廣州市全域土地綜合整治經驗啟示及工作建議

張 芳

（廣東中地土地房地產評估與規劃設計有限公司，廣東廣州51029）

土地是人們生產生活的重要資源，開展全域土地綜合整治工作有助于解決“三農”問題，助力鄉村振興戰略的實施[1]。我國自1986 年推行土地整治以來，土地整治的內涵在政治、經濟等因素下不斷延伸。全域土地綜合整治概念的提出與中國經濟社會發展過程中城鄉二元結構、土地供需矛盾、生態惡化等密切相關，是基于土地整治演變而來的[2]。開展全域土地綜合整治是將土地資源進行統籌整合，進而提高土地利用效率和改善生態環境，完全契合鄉村振興目標，對于推進鄉村生態文明建設，以及打贏脫貧攻堅戰均具有重要意義。本文旨在通過梳理全域土地綜合整治的發展歷程，總結廣州市土地整治實踐，分析當前傳統土地整治存在的問題，以期為探索推進全域土地綜合整治試點工作積累經驗。

1 全域土地綜合整治的探索與發展

2010 年起，上海市逐漸開始了具有大都市特色的土地整治實踐探索，提出了大都市全域綜合型土地整治的戰略導向和“土地整治+”的實施工具，實現了郊野公園建設、低效建設用地減量化、農村居民點整治、農用地整治、市地整治等多種土地整治類型統籌開展、全面提升的效果[3-4]。

2003 年6 月，時任浙江省委書記的習近平作出了“建設生態省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰略決策。2018 年8 月，浙江省人民政府辦公廳下發《浙江省人民政府關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》（浙政辦發〔2018〕80 號），要求按照山水林田湖草系統治理的理念，進行全域規劃、全域設計、全域整治，對田水林路村進行全要素綜合整治，建成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態集約高效的美麗國土新格局。

2019年11月，湖北省人民政府印發《關于推進全域國土綜合整治的意見》（鄂政發〔2019〕25 號），湖北省是繼浙江之后全國第二個發文部署全域國土綜合整治的省份，政策總結為“十個突出”特點：突出政治性、生態性、全域性、綜合性、人民性、政策性、技術性、開放性、自主性、持續性。

2019 年河南省人民政府發布《河南省開展全域國土綜合整治助推鄉村振興戰略實施工作方案》，選擇鄭州、開封、平頂山、許昌、新鄉、周口、信陽、汝州、長垣、永城等首批試點推進全域土地綜合整治。

2019 年12 月，自然資源部發布通知：“組織開展全域土地綜合整治試點工作，要求到2020年，全國試點不少于300 個，各省試點原則上不超過20 個”。2021 年1 月，國家級試點名單已確定、公布，當前處于實施方案上報備案階段。

目前，已有很多省份在國家級試點基礎上探索省級試點，如廣東省、浙江省等，全域土地綜合整治由點到面全面開展將成為必然趨勢[5]。

2 廣州市土地整治實踐

2.1 積極開展墾造水田工程，重構水田生態景觀

截至2019年，廣州市各區完成立項的墾造水田共16 個，計劃新增水田共428.67 hm2，主要分布在增城區、從化區、花都區、白云區、黃埔區和番禺區。墾造水田項目除了對田間道路、溝渠等基礎設施進行建設外，重點對農田土壤環境和水田生態風貌進行重構，如黃埔區“錦田計劃”項目，結合江心島整治開發，集中連片打造66.67 hm2的水稻公園。

2.2 以高標準農田建設提升農田生產、生態功能

2012 年3 月，國務院頒布《全國土地整治規劃（2011—2015 年）》，拉開了全國高標準農田建設的序幕。2013 年7 月，廣東省下達廣州市“十二五”期間高標準農田建設任務為4.518 萬hm2。2013 年9 月，廣州市將各年度建設任務分解下達，分布在黃埔、白云、番禺、花都、南沙、從化、增城區，明確市級統籌、區級實施的組織形式。截至2020年底，廣州市累計建成高標準農田項目300 余個，總面積近6 萬hm2，形成了一批集中連片、基礎設施完善、生態良好、各具特色的農田集中區。

2.3 積極探索耕作層剝離再利用

2.3.1 大力推進臨時用地復墾工作

2018 年，廣州市規劃和自然資源局印發了《廣州市非農建設占用水田耕作層剝離再利用工作流程》（穗國土規劃字〔2018〕627 號），明確了剝離后的耕作層可用于違法用地整治、污染土壤治理、現有耕地的改良、城市綠化、育苗基質等。截至2020年，共有90 余宗400 多公頃建設用地涉及占用水田須進行耕作層剝離。由于經濟發展和城市建設的需要，廣州市臨時用地數量迅猛增加。為做好臨時用地復墾工作，廣州市規劃和自然資源局又印發了《廣州市規劃和自然資源局關于進一步加強和改進臨時用地管理的通知》和《廣州市規劃和自然資源局關于推進臨時用地復墾驗收工作的通知》，按照“誰損毀、誰復墾”的原則，進一步督促業主單位落實復墾主體責任，明確復墾方向及內容[6-7]。

