推動牧區普惠金融發展的調查與思考
——以內蒙古呼倫貝爾市為例

包玉珍，永 海

(內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所，內蒙古呼和浩特 010010)

普惠金融是實現社會公平發展、促進經濟健康增長的重要前提和途徑。所謂普惠金融，就是能夠有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系[1]。隨著國內外經濟形勢的變化，普惠金融更加受到黨中央、國務院的高度重視。習近平總書記強調，要建設普惠金融體系，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務。當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期和加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。發展牧區普惠金融，支持經濟弱勢群體，提升其生產經營能力，是主動適應經濟發展新常態的必然要求，也是牧區現代化的現實選擇。由于自然、地理、歷史等原因，牧區仍然是全國經濟發展的滯后區、民生改善的薄弱區。因此，鄉村振興戰略背景下實現牧區全面振興，大力發展牧區普惠金融有著重大現實意義。呼倫貝爾市位于內蒙古東北部，是我國以牧業為支柱產業的邊疆民族地區。目前，呼倫貝爾市已初步建立了政策性金融、商業性金融、合作性金融為主體的“支農支牧”體系。但是，金融服務功能不完善、牧民貸款難現象普遍存在，牧區振興所需的金融產品缺失，現有的金融產品和服務方式不能滿足其需要。筆者所在課題組2021年7月赴呼倫貝爾市，就牧區普惠金融發展進行了實地調研，對普惠金融發展中存在的問題進行深入分析，并提出了相應的對策建議。

1 呼倫貝爾市普惠金融服務基本情況

1.1 推動支付環境建設，牧區普惠金融服務覆蓋面持續擴大偏遠農村牧區是我國金融服務覆蓋的最后一站，除了增設金融機構營業網點以外，還可以通過移動互聯網技術、電子設備等終端，以及便民服務點、流動服務站等代理模式擴大基礎金融服務覆蓋面[2]。基礎金融設施網已延伸至呼倫貝爾市大部分鄉鎮，廣大牧戶可以通過就近的金融機構營業網點辦理支付業務。截至2020年末，鄉鎮的銀行業金融服務覆蓋率達到99%，保險機構覆蓋率達到100%，基本實現“基礎金融服務不出村，綜合金融服務不出鎮”。2020年，呼倫貝爾市銀行卡助農取款服務人均支付業務筆數為0.23筆，較2019年增長15%,ATM網絡、POS終端均實現互通。

自開展農村牧區支付環境建設以來，呼倫貝爾市形成了以中國人民銀行主導、各旗縣政府支持、地方法人金融機構參與的牧區支付服務體系，并不斷完善金融基礎設施建設。為擴大數字支付工具在牧區的廣泛使用，多家銀行業金融機構采取各種措施緩解支付結算難題，進一步推廣了網上銀行、手機銀行、短信通等電子化結算方式，使牧戶足不出戶即可辦理轉賬業務，大大減少了去銀行辦理業務的時間，提高了業務辦理效率[3]。牧區數字支付、非現金支付發展水平穩步提高。2020年，呼倫貝爾市人均非現金支付筆數為140.6筆，較2019年增長11.98%，使用數字支付人口比例為84%。按地域來看，牧區移動支付發展優于農區和林區，2020年，牧區人均移動支付筆數為71.46筆；人均網上支付筆數為88.71筆；使用數字支付人口比例為96%。呼倫貝爾市繼續在牧區推廣結算賬戶、支付工具、支付清算網絡，深化助農取款服務，持續改善農村牧區支付服務環境[4]。牧區普惠金融服務覆蓋面在持續擴大。

1.2 加大農牧業信貸支持力度，牧區普惠金融服務可得性進一步提升長期以來，農村牧區金融服務是我國金融體系中的薄弱環節[5]。近年來，各級政府部門出臺政策，鼓勵銀行業金融機構“支農支牧”服務力度。農牧業信貸投入穩定增長，金融支持農牧業生產資金不斷增加，“涉農涉牧”金融服務進一步改善。牧區金融服務可得性和便捷性顯著提升[6]。呼倫貝爾市“涉農涉牧”金融機構始終堅持以促進牧區經濟發展和牧民增收為己任，堅持把“涉農涉牧”貸款增速、增量不低于上年的“兩個不低于”作為主要經營目標，積極支持牧區振興建設。呼倫貝爾市“涉農涉牧”金融機構為促進農牧業專業化和規模化發展、綠色農畜產品生產加工輸出基地建設等提供了有力的資金支持。牧區普惠金融服務可得性進一步提升，金融資源持續向扶貧、民生、小微企業等薄弱領域傾斜。截至2021年上半年，呼倫貝爾市農牧區貸款余額為397.43億元，占呼倫貝爾市貸款總計的33.93%，占比較2020年末提高0.61百分點。其中，農牧區企業及各類組織貸款150.34億元，占農牧區貸款總計的37.83%，農牧戶貸款余額185.28億元，同比增長9.76%，較2020年末增長15.12%。

