公路工程代建+監理一體化招標管理研究

劉 安,胡健平,胡勇勇

（1.江西交通咨詢有限公司,江西 南昌 330000; 2.華杰工程咨詢有限公司,北京 100029）

0 引言

黨的十九大以來，高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務，對我國經濟發展的各個領域提出了更高要求。在工程建設方面，代建制作為一種專業化、市場化的現代工程管理模式，可以有效提高項目建設管理水平、擴大項目投資收益。2015年交通運輸部發布了《公路建設項目代建管理辦法》（交通運輸部令2015年第3號），提出了代建單位具有監理能力的，其代建項目的工程監理可以由代建單位負責，承擔監理相應責任。對比單一的代建模式，“代建+監理一體化”的管理方式可以減少項目建設管理工作層級，解決代建單位與監理單位權責交叉的問題，促進監理企業轉型升級。然而，當前國內對于代建+監理一體化單位的選擇仍缺乏相關規范和指導，代建+監理一體化招標的關鍵要素亟須進一步明確。

1 采購方式的確定

《公路建設項目代建管理辦法》規定，項目法人應當依法通過招標等方式選擇代建單位。依據2018年國家發展改革委發布的《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令2018年第16號）、《國家發展改革委關于印發〈必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定〉的通知》（發改法規〔2018〕843號）以及2020年發布的《國家發展改革委辦公廳關于進一步做好〈必須招標的工程項目規定〉和〈必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定〉實施工作的通知》（發改辦法規〔2020〕770號），公路工程代建服務不屬于依法必須招標的范圍，但監理服務如達到單項合同估算價100萬元人民幣以上的必須招標。按照發改辦法規〔2020〕770號對總承包招標的規模標準的要求，即“總承包中施工、貨物、服務等各部分估算價中，只要有一項達到《必須招標的工程項目規定》第五條規定的相應標準，則整個總承包發包應當招標”的原則，對于代建+監理一體化服務，如果其中監理服務達到100萬元人民幣以上，則必須進行招標。

對于使用財政性資金的公路建設項目，根據《政府采購法》第四條，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法；如未達到《必須招標的工程項目規定》的標準而未進行招標的，則應根據各地方政府發布的政府采購目錄、限額標準、采購方式的規定進一步確定適用的采購方式。除此之外的非依法必須招標的公路建設項目，項目法人可以自行確定采購方式。

2 招標管理關鍵要素確定

2.1 招標條件和招標范圍的確定

《公路建設項目代建管理辦法》規定，公路建設項目代建可以從施工階段開始，也可以從初步設計或者施工圖設計階段開始?！豆饭こ探ㄔO項目招標投標管理辦法》（交通運輸部令2015年第24號）規定，施工監理招標應在初步設計文件批準后開展。對于代建+監理一體化項目應滿足的招標條件，換言之代建+監理一體化單位介入的建設階段，在部級層面并沒有文件明確規定。浙江省交通運輸廳2018年發布的《浙江省公路建設項目代建+監理管理暫行辦法》規定，公路建設項目“代建+監理”的管理模式宜在工程可行性研究階段明確，一般應從初步設計階段開始，也可以從施工圖設計階段或施工階段開始，直至項目竣工驗收完成、相關檔案整體移交后結束，與交通運輸部關于代建項目的規定基本一致。

從實際操作的角度來看，在不同階段開展公路建設項目代建+監理一體化招標各有利弊。如果項目法人在初步設計階段即要求公路代建+監理一體化單位介入建設管理，雖然服務單位盡早介入項目前期工作有利于加強對項目建設管理的理解，但是僅依據工程可行性研究報告與投資估算難以在招標時準確把握服務范圍、服務費用等，尤其是監理服務費用在整個服務費用中占比較高，當初步設計未完成時監理服務費用難以確定，除此之外還可能存在無法滿足監理招標條件法定要求的政策風險。如果項目法人在施工階段才要求公路代建+監理一體化單位介入，一是服務單位對設計的理解不夠深入，對項目前期的情況了解不足，二是由于設計單位僅與項目法人之間存在直接的合同關系，可能出現代建+監理一體化單位對設計單位的控制力度不夠，難以協調設計與現場施工的關系等問題。如果在施工圖設計階段進行公路代建+監理一體化單位招標，此時初步設計的深度已能夠滿足確定項目代建+監理一體化工作范圍和費用標準的需要，有利于提出符合實際的概算節約目標，也有利于代建+監理一體化服務單位加強對施工圖設計單位的管理。

