宣威市生態公益林管護現狀問題及對策淺析

羅榮飛

（宣威市倘塘鎮農業農村綜合服務中心，云南曲靖 655418）

建設生態公益林是我國可持續發展的科學發展觀的主要展現，實施科學有效的生態公益林管理不但能夠提高我國綠化植被覆蓋率，維護了森林系統的完整性，對進一步提高了我國的生態環境，對于促進我國經濟可持續發展有著極其重要的現實意義。但就目前而言，宣威市生態公益林在管理和保護工作上依然存在者很多問題，缺乏深刻清醒的認知，缺乏相應資金投入，火災安全隱患大等這一系列的問題都導致生態公益林的整體管理水平無法上升到一個較高的水準。面對這些生態公益林急需解決的問題，需要相關的林業管理部門、政府乃至國家齊心協力，制定并強力實施相應的優化措施，并針對不同的情況進行相應的改進措施，從而逐步改善我國生態公益林的管理問題，從而為我國的可持續發展提供有力支撐。

1 生態公益林的重要價值

建設生態公益林是我國實現經濟、環境可持續發展的有力保障，不但能夠極大地優化我國自然生態環境，還能改善我國綠色植被的覆蓋面積，更重要的是，林業資源更成為我國現代化發展建設的主要資源，有著極其重要的現實意義。通過加強建設和發展林業產業，生態公益林無論是面積還是功能上都實現了大幅度的提升，從而為我國的生態環境系統提供了最有利的保障。因此，從國家的生態環境保護及長遠發展來說，生態公益林的建設無論是從現實意義還是未來戰略都有著極其重要的作用。就其本身而言，生態公益林的建設可以做到最大程度上緩解水土流失、涵養水源，同時生態公益林周圍的大氣質量也能在綠色植被的光合作用下得到有效的凈化和改善，從而踐行了我國生態環境保護的作用和目的。而從產業方面來說，生態公益林的建設能夠保障林業系統的完整性和系統性，進一步拉伸了林業產業鏈條的長度和寬度，為不同的生物存在提供了適合其生長發育、繁衍的優良生存環境，從而提高生物的多樣性?？偠灾?，除去生態公益林自身具備的生態價值和防護價值，在環境保護和保護生物多樣性也有著非常重要的作用。

2 公益林管護現狀及存在的問題

2.1 概況

宣威市地處長江上游、珠江源頭地區，生態區位十分重要，轄29個鄉（鎮、街道），369個村（居）委會，總面積6 069.88 km2[1]?？λ固氐孛卜植紡V泛，遍及全市29 個鄉（鎮、街道），3 446 km2巖溶地區，石漠化的面積有750 km2。境內主要河流革香河、可渡河、牛欄江、小江及其主要支流切割地區，由于地形高差起伏較大，坡度陡，溝谷縱橫、地形復雜，受其迂回切割，領域地區山體剝蝕強烈，水土流失嚴重，石漠化現象十分普遍，其中以普立、寶山、阿都、落水、熱水、田壩、東山等鄉鎮最為突出。同時，由于宣威巖溶地區地貌類型以高原山地為主，高差大，坡度陡，雨水沖刷大，加之區域內石山裸巖比重大，可耕地面積少。總體來說巖溶地區的生態環境比較脆弱，因此，保護和培育好森林植被，對于減少水土流失，防止巖溶地區土地石漠化具有重要的現實意義。

2.2 公益林界定的方法和總體情況

宣威市林業用地面積為30.90 萬hm2，占全市總面積的50.9%，森林覆蓋率為45.2%，是“全國首批林業分類經營示范區”。全市共區劃界定公益林18.52 萬hm2，占林業用地的59.93%，其中：國家級公益林9.66 萬hm2，占公益林的52.19%，省級公益林8.85 萬hm2，占公益林的47.81%。全市有商品林12.38 萬hm2，占林業用地的40.07%。由于宣威市緯度偏北、海拔相對較高，氣候冷涼，林木生長緩慢，速生商品性樹種較少；同時宣威地處長江中上游、珠江源頭地區，生態地位比較重要，加之生態環境比較脆弱、生物物種十分富集，從保護生物多樣性安全的角度，客觀上要求大力發展公益林。目前，宣威市公益林面積比商品林面積大，公益林、商品林結構比例較為合理。

2.3 生態效益補償情況

宣威市森林生態效益補償只對集體和個人部分進行，涉及全市29 個鄉（鎮、街道），啟動面積共18.37 萬hm2，其中國家級公益林9.60 萬hm2，省級公益林8.77萬hm2。國有公益林（省級0.08萬hm2，國家級0.07 萬hm2）只納入天保二期管護，不進行生態效益補償。

2020 年公益林森林生態效益補償資金2 755.1 萬元，其中國家級1 439.3 萬元，省級1 315.8 萬元，均按《森林生態效益補償資金管理辦法》進行10元/667 m2補償，發放農戶補償資金2 755.1萬元。

