北京市懷柔區新型集體林場建設現狀及對策淺析

李 磊，郭小衛，張 勇，陳峻崎，張國禎，張 海，蒲凌奎，劉春穎

（1.北京市懷柔區園林綠化局，北京 101499；2.北京市園林綠化局，北京 101499；3.北京市園林科學研究院，北京 101499）

2009 年北京市推行集體林權制度改革后，按照“均股不分山、均利不分林”的原則，以股權明晰集體經濟組織成員產權和收益權，讓百萬農民成為擁有森林資產的新市民。為保護和經營好首都集體生態林資源，同時聚焦農民就業增收，充分吸納本地農民“綠崗”就業，實現生態美、百姓富的有機統一，北京市創新集體生態林經營管理模式，于2018 年在全國率先提出探索和發展新型集體林場，截至2021 年底已建成新型集體林場77 個，有效管護森林面積達10多萬hm2，帶動1.1萬人綠崗就業。

懷柔區是北京北部地區重要的生態涵養區，在防風固沙、保持水土、涵養水源、凈化大氣、固碳釋氧、打造優美生態環境、服務首都生態休閑等方面發揮著不可替代的作用。近年來懷柔區結合兩輪百萬畝造林為核心的重大生態工程，不斷擴大綠化面積，持續提升生態質量，目前已達到國家森林城市創建標準。十三五期間懷柔區森林面積由12 萬hm2提高到16.4 萬hm2，森林覆蓋率由57.04%提高到77.24%，森林覆蓋率位列全市第一。

同時，懷柔也是北京市新型集體林場建設的重點區，目前懷柔已建成9 個新型集體林場，經營管護2 066.77 hm2集體生態林，為當地提供了將近600 個就業崗位。總體而言，懷柔新型集體林場建設達到了預期目標，但由于新型集體林場建設處于起步階段，運營過程中不可避免地會遇到各種問題，總結懷柔新型集體林場建設現狀和經驗，指出目前存在的問題，提出下一步發展對策，有助于促進新型集體林場的健康發展。

1 建設現狀

懷柔區2019年開始新型集體林場試點工作，在前期調研的基礎上，印發了《懷柔區新型集體林場試點實施方案》。《方案》明確提出新型集體林場的主要職責之一是“建設保護好綠水青山，實現生態美，看護好森林，培育高質量和高效益的城市森林，保障林地面積不減少，保障森林質量穩步提升，保障森林安全和生產安全”。懷柔區集體林場除了造林養護工程，還開創性地將林木撫育項目納入林場管理。組建形式上有村級和鎮級兩種，注冊形式為非公司企業法人。2019 年以來全區共組建村級林場2 個、鎮級7個，均為由農村集體經濟組織出資注冊的集體所有制企業，經營管理鎮域內2 066.77 hm2造林管護任務及林木撫育項目，形成“鎮鄉主體、區主責、市統籌”工作格局。

2 個村級林場在試點階段組建，由于經營規模小，無論管理能力、技術水平還是運營作業都無法滿足“管好林、養好人、花好錢、興鄉村”的目標，現已納入試點村所在鎮級林場管理。現階段已組建的7 個鎮級林場所在鎮鄉生態林面積占全區生態林總面積的77.9%。7 個鎮級集體林場于2021 年正式運營實施，參照企業建立各項規章制度，承擔兩項林業工程，并發展以林藥、林花、林游等形式的林下經濟，為探索京郊山區農村發展、促進農民增收及壯大農村集體經濟探索出一條新路徑。

2 采取措施及成效

為提升懷柔新型集體林場資源管護水平和經營能力，筆者結合工作實際，通過現場走訪、問卷調查和查閱資料等形式，對懷柔區新型集體林場的管護和運營進行了調研分析，共走訪7 個鎮鄉、7 個林場、563名林場職工和當地村民，統計采取的措施及成效。

