新政府會計準則實施背景下政府債務風險監管研究

文/婁煜婕（平頂山市財政局干部教育中心）

目前全球經濟危機的陰影尚未解除，政府的債務風險監管工作仍是各地有關政府的普遍性問題。新政府會計準則實施后，對政府內部控制提出了更加嚴格的要求，政府內部對于債務風險監管的原有控制體系已無法滿足當今經濟社會發展需要，所以政府有關人員只有增強對債務風險的監管力度，做到防患于未然，才能提升整體的政府發展水平。在目前部分政府的債務風險監管過程中，由于受外部環境的影響，在開展債務風險監管以及按新政府會計準則實施各項工作的流程中仍存在問題，如債務風險監管系統不完善，政府內部對資產管理程度較低，缺乏專業的政府債務風險監管人員等。因此，快速找到一條既能有效改善政府債務壓力，又能對政府債務風險起到有效監管的途徑便成為當務之急。

一、新政府會計準則與政府債務概念界定

（一）新政府會計準則定義

所謂新政府會計準則，其伴隨著我國政府各種管理機制改革的完善而誕生，新政府會計準則是對傳統企業會計的完善，適用于各地方政府、各單位部門，主要的會計核算方式是收付實現制的預算會計以及權責發生制的財務會計，而其在財務報表方面主要按非流動性資產或負債流動性的大小不同進行排列[1]。新政府會計準則中增加了長期借款與短期借款以及受托代理負債等管理科目。因此，新政府會計準則的出現促使政府對債務風險的監管必須實現高效化。

（二）政府債務與債務風險的含義

《財政總預算會計制度》明確指出，負債是指財政所承擔的可以以貨幣作計量單位，并需要以資產來償還的債務，主要包括預算期在內的債務、向財政借入的周轉金以及應支付的收款項目。則政府債務的含義便是指政府為了履行其主要職責而根據靈活及有償的公共收入和信用原則或者政府在未來必須按照規定的法律程序支付給廣大公眾的收款項目。而政府債務風險的概念則是指那些客觀存在、不以人為意志發生而轉移以及完全可以控制防范的債務風險，目前主要是指顯性債務風險以及隱性債務風險。

二、新政府會計準則實施背景下政府債務風險監管的重要意義

在新政府會計準則實施的背景下，政府的經營發展需要著重加強債務風險監管，從而通過債務風險監管避免有可能產生的資金風險問題，以此來保證各地方政府經營發展的平穩性，使政府能夠充分展現出職能與作用。在實際中，新會計準則的頒布與實施對于政府機構的內部財務控制提出了更加嚴峻的考驗，需要政府在經營發展過程中針對財務管理工作制定完善的內部控制體系，并且在原有的風險管控機制之上作出有效的完善，從而切實提升政府債務風險監管水平，將其中所存在的各項風險因素消滅在萌芽狀態，促進政府的發展質量以及水平得到提升。除此之外，新政府會計準則的實施同樣也給政府債務風險監管帶來了全新的發展機遇，在此背景下需要嚴格遵循新政府會計準則，加強債務風險的監管力度、完善債務風險監管的模式，形成對債務風險全方位與立體化防控，以此確保政府發展的內部環境得到持續不斷的優化與改進，切實避免政府財務工作出現紕漏，達到降低政府債務風險的效果。與此同時，若是各地方政府在日常運營與發展中并未制定完善的債務風險監管體系，便會出現內部資產的管理效果差、安全性低等問題，會給地方政府帶來較大的債務壓力。所以說，基于新政府會計準則推動政府債務風險監管模式的完善是一項至關重要的措施，是各地方政府機構充分行使服務社會職能的重要一環。

三、新政府會計準則實施背景下政府債務風險監管的必要性

政府的運營以及發展需要以服務社會為核心，以為廣大人民群眾謀福利為導向，從而在此基礎上切實促進政府充分展現出作用與價值，為我國社會發展注入源源不斷的活力。然而在政府發展階段，各項財務會計工作需要擁有完善的監督流程，尤其需要針對政府債務展開風險監管，保障各地方政府實現平穩的發展。而若是缺乏必要的監督流程，則勢必會導致政府當中出現腐敗現象，進而影響到政府的職能發揮，降低政府的公信力。所以，有必要在當前新政府會計準則實施的背景下切實做好政府債務風險監管，并且構建起政府債務風險的保障機制，使政府債務風險管控過程更加公開化與透明化，降低政府在經營發展階段所面臨的債務風險。除此之外，政府債務風險監管同樣也可以針對資金補償制度進行不斷的完善，在此基礎上政府對于債務的處理擁有了更多的操作空間，同時又可以緩解政府的債務壓力，使政府能夠充分展現其自身的發展職能，進而切實服務于我國社會建設與發展，為各地方社會經濟的改革創新提供更加完善的引導及服務，助推我國新時代中國特色社會主義建設事業發展質量的提升。

