事業單位機構改革財務整合的開展策略

文/郭真（北京市交通基礎設施建設項目管理中心）

為深入落實黨中央決策部署，切實保證機構改革工作平穩有序推進，按照有關經費管理原則，科學合理安排機構改革有關經費預算；嚴格按照行政事業單位國有資產管理的有關規定，切實做好機構改革涉及的資產清查、劃轉、接收等工作，確保資產及時有序調整到位。

一、機構改革財務整合

黨的十八以來，各省認真貫徹落實中央關于分類推進事業單位改革的有關要求，科學配置資源，強化事業單位公益屬性，推進事業單位去市場化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。按照中央確定的事業單位分類改革“分步實施”方針，在全面完成事業單位分類、2017年已啟動事業單位機構改革工作基礎上，進一步深化事業單位機構改革，統籌事業單位機構設置和事業編制作用，壓縮規模、優化結構，純化事業單位公益職能，強化事業單位公益屬性，激發事業單位活力和創造力，推進公益服務供給側結構性改革，提高機構編制和財政資金在公益服務領域的使用效益[1]。

為保障事業機構改革順利進行，確保預算資金、資產及時到位，各單位財務部門應積極謀劃、主動作為，有序開展事業單位機構改革財務整合工作。財務整合工作包括經濟合同整合、預決算整合、財務制度整合、賬務整合、資產整合、財務檔案整合、財務對外更名及注銷等工作。

二、財務整合的難點

（一）經濟合同整合難點

根據上級部門法制處的解釋，同一部門內事業單位之間的拆分與整合，原單位合同的債權、債務自動轉入承接職能的接收新單位。當原單位被拆分至多個新單位時，復雜且金額龐大的合同債權、債務轉移存在一定的法律風險。

（二）預決算整合難點

當多個預算劃出單位將預算調整至同一接收單位時，接收單位統籌與多個劃出單位協商劃撥金額，由于預算項目數量調整過多，且各項預算劃撥金額龐大，在預算調整過程中存在一定預算調整風險。

當一個接收單位面臨多個不同情況的劃撥單位時，預算劃撥缺乏統一的拆分和劃撥原則。例如：單位整體劃撥、劃撥單位被拆分至多個接收單位或劃撥單位只劃撥某項業務，其實際情況各有不同，預算劃撥原則也可能不同。

（三）制度整合難點

機構改革過渡初期，應保障由多個單位組成的新單位正常運轉、工資按時發放、業務順利開展，但財務部門、后勤部門、人事部門的各項管理職能尚未確定，新組建單位面臨的制度整合難點涉及沒有統一的合同審批、工資審批、支付審批流程，沒有統一的審批權限和審批表單。

（四）賬務整合難點

按照機構改革年度決算報告編制要求，不再存續的單位需編制決算報告。改革第二年末，不再存續的單位可能因車輛等重要資產尚未完成劃轉、銀行基本戶未銷戶等原因，未完成所有注銷工作，依然存在資產、負債和凈資產，那么新組建單位將會面臨合并會計報表、合并決算報表等財務整合難點。

（五）資產整合難點

按照機構改革資產整合要求，涉及機構改革的劃出單位和接收單位應進行資產清查工作，按照清查結果進行資產劃轉。資產整合面臨多個難點，例如：一個拆分單位拆分劃轉至多個接收單位，公共基礎設施的拆分與劃轉，辦公用品的拆分與劃轉等。

（六）財務檔案整合難點

財務檔案包括會計檔案和財務行政檔案，檔案整合可能存在各種復雜情況，例如：劃出單位拆分至多個接收單位，財務檔案如何拆分和劃撥；存續時間長的事業單位面臨多年的財務檔案拆分與劃撥；接收單位可能有多個辦公地點，接收的財務檔案如何管理；已達到保管年限的財務檔案如何處理。

（七）財務對外更名及注銷

事業單位機構改革的情況復雜多樣，有些單位屬于更名單位，有些單位屬于撤銷單位。需要辦理更名手續和撤銷手續的事項有：銀行、稅務、社保、公積金、包括預算一體化系統在內的財政系統等。時間緊、任務重，財務人員應根據單位實際情況在規定的時間內逐一辦理。

三、財務整合的開展策略

（一）經濟合同整合的開展策略

1.制定合同變更規則

為保障事業單位改革期間經濟合同管理工作正常開展，有效防范合同法律糾紛，最大質量地保障單位正常運行，維護原單位和承接職能的接收新單位的合法權益，按照風險最小化的原則，根據合同簽訂的進展將合同分為三類，并分別作出處理：

第一類，原單位已經簽訂的合同，由承接職能的接收新單位通過簽訂補充協議等形式進行合同執行主體變更。

第二類，原單位已完成招標、尚未簽署的合同：由新單位按照接收單位合同審核、簽署程序辦理。

第三類，原單位尚未簽署的合同：調整預算到位后，由新單位按照新單位合同審核、簽署程序辦理。

2.制定合同變更協議模板

原單位的合同格式不盡相同，接收新單位應統一編制合同變更協議的模板和制定合同號的規則。合同變更協議模板應包含債權、債務轉移的通用條款，同時也應保留變更其他合同條款的空間。