1.3 信用體系建設更加完善，牧區普惠金融滿意度持續上升信用體系建設是解決信息不對稱、擴大信貸服務覆蓋面的基本前提。信用體系建設不僅能拓寬牧民獲得信貸服務的渠道，同時也是促進農牧業發展的有效途徑和推進鄉村振興的重要保障。各地方金融機構以人民銀行印發的《農村信用體系建設基本數據項指引》和《農戶信用信息指標》為依據，引導各地結合實際條件，多渠道采集農牧戶、家庭農牧場、農牧民專業合作社等農村牧區生產經營主體的信用信息。按照“數據來源于地方、服務于地方”的思路，在旗縣層面建立了農牧戶信用信息數據庫。中國人民銀行呼倫貝爾中心支行積極推動轄內農村牧區信用體系建設，引導涉農涉牧金融機構開展信用戶評定工作，將農牧戶信用評價結果納入信貸管理中，發放信用貸款。呼倫貝爾市共有13個旗市(區)，有11個旗市(區)的農村信用社開展了農村信用體系建設工作。根據信用等級，給予農牧戶不同的授信額度和利率，為有信用、有市場的農村牧區生產經營主體提供便捷的金融服務。農牧戶信用信息采集標準進一步完善，隨著征信宣傳覆蓋面的擴大，農牧戶信用水平進一步提高，符合信用檔案標準的農牧戶數增加。截至2021年1季度末，呼倫貝爾市有農村信用社網點189家，共有農牧戶310 799戶，已建立農牧戶信用檔案224 886戶，評定信用農牧戶數128 595戶。牧區信用環境總體改善，金融服務質量提高的同時金融服務滿意度也在持續提升。

2 牧區普惠金融發展中存在的問題

2.1 尚未建立多元化、適度競爭的牧區普惠金融體系近年來，雖然村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型農村牧區金融機構不斷發展，國有大型商業銀行在部分縣域設立分支機構等，牧區金融供給的機構數量有所增加，但新增的機構絕大部分設立在市區所在地，縣域以下機構數量變化不大且組織類型單一[7]。目前，農村信用社仍然是呼倫貝爾市牧區金融服務的供給主體，牧區金融服務中新型金融機構和大型商業銀行的參與嚴重不足。牧區基層金融機構工作人員數量少而且綜合素質不高，開展普惠金融業務的意愿和能力不足[8]。農牧戶小額信用貸款具有額度小、期限短、頻度高、分散的特點，所需要的資金流動性較強。牧區土地面積寬廣、人口稀少，物理網點投入多，運營成本高[9]，所以新型金融機構在牧區增設營業網點的積極性不高，原來的基層金融機構也把重點放在高收益的非農業務，不重視“支農支牧”業務。

2.2 牧區金融機構缺乏信貸產品創新力度在牧區，由于業務量少、盈利空間小等問題，四大國有商業銀行多年前就將營業網點撤回，各旗縣地方法人金融機構是目前服務于農牧民的主力軍。呼倫貝爾市牧區普惠金融服務主要由農村信用社、村鎮銀行、小額貸款公司等地方法人金融機構所提供。地方法人金融機構盈利能力有限，對牧區資金支持力度不足，難以滿足農牧業新型經營主體的大額融資需求。地方法人金融機構同其他商業銀行相比，所能提供的信貸產品主要有農牧戶小額信用貸款、農牧戶聯保貸款、小微企業和個體工商戶抵押貸款等傳統產品[10]。這些傳統信貸產品具有金額小、期限短與農牧業生產周期不匹配的特點，不能有效地滿足其牧民生產經營需求，不能匹配現代牧業規模化生產經營的特點。金融信貸業務以存款和貸款為主，保險、投資、擔保以及信托等業務的發展較為滯后。地方法人金融機構在牧區所提供的金融產品種類較為單一，創新力度不夠。牧區普惠金融發展，需要農牧業貸款方式由小額信用向資產抵押類轉變。部分農村信用社受生長環境及自身素質的影響，缺乏創新精神。農村信用社經過近幾年的扶持和改革，盈利水平有了一定的提升，大多數農村信用社安于現狀，不能積極主動地進行金融產品創新，缺乏創新觀念。