四、新政府會計準則實施背景下政府債務風險主要監管內容

（一）顯性債務風險

在新政府會計準則的實施背景下，主要監管的政府顯性債務風險有政府或有顯性債務風險以及政府直接顯性債務風險。其中政府或有顯性債務是指在上級財政轉貸的債務中，通過參與獲得經濟收益的競爭項目而產生的債務。政府或有顯性的債務在性質上屬于一種擔保性債務，因此當政府參與的某些項目無法及時還款，上級財政管理部門便會對下級財政管理部門進行扣款，產生債務風險，造成政府無法按預期開展正常工作。除此之外，政府或有顯性債務風險還包括政府為融資平臺提供擔保或用于回購信用支持而出現的債務風險。而政府直接顯性債務風險則是指政府部門拖欠個人或相關單位所出現的債務風險。

（二）隱性債務風險

隱性債務是指政府未明確承擔直接償債職責，未提供擔保的各種債務。例如：公共事業單位的債務以及地方企業欠債及虧損的債務。而對隱性債務風險進行監管則主要是對因為事業單位的性質不同而出現的債務風險，通過綜合分析，目前主要有如下三點隱性債務風險。

1.政府融資平臺

由于政府是投融資平臺的主要責任人，而投融資平臺所用到的資金來源主要是依靠政府向銀行貸款以及自身的財力，部分企業由于自身的流動資金相對較少，融資成本便會逐漸升高，加之政府投入融資平臺的資金過于集中[2]，極易導致在短時間內政府由于財政資金短缺而產生財政風險，這便加劇了政府的總體債務風險。由此可見，因政府融資平臺而出現的隱性債務風險在一定程度上會破壞政府原有的財政體系，那么對政府融資平臺的風險有效監管就顯得至關重要。

2.ppp項目

通常而言，PPP在一定程度上可緩解政府融資困難，但是由于PPP使政府的支出責任增多，因此便產生了額外的隱性債務風險，這主要是基于PPP項目存量運營資產規模近年來呈高速增長的趨勢，PPP項目前期準備時間并不充分，使得PPP項目質量以及規范性無法得到充分保障。還有，由于PPP項目在執行過程中具有一定的隱秘性，一旦在項目開展過程中出現問題便會使政府的負擔加重，從而阻礙政府更多項目的開展進度。

3.養老金債務

目前，政府為了滿足城市發展需要，往往會通過各種融資渠道進行融資，而主要采用的渠道便是通過設立產業型投資基金來獲取更多融資。例如，養老金的出現，雖然使政府的短期資金增多，但是隨著人們生活水平的增強，政府對養老金的管理投入也將逐漸增多，這就增加了政府的隱性債務風險，使監管過程變得尤為復雜，所以此種類型的政府債務風險也是監管內容中的重中之重。

五、新政府會計準則實施背景下政府債務風險監管的具體研究策略

（一）使政府債務更加公開透明，高效監管債務風險

沒有監督的流程則必然導致腐敗，只有提前建立政府債務風險的保障機制，使政府的債務更加公開透明化，才可有效監管債務風險[3]。例如：在政府內部建立一套嚴格完整的債務信息披露制度，首先在制度的建立上考慮上級政府、同級人大以及向公眾的公開透明化，定期將全面且完整的債務資金來源以及資金用途、償還期限等通過預先搭建的網絡平臺首頁進行公開，使公眾能夠通過網絡及時了解政府的債務風險。這種方式除了可以增加政府的公信力外，還可使政府的債務風險監管運行得到充分保障，有效降低各種風險。其次，在設立制度上要及時建立償債補償金制度，如設立償債準備金的運營部門，緩解政府還債壓力，依據財政預算中政府負債的比例作出償債準備金的特定預算，對政府的債務風險進行高效監管[4]。

