探析行政事業單位全面預算管理與內部控制

文/李寶（鄭州市上街區財政局）

在我國，自2012年財務部印發《行政事業單位內部控制管理守則》后，從中央到地方的各級財政部門通過協調部署，統籌安排，逐漸完善了事業單位內部控制管理制度。同時按照財政部門的具體要求，在編制財政工作后，要及時地上報工作報告，對于上一年、上一階段的工作進行統籌的分析和總結。不過在內控執行和控制中，由于行政事業單位的市場競爭力較弱，與市場經濟發展脫鉤、不接軌的現象比較普遍，致使內部控制不完善，內控的執行力不高，重視度不強，監督管理措施不到位等，使各類的管理制度流于形式，不能有效地執行。同時，對預算的編制也較為隨意，缺少統籌的全面分析和績效考核，讓一些事業單位的預算工作沒有更好地發揮作用，難以統籌完成全面預算的總目標。全面預算要想開展好，就要調動全單位各業務部門開展全流程的編制和實施，更好地調動各責任部門的工作積極性，覆蓋整體業務流程。只有構建科學的內控體系，健全管理模式，重視預算的審核和編制工作，才能更好地強化事業單位的績效管理，提高各類工作的工作效率，從而更好地加強企業各業務模塊的管理。

一、全面預算管理的具體要求

要高效準確地開展全面預算管理工作，就要統籌規劃，結合單位的整體財務情況和相關費用支出收入明細，做到事前預判、事中控制、事后分析，并結合企業內部的績效考核，明確獎懲機制，通過開展科學的預算編制，強化預算對企業業務工作的監督和約束，進一步完善預算管理工作，更好地促進本單位的業務工作高效開展。

（一）搭建適合本單位的預算管理體系

具體而言，行政事業單位要想更好地開展全面預算工作，就要事先理解和學習全面預算工作的具體理念，發揮好自身的行政管理職能，調動各級單位管理部門充分認識到此項工作的重要性，通過開展責任到人、責任閉環等方式，合理調動單位員工的工作積極性和主動性，詳細地組織預算收支數據統計和處理。具體來說，可以劃分為決策層面、管理層面和執行層面等。各事業單位可以結合自身的規模，完善組織機構，強化預算管理體系，靈活開展預算工作，但是對于工作整體的操作實施方式以及操作理念絕不能降低要求。

（二）優化全面預算編制工作

全面預算編制工作是各行政事業單位開展內部控制的主要操作方式，它在各單位或部門開展年度預算工作時，要從不同渠道計算經濟收入的總和。除去部分事業單位外，一般行政事業單位的經濟來源較為單一，所以要求在開展預算編制過程中內容準確完整，在開展全面預算過程中保留各個口徑的收入。另外，行政事業單位的預算支出重要類目是基本項目支出。這一類目是整個預算編制開展的重中之重。基本支出具體包括公共經費和個人經費兩大部分。按照財政預算的具體管理要求，基本支出實行定員定崗，定額管理由年初制定，基本的費用使用計劃通過綜合恒定和財政補助兩部分構成，這也被稱為綜合定額，是在整體預算基礎上，按照人、貨、物來核定單位部門。財政補助是對相關資金撥付對口的單位以及相關項目的補助撥款來進行的定額分配，項目支出在編制過程中要突出項目自身的優缺點，完善項目地計劃，確保不同項目之間相互獨立，通過批復評審等方式來完善項目資金管理辦法。在編制制定中要統籌兼顧，預先一到兩個月開展下年度的預算編制工作，按照預算編制的管理辦法、流程等方式開展標準化的工作，并通過相關軟件操作。及時進行上報[1]。

（三）加強全面預算的執行工作

全面預算執行操作具體分為前期的預算內容分析、中期的預算內容調整和控制等項工作，其目的是進一步強化預算控制管理，讓預算的編制更有執行力，更有科學性。預算分析也是控制整體預算的基礎工作，行政事業單位為了更精準地開展預算工作，要定期開展預算內容分析討論會，及時根據預算的使用程度和偏離程度對于執行中偏差的原因進行細化分析，并在下一次制定全面預算工作時提出有效的改進措施，以此來提高工作的執行力和工作質量。各單位也要結合現有的制度管理，結合本單位的具體預算執行情況，在制度管理和績效考核上增加獎罰要求，以此使預算工作執行力得到有效的保障。