2.3 牧民金融意識淡薄、牧區金融知識普及程度較低近年來，金融監管部門通過互聯網、電視、報紙等多種渠道宣傳相關金融知識，進一步增強金融消費者的風險防范意識。但是，金融市場的快速發展對金融消費者素養提出了更高的要求，金融消費者需要不斷了解新事物、持續更新相關知識和理念。牧區地廣人稀，開展金融教育宣傳工作面臨著各種挑戰。牧區金融知識普及程度較低，多數牧民表示對金融的了解仍以傳統的存貸款業務為主，多數牧民對理財保險、助農取款等復雜的金融產品比較陌生。牧民缺乏金融常識，特別是相對貧困戶、老年群體的金融知識更為薄弱，他們金融業務辦理方式仍以傳統的柜臺辦理方式為主，在自動取款機辦理業務的牧民不多，網上銀行會操作的人更是甚少。

3 進一步推動牧區普惠金融發展的對策建議

3.1 建立適度競爭的牧區普惠金融體系，增強金融機構的“支農支牧”意愿推動牧區普惠金融發展，需要建立適度競爭的牧區普惠金融體系。通過加大政策扶持力度，增加牧區普惠金融供給主體。首先，積極引導牧區金融機構增設營業網點，加大基層金融機構的建設力度。進一步完善農村信用社和郵政儲蓄銀行基層網點的服務功能。鼓勵農業銀行加大農村牧區營業網點的建設力度。針對弱勢群體較集中的偏遠地區增設多個便利的營業網點，同時相應地增加金融機構工作人員，爭取牧區普惠金融服務達到更高的水平。其次是根據牧區實際情況放寬基層金融機構的自主經營權。放寬牧區銀行業金融機構的準入門欄，增加村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社等新型金融機構的數量。再次、在牧區積極推廣現代化的非現金支付服務，組織銀行工作人員深入基層進行非現金支付工具的宣傳，進一步推廣互聯網支付、移動支付等新型支付工具的利用。并完善網上銀行、手機銀行等移動支付服務，不斷擴大服務范圍，為更多的農牧民提供便利的金融服務。

3.2 根據新型牧民的金融需求，加大牧區普惠金融產品創新力度根據鄉村振興發展的需要，金融機構應不斷加強自身服務意識，根據新型牧民的金融需求，加大金融產品的創新力度。牧區普惠金融產品創新即要滿足農牧戶小額信用貸款的“短、小、頻、急”的要求，又要適應農牧民缺少抵押物的現實。在牧區自然災害比較頻繁，牧業是弱勢行業，多數農牧民缺乏銀行業金融機構所需的抵押擔保物。加大普惠金融產品創新，需要有效解決牧民抵押貸款難的問題。創新牧區普惠金融信貸產品，要精準劃分客戶，將牧區生產經營主體劃分為市場型牧戶、普通牧戶和相對貧困牧戶等層次，根據他們的實際需求推出多元化、多層次的金融產品。牧區金融機構積極創新抵押貸款并豐富抵押物，做好農牧戶聯保貸款和小額信用貸款的基礎上繼續推廣土地草牧場權抵押貸款業務[11]。土地草牧場經營權抵押貸款業務成熟后再把抵押貸款業務擴大到農牧民住房財產權、大中型農機具等方面。

3.3 推動牧區金融宣傳教育，提升牧民的普惠金融意識地方政府引導牧民識別金融風險特征，同時要監督金融機構規范金融產品設計，才能更好地保障牧民的合法權益。宣傳引導是普及金融知識的重要手段，通過各種媒體和微信公眾服務平臺、嘎查公示板等向牧民普及金融知識。組織基層金融機構開展金融知識宣傳活動，以金融政策法規、金融產品類型和遠離非法集資等為重點宣傳內容，引導牧民理性借貸并增強金融風險防范意識。還有，地方銀行業金融機構成立宣傳普及金融知識小組，深入牧區宣傳信用知識，提高其誠信意識。根據牧區實際，針對特殊人群以“面對面”的形式普及網上銀行、手機銀行等互聯網新型支付工具的使用方法。