（二）提高政府債務風險監管意識，使債務管理部門思想形成統一

通過參考國際上對債務風險監管的經驗，只有全面提高政府債務風險監管的意識，在具體的債務管理部門內部形成高度思想統一，才可使監管流程具有實際意義[5]。例如：在政府設立專門的債務風險管理機構時，通過強化財務部門的主體性作用，對部門進行統一管理，從而使政府的債務風險監管過程變得更加完善。除此之外，要對監管人員進行定期培訓，培訓其新政府會計準則的相關要求以及對債務風險監管創新能力，從而使政府的各種負債項目審核以及有關債務資金運營在統一管理下科學地運行，有效防止債務規模的擴大，使債務風險從根本上得以降低。

（三）采用科學方法監管債務風險，使政府借款債券化

所謂政府借款債券化，主要是指政府通過財政部門作為發行主體發行債券，再通過建立完善的債券登記管理系統，使債券得到良好運行而獲取資金的融資方式，該方式為更多的企業以及機構帶來了一定收益，因此在一定程度上可以化解政府的債務風險。例如：政府通過適當延長債券的還款周期以及建立科學的贖回制度，使政府的債務風險大大降低，讓監管工作更加便捷。由于政府在發行債券的過程中逐漸與國際接軌，營造了比較優良寬松的債券市場，從而使政府的資金充沛，可滿足多方需求，這便為政府的債務風險監管提供了充足條件，使新政府會計準則下的各項要求得以實施，又使得政府的債務風險監管更加科學。

（四）建立風險預警機制，使債務風險監管更加完善

“凡事預則立，不預則廢”，在新政府會計準則的實施下，只有提前建立政府債務風險預警機制，才可使政府對債務風險的監管變得更加完善[6]。例如：政府對財務管理部門各項運營指標進行同步實時監測，引入大數據分析系統，逐漸完善內部財務運行系統，如設立債務風險的固定指標，當指標累積到一定程度時，對系統發出警報，從而使政府對債務風險的監管變得更加迅速，值得一提的是，當建立風險預警機制時，應全面考量預警目標，通過設立科學的參數以及統計數據支持才可及時預估風險。最后，政府要設置專業的預警系統管理與維護人員，使政府的總體債務風險預警機制變得更加完善，有效實施債務風險的監管。

（五）建立政府性債務管理責任制，明確債務風險監管責任

在各地方政府展開債務風險管理階段，需要構建起債務風險管理責任制，在此基礎之上充分明確債務風險監管責任，以此達到良好的債務風險管理效果。在實際中，需要各地方政府充分明確“誰負責”“誰償債”的償債主體責任，并且從政府的內部控制考核模式方面作出完善，通過這種形式有效規避政府債務出現無序蔓延的情況。例如：各地方政府可以嚴格執行政府預決算制度，通過該項制度將地區政府的舉債數量、舉債項目、舉債投向以及舉債效益等囊括在政府預決算當中，用以加強政府預決算制度的執行效果。此外，政府同樣也需要做好領導干部的考核體系變革，通過領導干部績效考核體系的創新來明確債務主體責任，并且需要拓展領導干部的績效考核指標，在此期間可以適當性將債務負債率、債務償還率等納入考核體系中，針對某一領導干部在任職內的投資項目相關指標進行考核，若是存在問題，無論其是否調任都需要進行責任追究，切實落實地方政府財務管理的責任制，有助于提升債務風險管控的效果。

六、結語

總而言之，在新會計準則的實施下，政府對債務風險的監管將變得日益完善，政府的債務風險發生原因是多維度的，既有體制上的缺陷，也有政府本身風險意識的不完善。

現如今市場經濟體制的大環境下，只有充分認識到新政府會計準則的新變化，對各種債務風險進行總結分析，結合多方面的監管經驗，才可彌補新政府會計準則實施下政府債務風險監管的不足之處，有效解決政府的債務風險問題，充分防范債務風險的發生。

相關鏈接

地方政府債務風險是指地方政府承擔債務但無能力按期還本付息的可能性以及相應產生的后果，如導致政府財政不能正常運轉，拖欠干部教師工資和職工養老金，以及無力進行公用事業投入等。

地方政府債務風險具體又可分為償債風險和流動性風險。前者是指地方政府資不抵債，后者是指雖然政府的資產總額大于其負債總額，但由于缺乏流動性，地方政府無力對到期債務還本付息。我國地方政府債務風險主要表現為：區域性、產生原因的復雜性以及傳遞性。對于地方政府債務風險的表現形式，主要有以下四種：

（1）規模風險。規模風險是指地方政府債務由于規模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。（2）結構風險。結構風險主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患。（3）效率風險。具體是指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的使用收益中得到有效獲得的風險。（4）外在風險。外在風險是指由于地方政府無法清償到期債務所引發的其他風險。