（四）開展全面預算的考核工作

對于全面預算工作的考核是加強預算管理工作的重要一步，通過考核對于整體的預算編制、預算執行和預算評價各環節進行科學合理的檢驗，確保預算工作執行不偏離整體工作要求。所以，相關單位一定要結合實際的業務工作，制定科學的考核工作機制，圍繞年初制定的預算工作目標，對于相關責任人進行績效化考核，同時要明確考核指標、考核內容，對于獎懲制度要透明公開，確保考評的嚴肅性，維護制度的剛性。

二、行政事業單位內控工作概述

（一）行政事業單位內控工作開展原則

從內控原則的角度上來看，事業單位在開展內部控制時遵循著科學性、制度性、全面性和效率性等幾項重要的內控原則，在遵從上述原則下，結合單位自身的業務開展情況進行統籌的實施，做到理論與實踐相結合。另外，行政事業單位在內控工作中往往要強化適應性和效率性。這是由于大多行政事業單位的性質大同小異，業務活動類型也具有一般性和普遍性，所以在相關的財政管理方面，內控規范要求都比較嚴格，這要求行政單位在開展內部控制和常規業務管理方面一定要依法合規，遵守制度。

此外，行政事業單位在內控開展時，也要本著高效率、高執行力的原則，從實施細節中結合制度要求，更好地與業務相結合，并予以落地，增強制度的可行性和適用性。根據不同的業務類型，對制度進行調整和實施。但無論如何改進和調整，加強制度的制衡性，是事業單位開展內部控制的重要邏輯所在[2]。

（二）行政事業單位內控工作組織架構

從內控組織的角度來說，各單位職能部門負責人要對于內控的管理制度，做到心里有數，通過結合本單位業務開展的現狀來進行制度的宣貫，并要求執行。需要注意的是，規模較大的事業單位也可以設立專門的職能部門，并委派專人開展內控的主辦和管理工作；業務規模較小的事業單位一般委派財務部門進行牽頭和主辦，帶領其他部門開展內部控制，通過內部審計、內部檢查、內部審計等方式來發揮內控的管理作用。在內控的各個要素之中，行政事業單位最重要的內控要求是控制環境，這在整體業務中顯得較為突出。它具體通過實施內控的方式來奠定其他內控工作的要求，分為內部考核要求、內部企業文化氛圍和審計工作。所以，事業單位在制度執行力方面做得好，也能一定程度上反映出該單位的內控管理開展得比較到位。同時，在開展內控制度建設中要注重理論與實踐相結合，不能只注重制度建設，而不重視制度的實施。一旦避實就虛，就容易使企業的內控管理成為形式主義的表面化工作，對于整體單位的工作效率提升起不到有效的幫助。

（三）行政事業單位內控工作實施思路

行政事業單位的內控制度與其他企業的內控管理制度存在共同性，其主要的執行核心和執行目標基本趨于一致，都是為了讓企業提高經營效率，規避風險，趨利避害，使本單位的各業務模塊兒流程更加的規范化、系統化，加強各部門的工作協同力，讓行政事業單位有力地規避各類的風險。近些年，我國對于行政事業單位的內部控制進一步予以了重視，財政部也制定了行政事業單位內部管控的范本。要求各行政事業單位結合工作實際，將內部控制工作放到戰略層面來考慮，并結合相關的業務、服務、采購服務和資金使用等方面來進行全流程的梳理，對于預算的內容進行控制劃分，及時地規避預算偏差，而預算業務的控制也在近些年越來越受到重視，成為行政事業單位內部控制工作的重要組成部分[3]。

（四）行政事業單位內部控制可通過全面預算有效實施

全面預算是一種集成的經營模式，它將企業的各種經營活動有機地結合在一起，具有預測、控制、協調、考核、激勵等功能，實現資金、業務、信息的集成，實現各種資源的合理分配和整合。可見，內部控制能夠實現對企業活動的事前、事中、事后的全面預算控制。在實施綜合預算的前提下，企業的內部控制可以通過全面的預算管理來進行。整體預算是實現整體目標的有效途徑。機關依據自身的實際，建立一個完整的預算管理系統，把它融入單位整體的框架中，以達到目標。可見，為實現公司的內部控制而制訂的各種政策、法規和程序，都是透過全面的預算執行而體現的。