2.3.2 開展建設用地增減掛鉤試點工作

廣州市自2008年開始開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，自開展工作以來，全市在周轉指標管理、農民利益保障等方面取得了一定的成效，但根據國務院有關規定，城鄉建設用地增減掛鉤工作原則上只能在縣域范圍內進行，《自然資源部關于省級自然資源主管部門共性意見建議的答復意見》也明確規定，為了助推脫貧攻堅，允許集中連片特困地區、國家和省級扶貧開發工作重點縣、開展易地扶貧搬遷的貧困老區。但由于群眾對政策不理解等原因，造成拆舊工作開展不順利、項目進展不理想，且根據自然資源部的要求，目前廣東省并沒有開展增減掛鉤節余指標省內調劑工作，也一直沒有制訂城鄉建設用地增減掛鉤結余指標省內交易政策[8]。

2.3.3 開展“三舊”工作，盤活低效存量用地

過去十年，廣州持續開展“三舊”工作的探索與實踐，盤活了大量低效存量用地，有力支持了廣州高速發展。2015 年，廣州成立了全國首個市級城市更新局，隨后《廣州市城市更新辦法》及相關系列文件也陸續出臺并實施。目前，城市更新已成為廣州優化城市功能布局、活化區域經濟、改善人居環境、保護歷史文化街區、節約集約高效用地、提升城市品質和能級的有力抓手。因城市更新成效顯著，廣州于2017年入選了全國老舊小區改造試點城市。

2.4 全面提升農村人居環境，高標準打造精品亮點

近年來，廣州市深入貫徹習近平總書記關于改善農村人居環境的重要指示精神，按照廣東省農村人居環境整治、珠三角美麗鄉村建設工作部署，全力推進農村人居環境整治三年行動計劃、“千村示范、萬村整治”工程和“五個美麗”行動。以全域村容村貌整治為基礎，以生態宜居美麗鄉村示范創建為引領，以點帶面、連線成片，推動全市農村人居環境整治高質量發展，高標準打造一批精品亮點。

3 廣州市傳統土地整治存在的問題

“十三五”時期，廣州市積極探索土地綜合整治及生態修復，在農用地整治、城市建設用地整理以及生態修復方面取得了一定的成效，但也存在一些問題，例如，農村低效建設用地整理進展相對緩慢、整治內容較為單一等。

3.1 尚未形成土地綜合整治的系統管理體系

系統思維是推進生態文明建設的重要思維方式和工作方法[9]。當前大部分地區的土地整治以完成工作任務為主要目標，尚未形成土地綜合整治的系統管理體系。以往開展的土地整治項目，仍以單一項目為主，從各主管部門出發，未從區域整體的角度出發，分析區域內實際存在的問題，并針對區域的自然本底條件，規劃設計相應的整治修復策略，未達到區域統籌的效果，實現區域整體生態景觀和生態環境的提升。例如，傳統的高標準農田建設項目，為了提高灌排效率，大多灌排渠采用混凝土進行三面光設計，不利于片區內生物多樣性的保護。

3.2 相關部門各自為政，未建立各部門聯動機制

目前，農用地整理工作主要由自然資源部門和農業部門牽頭，城市更新工作主要由住建部門牽頭，生態修復工作自然資源部門、生態環境部門、水利及林業部門等均有開展。全域土地綜合整治工作是一項綜合性、系統性較強的工作，需要多部門共同協作，僅依靠自然資源部部門牽頭推進，難度較大，而且目前各部門推進工作的機制和模式不同，不僅存在技術壁壘，甚至存在信息壁壘，導致重復建設、各自為政等情況出現。例如，耕地的提質改造工作由自然資源和農業部門負責，耕地的污染防治工作由生態環境部門負責，各部門運作相對獨立，未根據耕地的現狀，綜合考慮耕地的提質改造和污染防治，可能會出現重復投資，甚至工程相互沖突的情況。因此，有必要建立部門聯動機制，由地方政府牽頭，成立專門的工作小組，共同推動全域土地綜合整治工作的開展。

3.3 存量建設用地盤活政策收益差距較大，相關政策難以推進

當前，廣東省關于存量建設用地盤活的政策主要有城市更新、城鄉建設用地增減掛鉤、拆舊復墾等。廣州市區域經濟發達，集體經濟自主性較高，利用不同的路徑改造形成不同收益差距較大，特別是個別城市更新項目補償過高，使得改造主體對收益的期望過高，造成增減掛鉤、拆舊復墾等政策難以推進。