2.4 公益林管護現狀

對全市納入公益林生態效益補償的18.52萬hm2公益林，宣威市人民政府（甲方）都與林權權利人（乙方）簽訂了禁、限伐協議。共簽訂禁、限伐協議135 669 份，其中禁伐協議21 233 份，限伐協議114 436份。為方便管理，尊重集體林各村組意愿，宣威市公益林的管護全部采用專業管護形式。由林草局委托鄉（鎮、街道）林業站履行管護職責，實行專業管護，由林業站組織專職護林員、技術人員和管理人員管護公益林。按照“市林草局—天保站—林業站—護林小隊—護林員五級垂直管護體系”管護，對護林員實行定面積、定范圍、定職責、定報酬“四定”管理，與護林員層層簽訂責任合同，全面落實管護目標責任，同時對森林管護工作進行全程監管。為了確保宣威市森林管護全覆蓋，把全市12.30萬hm2集體商品林也納入森林管護。共落實森林資源管護責任單位29個，安排森林管護人員1 359 人，區劃責任區1 359個，人均管護林地面積227.8 hm2。宣威境內大多山高坡陡，交通條件落后，管護難度非常大。

3 生態公益林保護和管理存在的問題

在歷次區劃界定的基礎上，宣威市健全了以護林員為主的管護體系，并將公益林納入天保、退耕等重點工程予以建設，效果良好，但也存在一些問題。

3.1 缺乏深刻清醒的認知

不同于傳統的森林生態系統，生態公益林的首要作用是保護環境，幫助區域環境得到較好的優化，從而發揮出正常的生態效益，是社會發展的重要資產，而不能夠直接產生相應的經濟效益[2]。因此，很多人沒有意識到生態公益林的生態作用，無法重視生態公益林的實際發展，導致很多人不能夠清晰地認識到生態公益林對整體生態環境的重要程度，從而忽略了生態公益林在環境、經濟可持續發展中的現實作用。這也是生態公益林管理和保護工作過程中一個重要阻礙因素。

3.2 實際的管理和保護工作難度大

從生態公益林的分布來看，宣威市林區面積較大，且分布較廣，涉及小班20 466 個，而且非常分散，小班面積在0.67 hm2以內的有353 個，在0.67～3.33 hm2的小班有6 038 個，嚴重存在“缺、散、小”的分布狀況，給規范化管理和建設生態精品工程造成了很大的困難，有些第一道山脊線的山林和天然闊葉林以及處在重要生態區位的山林沒有劃為生態公益林，而一些具有較好經濟效益的用材林、經濟林被劃為生態公益林，該劃的沒有劃，不該劃的反而劃進生態公益林。這無疑就大大增加了公益生態林的管理難度和保護難度[3]。就目前來說，很多生態公益林的管理人員都是臨時聘用，缺乏較為系統的學習培訓，對生態公益林的管理保護工作了解比較有限，一旦出現問題，無法進行及時有效的解決方案，同時大量臨時雇用管理人員也無法保證人員的穩定性。并且隨著社會的不斷發展，生態公益林無論是管理措施還是工作模式都沒有得到很好地優化，從而導致生態公益林的很多管理工作無法正常有序地開展。除此之外，很多的生態公益林中還有村居、城鎮的存在，一些不法分子為了建房或建蓋畜圈，無視法律法規，暗中破壞森林，侵占林地，生態公益林資源變化監測等管理還不到位，生態狀況整體好轉和局部變差同時并存。

3.3 缺乏相應的資金投入

2009—2010 年，對生態公益林只能進行象征性的補助，補助標準只有5 元/667 m2，雖然現在增加至10 元/667 m2，而正常情況下公益林每年的管護費至少在10 元/667 m2，遠遠不足以補償林農所造成的損失，不能反映森林生態效益的價值，與實際需求差距很大。補償資金不足，林農對生態公益林建設積極性不高。

由于資金成本的限制，很多生態公益林管理保護相關的基礎設施也沒有辦法完全覆蓋全部林區，從而導致生態公益林的保護和管理工作一再受限。目前，我國在環境保護法律方面制定了一些禁止砍伐、破壞森林的限制條令，但沒有相應的資金投入，從而對生態公益林區生存的農民產生一定的影響，制約了林區農民的經濟收入和發展，從而削減了林區人保護生態公益林的積極性。同時，很多地區由于資金不足，無法正常開展生態公益林的保護管理工作，從而阻礙了管護工作的順利實施。

3.4 存在火災隱患

火災是森林最大的威脅。一些生態公益林林分樹種、林齡結構不盡合理，林分質量不高，大多數以云南松、華山松等易燃針葉林為主，林內有大量的爛葉枯枝。這些易燃物質給生態公益林帶來了巨大的火災安全隱患。而缺乏針對火災的控制措施和設備，管理人員沒有定期巡查、定期清理易燃物，沒有防火林道等一系列的問題，也將進一步加重危險程度，從而使生態公益林出現重大的安全隱患。

4 生態公益林保護和管理的措施

4.1 加強宣傳教育，爭取全社會的廣泛支持

建設生態公益林是我國保護環境的重要手段和措施，也是能夠促進社會經濟發展的重要方法[4]。各級領導要高度認識保護好生態公益林的重要意義，把保護好生態公益林當作一項重要任務來抓。在生態公益林相對集中連片的道路口、村旁建造固定的國家級、省級公益林管護標志碑，印發保護公益林的宣傳冊，粘貼標語、網絡媒體等方式對村民宣傳保護生態環境、保護公益林的重要性和有關的政策、法規，公益林的保護和管理創造良好的社會氛圍。