（二）預決算整合的開展策略

1.預算調整

因機構改革進行的預算調整應遵循以下調整原則：第一，預算調整厲行節約，嚴控增量。第二，人員經費預算保留在原單位執行；公用經費調整按照“錢隨人轉”的原則，參照公用經費支出預算定額標準，結合劃出單位公用經費結余情況提出預算調整方案；項目經費調整按照“錢隨事轉”的原則，結合項目開展情況、資金支出進度、已簽訂經濟合同有關條款等情況提出預算調整方案。因預算條目數量調整過多，經與財政部門及上級主管部門溝通，公用經費預算保留在原單位，按照新單位資金支付審批程序辦理。

2.預算執行

在預算調整到位前，為保障新單位的正常運轉、工資和社保等人員經費的按時發放和繳納，在履行新單位支付審批程序后，基本經費在原單位的預算賬戶繼續支出，預算調整的項目經費暫不支出。預算調整完成后，調整的項目經費在新單位的預算賬戶支出。

3.決算編制

機構改革年度的決算工作：因部門決算單位范圍和資金范圍應與部門預算銜接一致，決算編制應與預算安排保持一致，新單位以及被撤銷單位應分別編制決算報告，由新單位履行決算編制工作的主體責任，完成決算編制、草案報批、社會公開等工作任務。

機構改革以后年度的決算工作：因重點資產未完成劃轉、往來款未處理完畢等原因，已撤銷預算代碼的單位未完成所有注銷工作。年末，已撤銷單位應按照資產情況編制個別財務報表；其銀行基本戶依然產生利息收入，按照全面預算管理的要求，利息收入應納入預算，應編制個別預算報表。新組建單位應合并已撤銷單位的資產負債表、預算收入支出表、預算結轉結余變動表和財政撥款預算收入支出表；并分析已撤銷單位結轉結余的上年數，按照合并口徑填報決算，保證決算的完整性。

（四）制度整合的開展策略

1.確定新單位財務部門崗位職責

根據新單位職能職責，確定新組建財務部門的部門職責、人員安排及崗位職責。財務部門組建后，應立刻開展定崗定責的工作。第一，根據既定的部門職責，確定財務管理目標。目標應使財務管理水平與改革后新單位發展的要求相匹配，應是清晰的、明確的、統一的[2]。第二，根據財務管理目標梳理財務工作任務，確立“部門負責人統籌+會計+出納”的工作模式，并根據人員特點、既往工作情況將會計工作科學、合理分配給多名會計人員。第二，針對改革過渡期新單位及被撤銷單位財務工作同時存續的情況，對財務工作應進行臨時的崗位職責分配。

2.制定過渡期間審批支付流程及表單

改革過渡初期，為使財務工作盡快運轉起來，財務部門應盡早開展與財務有關的審批事項梳理與編制工作，包括重大事項、合同立項與簽訂、工資審批與資金支付審批等梳理。

第一，明確新單位重大事項、重大資金的范疇，按照新單位“三重一大”決策制度辦理。

第二，明確資金來源。按照原單位各項經費劃入新單位，將資金來源區分為“保留在原單位賬戶的資金”和“新單位的資金”。為避免改革初期的支付風險，建議在合同審批和支付審批的申請事項中寫明資金來源。

第三，對原單位的合同、工資、資金支付審批工作展開調研。調研原單位的審批流程及審批表單的設計原因、執行效果、有無特殊使用情況等。結合新單位財務部門、后勤部門、政工人事部門的擬定職責，草擬合同立項審批、工資審批、資金支付審批的審批權限、審批流程及相關表單。

第四，統一財務報銷單據的要求，撰寫審批表單中申請說明的范例，確定現金和公務卡使用范圍。明確不同的資金來源，開具發票的要求；以及被撤銷單位的發票報銷時限。

3.財務制度

機構改革過渡期結束后，財務管理制度體系的整合，是改革后新單位有效運行、規避廉政風險、經濟風險、法律風險的重要保證，對建立良好的單位文化起到推動和支撐作用[2]。完備的財務制度體系包括財務管理、預算管理、合同管理、資產管理、貨幣資金管理、公務卡管理等，為改革過渡期結束后合法合規開展財務工作提供制度保障。結合新單位實際業務特點和相關部室、崗位職責，制定文字簡練、邏輯清晰、業務人員看得懂、具有可操作性的財務制度。

4.內控制度

在財務制度體系建設完成后，應開展新組建單位內部控制體系建設工作。新單位成立后，各部門職責發生變化，收支業務、合同業務、采購業務、資產業務、預算業務的內控流程圖均發生了改變，結合新單位實際情況，以結果為導向，制定內控關鍵崗位職責、編制流程圖和梳理風險點。

（五）賬務整合的開展策略

機構改革年的以后年度，被撤銷單位因車輛、房產未完成相關調撥手續、往來款未處理完畢等原因，新單位無法開展并賬工作。被撤銷單位應繼續編制個別報表，由新單位合并報表后統一填報決算和政府財務報告，并統一對外披露。