2.1 森林經營管護效果分析

懷柔區平原生態林多為相對孤立不完全連接的生態小板塊，各地塊呈點狀式、破碎化分布，不易形成集中連片的森林景觀。以前社會化公司承擔養護工作，簽訂管護協議一般只有一年有效期，其公司運作的逐利性、短期性和單一性無法滿足生態林管護需要的公益性、長期性和社會性，不利于規模化的平原生態林長期經營和永續利用，林木總體管護成本高、效率低、質量差。新型集體林場貫徹高質量發展理念，實行區域資金統籌、差異化管理、分類分級精準化養護，突出重點，定向培育。通過森林撫育、林分改造、采伐更新、護林防火、林業有害生物綠色防控、保護野生動植物資源、豐富生物多樣性和園林廢棄物綜合利用等，促進森林生態效益持久發揮、森林資源永續利用，實現人與自然和諧共生。集體生態林林分結構得到合理調整的同時大幅度提高了林分質量。新型集體林場聘請專業養護公司編制年度實施方案和森林經營方案。按年度養護經營措施工作月歷進行經營管理，增設必要設施，充分發揮森林的生態效益和社會效益。新型集體林場與其他管護單位相比，林木當年生長量比對照提高8.9%以上，生物多樣性豐富度比對照提高12.6%。全年森林管護成效檢查評比中，林場管護的集體生態林得分均在85 分以上，排名靠前。

2.2 財政資金使用效率分析

新型集體林場是一種具有公益性的新型經濟組織，可以以工代賑方式直接接受政府委托承擔森林經營管護等公益事業，也可以依法開展自主經營活動。新型集體林場資金主要來自市、區林業項目財政資金。新型集體林場資金構成主要由造林養護資金、林木撫育資金、退耕還林資金及村莊五邊綠化管護資金等構成。此外，新型集體林場還可以從發展林下經濟中獲得自營資金。涉林資金按照資金的項目來源，分別用于開展生態林撫育、生態造林養護、村莊綠化管護項目中林分結構調整、購置維修生產工具設備、組織培訓等，不允許有節余資金。北京市政府文件《關于發展新型集體林場的指導意見》[1]要求“新型集體林場使用的財政資金專款專用、獨立核算”。新型集體林場將財政資金全投入到林木經營管護工作中去，避免資金節余之后作為利潤進行分配，進一步提高了管護標準和財政資金使用效率[2]。

2.3 帶動本地農民就業增收效果分析

懷柔區第一輪平原造林養護由社會化企業承擔的部分，按要求，每人管護面積不超過4 hm2，本地就業60%左右，但基本都是臨時用工，流動性大，不利于森林的長期經營管理。新一輪百萬畝造林養護管理工作交由集體林場之后，嚴格執行每人養護面積不超過3.3 hm2，且林場用工以農村集體經濟組織成員為主，本地就業人數不低于工人總數的80%，簽訂勞動合同，繳納社保。懷柔區7 個鎮級新型集體林場通過各村推薦、公開招聘等方式招聘職工500 余人，本地用工率達到91%，職工工資超過北京市最低工資的1.2倍。林場建立自己的職工隊伍，定期召開職工大會、組織培訓等，帶動本地農民實現不出家門“綠崗”就業。這樣既保護了生態涵養區的生態屏障，又減輕了經濟高速發展帶來的農村空心化現象。

2.4 科學高效發展林下經濟

北京市園林綠化局《關于科學推進林場經濟發展的通知》[3]文件提出“發展林下經濟應以新型集體林場為主體”。在保護好集體生態公益林的前提下通過完善森林資源和綠色空間利用制度，加大政策引導，實現規范管理，建設具有懷柔特色的林下經濟，壯大農村集體經濟，助力鄉村振興。成立集體林場以后，通過林下種植、林下養蜂、森林多功能景觀利用等方式發展林下經濟，懷柔區進行了積極探索。橋梓鎮重點發展林下種植和森林景觀利用，年經營性收入超過500 萬元，帶動本地就業35 人，人均增收約3 萬元；琉璃廟鎮重點開展林下中藥材種植，年經營性收入約185 萬元，帶動本地就業16 人，人均增收1 萬元；長哨營滿族鄉利用100 hm2林下空間種植桔梗、蒼術、黃芩等中藥材，帶動京韻滿鄉民族種植產業發展，提高村民年收入；此外，為了帶動蜂產業發展，懷柔區利用轉移支付資金為有意愿采用成熟蜜技術的部分蜂農，按每群600 元的標準，補助普通意蜂230 群，共計13.8萬元，涉及養蜂戶26戶。