3.4 土地整治資金未進行充分整合，無法形成合力

目前雖然各專項整治工作均有專項資金，但土地整治資金整合難度較大，無法形成合力。2019 年，廣州市人民政府發布《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市涉農資金統籌整合實施方案的通知》（穗府辦〔2019〕6 號），提出優化財政支出結構，加快建立廣州市財政涉農資金統籌整合長效機制，強化鄉村振興投入保障。將現有市級涉農資金歸并設置為農業農村發展、水務建設管理、林業生態建設、村鎮發展建設四大類，并制定相應的市級涉農資金統籌整合專項目錄。但在具體實施過程中，土地整治資金仍以部門統籌為主，地方政府統籌力度較弱。

3.5 傳統的土地整治技術難以達到生態文明建設要求

未來，土地綜合整治與生態修復工作相互依存、相互促進，土地綜合整治不僅要在理念上進行轉變，傳統的土地整治技術也需要不斷創新，滿足生態型土地綜合整治的要求。目前，大部分土地整治項目采用傳統技術，很難達到生態文明建設要求[10]。

4 全域土地綜合整治的經驗啟示

4.1 效益平衡是基本前提，注重遠期效益提升

土地綜合整治涉及投入與收益，實現收支效益平衡是全域土地綜合整治的基本前提，先進地區多以經濟、社會、生態等綜合效益為出發點，要算大賬算長遠賬。如杭州市西湖區雙浦鎮和三墩鎮，自2017年以來，全域整治共投入50余億元，按補充耕地指標的市場價格測算，預計收益為20余億元。整治后，生態環境修復、美麗鄉村建設等成效明顯，周邊土地增值90多億元，區域內的村級集體經濟年收入也從440 萬元上升至1 500 萬元。因此，全域土地綜合整治工作的開展，須著眼全局，目光長遠，方能持續穩定推進。

4.2 政府統籌是組織保障，強調部門協作

全域土地綜合整治工作涉及多個部門、多個領域，僅靠自然資源部門牽頭無法達到“全域規劃、全域設計、全域整治”的效果。例如，浙江省在開展全域土地綜合整治工作中，省政府成立了由常務副省長擔任組長的省保護耕地和鄉村全域土地綜合整治與生態修復領導小組，負責統一領導協調實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程。地方也相應建立了工作協調機制，切實加強全域土地綜合整治與生態修復工程的組織領導，及時研究解決工程實施中遇到的困難和問題。因此，在推進全域土地綜合整治工作時，有必要成立政府統籌、多部門協作的工作小組，保障相關工作高效開展。

4.3 因地制宜是必然選擇，突出區域差異化

不同地區自然資源稟賦不同，經濟發展水平不同，區域文化不同，存在的問題不同，選擇的整治模式也存在較大差異。例如，浙江省整治模式涉及六種類型，分別是產業生態融合型、城郊低效建設用地整治型、現代農業引領型、鄉村旅游帶動型、特色村莊改造修復型和農田整治保護型。上海市僅農用地整治就有現代農業、綠色循環、景觀文化、城鄉融合等導向的多種整治模式。各地在開展全域土地綜合整治工作過程中，要結合整治區域的全域空間分異特征，因地制宜差異化開展全域整治。

4.4 政策設計是驅動抓手，強化體系性創新

政策設計是全域土地綜合整治工作開展的重要驅動因素。例如，浙江省在全域土地綜合整治工作開展過程中，出臺了一系列獎勵政策，包括調整優化國土空間布局、調整優化永久基本農田布局、實行新增建設用地計劃指標獎勵、完善城鄉建設用地增減掛鉤政策等，激發了地方開展整治的積極性。上海市也制定了郊野單元實施推進政策要點等系列政策，明確了“規劃空間獎勵”“雙用地指標騰挪”等優惠政策，促進了上海市土地綜合整治順利推進。全域土地綜合整治工作開展過程中應更加注重政策體系性的組合與創新。

5 廣州市開展全域土地綜合整治的工作建議

5.1 因地制宜，堅持區域功能主導，立足實際問題，全域差異化統籌推進

5.1.1 以區域功能為主導，差異化進行全域土地綜合整治

基于自然本底，按照廣州市國土空間開發保護戰略格局，結合功能區劃，將廣州劃分為五大整治類型區域，其中從化、增城北部以生態功能保育為主導，借助生態價值實現機制的探索，開展農用地和建設用地的適度騰退整治——北部生態保育區；廣清連接片的廣州部分（除北部生態保育區域外）以城鄉融合發展為主導，依托良好的產業發展基礎，重點開展農用地連片整治提升和建設用地布局優化騰挪——城鄉融合試驗區；中心城區及周邊區域則充分借助城市發展驅動，開展城市更新——中央集聚發展區；番禺、南沙區域則充分突出水鄉田園特色，結合水環境保護修復，大力開展農田整治提升——水鄉田園提升區；江心島作為廣州特色資源，視島嶼的區位、資源情況，結合生物多樣性保護修復，開展差異化的整治——江心多元保護利用區。