合并報表具體工作如下：合并被撤銷單位的資產負債表、預算收入支出表、預算結轉結余變動表和財政撥款預算收入支出表。精準分析被撤銷單位資產負債、結轉結余科目的期初數據以及收入支出科目的上年數據，按照合并口徑填報決算，保障決算的完整性。

為使改革后新單位獲得真實、準確的會計信息，應統一會計政策和會計核算體系，建議統一的績效評價體系基礎。

（六）資產整合的開展策略

改革初期，應開展全面清查、自查資產（包括房屋、土地、車輛、辦公設備及辦公家具等），同時對辦公用品造冊登記。全面清理債權債務、銀行存款；及時編制會計憑證，結清賬務，編制會計報表；按照要求完成資產清查自查工作報告。財務清算及資產劃轉事項應按照《事業單位財務規則》《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《行政事業單位資產清查核實管理辦法》的規定執行。配合開展領導干部經濟責任離任審計及資產清查審計。

1.資產清查

成立資產清查領導小組，負責資產清查、劃轉的具體組織實施工作。制定資產清查實施方案，對原單位資產進行全面清查自查，編制資產清查自查工作表，撰寫資產清查自查報告，真實全面反映財務資產狀況和收支情況，對擬劃轉資產進行造冊、登記，確保賬賬相符、賬實相符。配合開展資產清查專項審計。

資產清查中有關資產的處理方式：與自身職責、業務無關的實有賬戶資金原則上上繳上級主管部門統籌管理；對長期掛賬項目提出處理意見；對盤點出的未入賬資產及在建工程造冊登記進行資產備查，并按照相關會計制度要求進行會計處理；資產清查中發現損失的，按照《事業單位國有資產處置管理辦法》規定，出具書面說明，提出責任認定及處理意見。

資產清查結果確認：對于債權、債務及資產損失，按照《行政事業單位資產清查核算管理辦法》中關于“資產損失、資產掛賬”的相關要求進行確認，對清查中發現的問題提交整改措施。根據財政部門確認的資產清查結果，做好賬務調整工作，并以調整后的賬面價值為依據進行資產處置。

2.資產劃轉

辦公設備、辦公用品的劃轉按照“物隨人轉”的原則，由劃出單位與接收單位協商一致。

非房屋及車輛資產劃轉，由資產劃出方根據財政部門確認的資產清查結果，結合職能、人員調整情況提出資產劃轉方案，與劃入方協商一致，雙方在資產調撥捐贈申請表簽字、蓋章，由資產劃出方向上級主管部門申請辦理資產劃轉手續，上級主管部門按審批權限進行審批或審核。

辦公用房劃轉根據辦公用房有關規定，由辦公用房劃出方向上級主管部門提出資產劃轉申請，由上級主管部門按照歸口管理原則，報房屋核定主管部門審核同意后，報財政部門履行房屋資產劃轉手續。

一般公務用車劃轉由車輛需求方向上級主管部門提出車輛核編申請，由上級主管部門根據職能、機構、人員劃轉等情況報車輛編制主管部門核定車輛編制；劃出方和接收方本著“車輛總量不變，車隨職能劃轉”的原則，科學合理確定劃轉數量，履行車輛劃轉手續。

公共基礎設施的劃轉按照“物隨事轉”的原則，按照賬面價值進行劃轉，嚴格履行資產劃轉審批程序，防止國有資產流失。按照相關規定，做好公共基礎設施的劃轉、交接工作。

3.資產配置

機構合并后資產應符合資產配置標準規定，如有超標資產，上交財政部門統一調配使用。涉及新增資產的，應厲行節約，嚴格按照標準配備。未經批準，不得擅自將資產轉讓、轉借、轉移、調換變更用途等。

（七）財務檔案的開展策略

被撤銷單位以前年度的會計檔案及財務行政檔案應盡快移交至新單位檔案管理部門。已達到保管期限的檔案暫由檔案管理部門保管，待機構改革過渡期結束后報批銷毀。機構改革當年的檔案由財務人員攜帶至新辦公地點，待決算完成后，統一進行財務檔案歸檔。

（八）財務外部辦理更名及注銷的開展策略

為確保預算編報工作有序開展，應盡早辦理新單位的預算賬戶更名申請，辦理被撤銷單位的預算賬戶撤銷申請。

為保障更名的新單位稅務、社保等工作正常開展，要及時辦理稅務、社保等更名。銀行賬戶嚴格按照各地市預算單位銀行賬戶及資金存放管理辦法辦理更名。零余額賬戶按照有關要求辦理更名。

被撤銷單位按照機構改革人員調出進展，逐項辦理稅務、社保等撤銷工作。決算完成后辦理零余額賬戶撤銷。暫保留銀行基本戶和工商執照，待資產調撥工作完成后辦理撤銷。

四、結束語

隨著各省事業單位機構接近尾聲，預算經費和資產劃轉工作基本結束，新組建財務部門的工作才真正開始，財務工作如何更好地推動單位目標的實現、如何讓財務人員更快融入新的部門、如何制定財務人員績效考核、如何使各個財務工作環節有效銜接都是改革后財務管理工作面臨的新挑戰。