4.2 建章立制，規范管理

建立好公益林管護的規章制度，包括管護制度、護林員巡山記錄制度、定期技術培訓制度、考核與獎懲制度等。做到管護范圍、人員、報酬和監督檢查結果公開，把管護收益與管護任務、管護效果直接掛鉤。在保障管護人員利益的同時，進一步強化責任意識，把責、權、利有機結合，真正落到實處。鄉（鎮、街道）可根據公益林管護的有關法律、法規、條例、管理辦法及所簽訂的管護合同，結合各地實際，制定行之有效的管理辦法，建立各項管理制度。同時，鄉(鎮、街道辦事處)要幫助涉及公益林的村委會（社區）、村小組制定公益林管護村規民約，為公益林管護取得實效創造良好的社會環境。

4.3 加強補植、撫育和封育管護

長期的實踐證明，改善生態環境的辦最好法就是增加植被覆蓋度，在重點公益林地區增加植被的途徑首先是停止對現有森林資源的進一步破壞，封禁區禁止一切不利于林分生長的人畜活動。同時要對納入補償的公益林小班中的林中空地、生態功能低下的低效林分和覆蓋度不高的灌木林地進行補植。針對納入補償的公益林人工林郁閉度0.8 以上、天然林郁閉度0.9 以上的中幼林有林地小班進行撫育（病蟲害木清理可適當降低郁閉度要求），使18.52 萬hm2國家級公益林資源得到更有效保護，充分發揮其生態效益，使區域內的生態狀況明顯改善，最終實現生態環境的根本好轉。

4.4 完善生態公益林補償體系

實施重點公益林森林生態效益補償，將現有重點生態公益林的管護經費落實為財政長期投入，構建較為全面合理的生態效益補償基金，從而落實生態公益林的保護工作[5]。生態公益林建設作為一項社會公益性事業，政府投資應發揮主導作用。在積極爭取中央和省級資金支持的同時，堅持國家、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集補償基金，然后按照相關的規定嚴格實施相應的補償制度，避免不同等級之間的補償差距過大，從而從根本上提高管理人員的主觀能動性。此外，需要制定符合生態發展的相關規定，將補償資金能夠按時精準地投放到各個部門，通過合理的補償基金，來加強生態公益林的保護力度，增加林農的經濟收入。

4.5 構建森林防火體系

在生態公益林的周圍設立禁火指示牌，在周邊的城鎮宣講保護森林的重要性及森林火災的危害，不斷加深人們的防火觀念[6]。除此之外，政府也需要完善森林消防工作體系，完善森林防火的基礎設施建設，特別是要加強管護哨所、林區道路、防火隔離帶、防火林帶的建設，從根本上提高防火能力，減少火災發生的可能性。

4.6 加強森林病蟲害防治

宣威市的森林病害以松赤枯病為主，為害云南松和華山松，可采用修枝撫育、清理衰弱木、伐樁、倒木，保持林內衛生，增強樹勢、營造混交林等營林技術措施配合化學藥劑相結合的方法除治。根據宣威市近幾年來發生的森林病蟲害情況以及趨勢預測分析，在各鄉（鎮、街道）病蟲害發生嚴重需要防治的地段劃定區域，進行重點防治。

4.7 強化檢查和考核，建立激勵和獎懲機制

要實行政府目標責任制，宣威市政府是當地生態公益林建設的責任主體。鄉（鎮、街道）也要層層落實生態公益林建設工作的目標與責任，將生態公益林建設作為考核領導干部政績的一項重要指標，并建立政府領導任期內生態公益林建設目標考核制度，層層簽訂責任狀，認真進行檢查與考核。對在實施森林生態效益補償基金項目和公益林管護工作中責任履行較好、成績顯著的單位和個人給予表彰和獎勵，因玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等行為，致使公益林受到嚴重破壞的，報經紀檢監察機關給予行政處分，構成犯罪的依法追究其刑事責任。

4.8 開展資源監測，建立資源檔案

宣威市林業局、鄉（鎮、街道）林業站要加強技術業務管理和檔案管理，將市級實施方案編制、項目管理和各級檢查驗收以及森林資源監測等有關公益林建設、保護管理等方面的材料，整理歸檔，建立檔案。

5 小結

綜上所述，環境保護問題自我國社會經濟高速發展之際已逐漸成為人們重點關心的問題。隨著生態公益林的大規模建設發展，人們也逐漸意識到生態公益林在社會、環境中的現實作用，從而不斷提高生態公益林的自身價值，并在維護生態環境的基礎上，進一步提高了社會的穩定性。同時，生態公益林的管理機構要持續加強這方面的保護管理工作，不斷對管理人員的專業水平、職業技能進行定期培訓，建立相對應的森林防火機制，并優化原有的補償機制，使生態公益林的管理保護工作能夠得到最大化的提升。