5.1.2 選取典型試點，明確實施計劃，推動全域整治工作全面覆蓋

通過分析廣州市申請國家級全域土地綜合整治試點發現，大部分試點位于中央集聚發展區，多以調整永久基本農田、爭取用地規模等單一目標為核心驅動。針對這種扎堆的情況，需要采用全市統籌與區域自主相結合的方式，研究制定全市全域土地綜合整治實施五年行動計劃，選取有潛力、有意愿、有條件的典型試點先行開展探索，確保各類型區域全域土地整治均可得到推動，形成經驗模式后再全面覆蓋式推廣。

5.2 政策創新，強化整治驅動，提升審批效率，改善資金統籌及管理機制

5.2.1 推進政策體系性創新，打通實施路徑，強化整治驅動

依托自身空間資源稟賦豐富的優勢，積極探索生態價值實現機制，促進全域整治與生態保護修復更加深入融合，深化并推廣花都區公益林碳普惠試點模式。針對用地布局優化涉及的用途、權屬調整，研究配套專項政策路徑，如探索預留規模臨時使用、用地報批周轉指標等制度，允許在做出相關承諾和繳納保證金的前提下，同步推進建新和拆舊等，實現用地周轉。把握好空間規劃體系（尤其村莊規劃）改革機遇，探索為全域整治專項配置空間規劃調整門檻和審批流程，實現整治實施與規劃管理的高度銜接。進一步加大涉農資金整合力度，重點推進行業間涉農資金統籌及管理機制改善。

5.2.2 整合審批事項，提高審批效率，促進項目快速落地

全域土地綜合整治內容普遍涵蓋耕地、林地、建設用地、水域等要素，涉及農林、自然資源、生態環境等部門。目前全域整治需要的相關審批，仍須回歸到各職能部門管理流程中，這將導致整個項目落地實施時面臨諸多流程繁瑣的問題。建議結合“放管服”改革要求，探索針對全域土地綜合整治“大審核、大審批”的管理機制，將整個全域整治視為一個系統項目，劃分若干核心實施節點，按照節點采用集中審核、聯合審批的方式，歸并同類審批事項和材料，精簡流程，保障項目快速落地實施。

5.3 健全機制，配套流程指引和技術標準，突出典型案例示范效應

5.3.1 規范流程，加強技術引導，確保科學整治、取得成效

全域土地綜合整治尚處于探索階段，從項目申報到具體實施，再到驗收考核，暫無相關規范，需要制定流程指引，重點加強項目申報的審核評價，禁止通過掛全域整治之名，行片面訴求目標之實，避免產生新問題。同時，全域土地綜合整治與傳統土地整治也有較大變化，也需要與生態保護修復充分融合，在整治技術標準方面，需要轉變過去傳統單維度特點，建議制定融合生態理念和標準、注重空間統籌的新型技術標準，注重和鼓勵工程科學技術創新，確保全域綜合整治理念得到充分貫徹，取得切實成效。

5.3.2 精準選擇一批典型，做實做優，切實發揮示范帶動作用

全域土地整治涉及利益復雜，工作難度大，初期階段，尤其需要一批典型案例讓群眾看到效果，提振信心。建議各地結合鄉村振興等工作部署安排，參考不同類型區域劃分，分別選取一個實時性和復制性強的鎮（村），積極申報省級試點或設立市級試點，切實探索整治實施模式，并加大宣傳力度，塑造典范，逐步帶動同類型區域全面開展全域整治。

6 結語

“十四五”規劃將“規范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉村建設行動的一項重要內容，本文著眼于廣州市土地整治實踐，分析了全域土地綜合整治的內涵和歷史沿革，歸納出廣州全域土地綜合整治經驗：積極開展墾造水田工程，重構水田生態景觀；以高標準農田建設提升農田生產、生態功能；積極探索耕作層剝離再利用；全面提升農村人居環境，高標準打造精品亮點。同時對傳統土地整治存在的問題進行分析，并提出因地制宜，堅持區域功能主導，立足實際問題，全域差異化統籌推進；政策創新，強化整治驅動，提升審批效率，改善資金統籌及管理機制；健全機制，配套流程指引和技術標準，突出典型案例示范效應等建議。