三、行政事業單位全面預算與內部控制的融合路徑

（一）目標維度的一致性

要想將行政事業單位的全面預算管理與內部控制工作進行更好地融合，就要重視二者的相同性與差異性，將二者的管理思路和執行思路相互的融合，才能更好地使二者相互地促進與融合。首先，要重視事業單位的預算管理與預算控制與預算內部控制目標維度存在一致關系。這是由于預算編制環節的內控與管理內控屬于從屬關系。要想全面地加強預算編制的責任，就要積極地落實相關責任管理部門的崗位責任制，明確具體事物的具體責任人，在執行過程中明確完成時限，優化管理流程。通過制度匯總、流程匯編、明確權責等方式，優化財務部門和其他業務部門在預算編制過程中的參與度和職責的明確度。通過加強預算審核職責工作，建立健全業務部門預算編制中提供的基礎業務數據和制度審核流程，賦予財務部門預算合規審核的責任和權利，更好地開展全面預算工作的各個流程管理。同時，全面預算管理也是借助業務活動和財務管理工作開展的預測內容，對于整個執行結果和執行過程進行全盤的執行分析與監督工作，對后續的執行結果也要進行及時的反饋和評價。通過查缺補漏，及時找到工作的不足之處，為下一步的工作制定合理的目標，從而為執行程序和執行效率提供有力的保證，對于相關業務活動的管理也進行把握和管控，更好地實現既定的內部管控的一致性，從而使二者相互促進，相互提高。

（二）強化預算管理，推動內部控制宣傳

作為一個全面的事業單位，它的預算管理人員數量龐大，涉及的項目和管理問題十分復雜，而且是貫穿整個年度的，它的工作具有很強的系統性，同時也關系到整個部門的發展，所以必須加強對其領導的關注，以加強預算管理。所以，機關必須在管理上加強對內部控制的宣傳，以達到其目標和要求。首先，要從機關內部開始，讓所有人都了解預算管理和內部控制，糾正他們的錯誤觀念，使他們認識到這兩個概念的不同，從而使他們在執行預算和內部控制時，能夠更加積極有效地配合，使其更加有效地進行內部控制。其次，機關要加強對所有人的培訓，特別是對預算、內部控制等方面的培訓工作，要深入了解現行的法律、法規和單位制度，提高自身的專業技術，同時要提高預算編制人員的交流和操作技巧，確保工作中的協調和協作更加順暢，提高工作的實效性，并能有效地防止工作中出現的差錯。

（三）內涵上的互補性

在行政事業單位的全面預算管理和內部控制管理方面，存在內涵上的協同性和不同性，主要體現在：行政單位為了實現內控目標，就會制定相應的內控措施，具體包含單位的各類業務活動以及業務管理。而內部控制具有整體性、統籌性的特點，對預算的管控是整體內控的組成部分，在開展單位的管理目標、實施全面預算管理中對預算編制、執行考核、總結等環節中，均需要相應的制度去提供有力的保證。通過建立健全的制度來優化夯實全面預算的工作基礎，不能讓預算管理工作流于表面形式。一旦這樣，就會使預算管理的工作難以達到預期的要求，使管理水平大打折扣[4]。

（四）方法上的融合性

在預算環節開展內控管控措施，能夠有力地加強整體的內控效果。要做到這一點，相關事業單位就要按照上級的總體預算管控要求，在全面預算的編制過程中，制定相應的管理措施和管理動作，強化相關預算執行的部門職責，各個細節要明確管理責任人、管理動作和管理目標。可以通過搭建預算執行申請機制來有效地開展流程治理，加強內控，優化執行的措施和執行的方式。通過建立執行預算審批方式，將預算管理的歸口部門放到財務部或設置專門部門進行管理，明確審核權限和責任人。同時，開展預算考核環節的內部措施也要在原有的內控管理原則之上優化考評機制，完善工作流程，紀檢監督管理人員要公正、公開地進行績效考評工作。在預算管理方面，要借助內控管理和相關制度的優越性和制衡性，提高全面預算管理的科學性和可執行性，對于全面預算的考核、執行、編制風險進行系統考量，對于內控的含義和操作方式有著更深刻的認識，通過相應的控制措施來實現更好的企業內控管理，從而提高行政事業單位的工作效率[5]。

四、結束語

綜上所述，全面預算管理與事業單位的內控工作二者相關系緊密，無論開展全面預算還是加強內控，都要在制度層面上高效執行，同時也離不開各個單位管理層的重視，離不開全體員工和各業務模塊人員的參與。將單位的整體組織通過“一盤棋”的思路統籌規劃，在管理過程中加強各部門的協同來提升管理效能，不斷地提高全面預算的科學性和內控的準確性，進而提升內部的制度執行效率和工作效率。總而言之，全面預算管理也是加強內部控制的重要方式方法，是內控的重要對象之一。但要加強內部控制，就要認識到此項工程的復雜性和系統性，要不斷地完善管理，優化實施細則和資產分配方法，結合企業現行的管理制度融會貫通，強化制度管理，改善內控制度執行不理想、效率低的現狀，發揮全面預算的約束力和管控力，實現二者相互促進、共同提高的目的。