3 存在的問題

通過調查發現，雖然新型集體林場在管護森林資源和促進當地農民就業等方面發揮了很好的作用，但由于農業農村工作的復雜性和首都郊區的快速城市化進程導致的農村空心化現象，經營管理好新型集體林場還面臨著如下三類主要問題。

3.1 林場經營權還不充分

北京市目前推行了山區生態公益林補償機制、山區生態公益林促進發展機制、集體土地流轉補助等政策，但山區生態公益林所有權、經營權均屬于村集體或個人，鎮級新型集體林場享有的經營權不充分。例如，林分結構調整中的樹木伐移、開展森林資源監測所需的林服用地手續辦理均需產權所有人配合辦理相關手續；林場實施林業工程時，部分村不同意跨村用工，對工程質量及進度造成一定負面影響。

3.2 屬地政府參與度過高

懷柔區以生態立區，林業資金體量大、監管難度高。為了保證資金安全穩妥，試點期間林場法人臨時由林業站長兼任，并規范備案手續。新型集體林場組建、運營都在鎮政府主導下，雖然資金安全得到保證，但也存在市場化程度低、政企不分、基層管理人員缺乏企業運營所具備的專業知識等問題，導致林場缺乏市場生機與活力。此外各部門參與程度較低，沒有建立多方利益互通互聯機制，宣傳力度不夠，在社會上沒有形成共識。

3.3 可持續發展動能不足

目前，新型集體林場資金全部來源于財政撥款，平原林管護工程市區兩級配套資金標準3.8 元·m-2，2022年新型集體林場承擔的2 000 hm2新一輪造林管護工程資金約7 800 萬元，加上林木撫育項目約5 500 萬元，7個集體林場資金合計約1.3億元（2021年數據）。經濟高速發展時期財政撥款穩定，林場職工生活有保障。一旦經濟增速放緩，市區配套資金支持可能會相應減少[4]。如果林場不具備“造血”功能，各項開支沒有穩定的資金收入來源，林場運營會受到直接影響。北京市政府辦公廳印發的新型集體林場指導性文件，也鼓勵通過發展林下經濟壯大新型集體林場和當地農村經濟，但新建立的新型集體林場面臨人員業務能力差、信息相對閉塞、現行政策不利于發展適合懷柔特色林下經濟等問題。

3.4 本地適齡工人短缺

截至2020 年底，懷柔區城鎮化率已達到71.3%，城鎮化引起農村空心化現象。統計數據顯示，北部山區五個鎮鄉常駐總人口約2.5 萬人，平均每個鎮鄉約5 000人，其中0～17歲人口占比9.4%，18～60歲人口占比51.1%，60歲以上老年人口占比39.5%；18～60歲勞動力普遍在城區工作，村內老齡化嚴重，各鎮鄉普遍反映適齡勞動力不足。懷柔區2022年第二季度以村內推薦、公開招聘等方式招聘職工563人，符合繳納社保條件的職工有323人，占招聘職工總數的57.4%。

4 發展對策

4.1 探索林權流轉，科學經營

2018 年國家林業和草原局出臺的《關于進一步放活集體林經營權的意見》[5]提出：要推行集體林地所有權、承包權、經營權的“三權”分置。2020 年最新修訂的《森林法》第十九條規定集體林地經營權流轉應當簽訂書面合同。根據相關法律條款，國家林草局與國家市場監督管理總局聯合印發集體林地承包合同和集體林權流轉合同示范文本，規范林權流轉手續。懷柔的山區生態林林地所有權屬于村集體，鎮級林場不便于統籌經營和管理，可以探索將集體林地經營權流轉到鎮級新型集體林場，由鎮級林場對全鎮山區生態林統一經營管理。從試點中總結經驗問題，探索可行的流轉形式，建立流轉平臺，使流轉行為逐步向規范化、高效率、低成本方向發展[6]。通過山區生態公益林流轉使林業資源向社會化資本轉化，進而促進林下經濟、森林康養等產業發展。

4.2 堅持政府指導，各方參與

政府指導：1）集體生態林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態安全的重要基礎。按照集體林地“三權分置”的原則，鎮級新型集體林場經營范圍內的集體林地歸集體所有，由鎮級新型集體林場代表集體行使所有權。2）鎮級新型集體林場負責經營管理鎮域內的生態公益林，不以追求經濟效益為目標，以嚴格保護為原則，根據其生態狀況，進行撫育、更新等經營活動或開展適宜的非木質資源培育利用。鎮級新型集體林場既不是傳統的事業單位，也不是一般的社會化公司，是直接接受鎮鄉政府委托承擔森林管護的公益型農民集體經濟組織。3）新型集體林場管護的資源為國有資源，使用的養護資金為財政資金，雇傭的勞動力為當地農民。政府對新型集體林場的人員安排、養護資金使用情況和資源管護質量進行全面監督。

各方參與：1）按照市園林綠化局印發的《北京市新型集體林場建設和管理實施細則》文件要求政企分開，在職公職人員不得兼任。懷柔區按照文件要求以鎮政府委任或者公開招聘方式選定新法人，目前已基本完成變更手續，真正實現社會化運營。2）加大宣傳力度，動員各方力量參與。發改、財政、人保、稅務、國土資源等部門聯動，對新型集體林場生態資源管理、資金使用、人員安排進行全面監督管理。聘請第三方機構為新型集體林場提供技術支持和專業服務，營造有利于新型集體林場建設的良好環境。

4.3 挖掘懷柔特色，創新發展

對懷柔區得天獨厚的生態資源進行深入挖掘，探索生態資源的產業化開發與經營。通過生態產業化，將生態鏈轉化為產業鏈和就業鏈。1）開發各具特色的自然體驗活動。在平原地區，打造高質量森林文化體驗區，例如橋梓集體林場可以在造林地內開展森林戶外親子拓展項目；在淺山區，建設高標準森林康養休閑區，琉璃廟集體林場可以利用天然文旅資源優勢發展森林康養項目；在深山區，建設高水平森林游憩拓展區，喇叭溝門集體林場結合原始森林規劃增設旅游步道，組織不同主題游賞線路、森林體驗線路等。在自然觀光基礎上，拓展游客參與體驗維度。2）依托現有公路開展小型山地摩托車拉力體驗活動賽事，加強活動賽事宣傳力度，打造森林公園體驗新名片。3）新型集體林場與每年發展兩萬畝林下經濟任務深度捆綁。在森林培育好的前提下，充分利用懷柔“半小時經濟圈”適度開展林農復合經營，結合北部山區文旅、民俗資源開發各具特色的“森林+”模式，培育“森林+運動”“森林+養老”“森林+醫療”“森林+養生”等不同形態的體驗模式。

4.4 擴大人才隊伍，整合資源

1）新型集體林場組建以本地農民為主的專業養護隊伍，通過專業技能培訓、參加職稱評定等方式將農民轉變為林場工人，推進農民職業化，由市級制定職業晉升制度，讓新型集體林場職工成為有前景、有吸引力的職業。2）由以前聘請第三方編制管護及營林方案轉變為林場組織完成方案設計，培養本地化林業專家、自然體驗師和森林療養師，改變農村用工知識結構水平。3）在培養專業人才隊伍基礎上，依托懷柔科學城技術資源優勢，利用新型集體林場為中科院院所、大專院校提供實驗平臺，吸引科研機構和專家團隊來懷柔開展相關課題研究。

5 前景展望

北京市人民政府辦公廳發布的《關于本市發展新型集體林場的指導意見》[1]指出：到2025 年底，全市符合條件的集體生態林60%納入集體林場管理，其中平原區集體生態林全部納入集體林場管理范疇，并基本建立新型集體林場現代企業管理制度體系；到2035年底，應納盡納，應建盡建，實現新型集體林場100%覆蓋，新型集體林場現代企業管理制度體系趨于完備。懷柔作為北京市重要的生態涵養區，有156 407.82 hm2集體生態林、4 873.58 hm2平原生態林，發展新型集體林場具有廣闊前景。2022 年，懷柔計劃新建4 個新型集體林場，全區新型集體林場將達到11個；到2023 年，全區14 個鄉鎮集體生態林全部納入新型集體林場管理，提前完成北京市制定的目標任務，初步建立現代化林業經營模式和管理體系。未來，以新型集體林場建設為重要抓手，促進林業高質量發展，夯實懷柔鄉村振興基礎，講好“兩山”百姓故事，奮力譜寫懷柔生態文明建設新篇章。