以代建+監理一體化單位從施工圖設計階段介入為例，代建服務招標范圍為施工圖階段到項目竣工驗收完成、相關檔案整體移交期間的建設管理工作，服務內容可以包括：

（1）協助項目法人完成項目相關報批報建手續。

（2）負責施工圖勘察設計、施工、材料設備供應等招標工作。

（3）對施工圖勘察設計、施工、材料設備供應等單位的合同管理。

（4）工程質量、安全、進度、計量、資金支付、環境保護等相關管理。

（5）擬定項目進度計劃、資金使用計劃、工程質量和安全保障措施等，并報經項目法人同意。

（6）審定一般設計變更并報送項目法人，協助項目法人辦理較大及重大設計變更報批手續。

（7）組織中間驗收，協助項目法人組織交工驗收。

（8）承擔項目檔案及有關技術資料的收集、整理、歸檔等工作，組織有關單位編制竣工文件。

（9）負責質量缺陷責任期內的缺陷維修工作管理，配合項目法人準備竣工驗收相關工作。

（10）資產和檔案移交使用單位。

（11）代建合同約定的其他職責。監理服務部分應根據項目情況設置一級或二級監理機構，對總監辦和駐地辦（如有）進行招標，一般包括施工準備期、施工期、交（竣）工驗收與缺陷責任期的監理工作，除此之外對是否包含機電工程施工監理、中心試驗室等內容進行明確。

2.2 投標人資格條件的確定

對于代建+監理一體化單位，除了一般要求具備法人資格，有滿足公路工程項目建設需要的組織機構和質量、安全、環境保護等方面的管理制度外，在對企業資質、企業業績、人員資格等方面提出要求時應結合相關政策和代建+監理一體化模式的特點進行設置。

在企業資質方面，根據《公路水運工程監理企業資質管理規定》（交通運輸部令2022年第12號），從事公路工程監理活動，應當取得相應的公路工程監理企業資質，并在業務范圍內開展監理業務，而對于代建部分工作內容，無強制性資質條件要求?！墩憬」方ㄔO項目代建+監理管理暫行辦法》要求代建+監理一體化單位應具備公路專業工程設計資質或者公路工程施工總承包資質，同時再具備公路工程監理企業資質。目前來看，國內絕大部分省市尚未出臺代建+監理一體化單位的資質要求規定，結合當前國家關于加快建設全國統一大市場及優化營商環境的政策要求，對于國家未頒布資質許可的代建服務不宜再用其他資質隨意設置門檻，也不得以經營范圍等對投標人予以限制，僅要求具備相應監理資質即可。

在代建單位的業績與人員要求方面，《公路建設項目代建管理辦法》規定，高速公路、一級公路及獨立橋梁、隧道建設項目的代建單位，應承擔過5個以上高速公路、一級公路或者獨立橋梁、隧道工程的建設項目管理相關工作，具有良好的履約評價和市場信譽；同時要擁有工程技術系列中級以上職稱人員不少于50人，其中具有高級職稱人員不少于15人；代建項目現場負責人、技術負責人、工程管理部門負責人應當在代建單位工作3年以上，且具有10年以上的公路建設行業從業經驗、高級以上專業技術職稱，以及至少2個同類項目建設管理經歷。該規定主要是針對代建單位，現有各地方的公路建設平臺企業作為項目建設管理法人在業績與人員方面尚能夠滿足上述要求，但平臺企業一般不具備公路工程施工監理資質，具備施工監理資質的監理企業一般又難以滿足上述要求。由于代建+監理一體化項目目前在全國仍處于試點發展階段，當參照《公路建設項目代建管理辦法》設置建設管理業績要求時，除了增加對監理業績的要求外，宜設置為允許聯合體投標；同時也可以參考江西省、浙江省、河北省等地代建+監理一體化項目的實踐經驗，在根據項目特點和實際需要設置業績要求的基礎上適當降低建設管理業績門檻，認可監理單位的類似監理業績作為其管理能力的證明，一方面可以提高招標效率，避免招標失敗，另一方面也可以鼓勵更多監理單位轉型升級，進入代建+監理一體化市場，可以更好地促進代建+監理一體化模式的發展。

2.3 評標辦法的確定

《公路建設項目代建管理辦法》規定，代建項目招標的評標可以采用固定標價評分法、技術評分合理標價法、綜合評標法以及法律、法規允許的其他評標方法，并應當重點評價代建單位的建設管理能力。《公路工程建設項目招標投標管理辦法》中規定施工監理招標應當采用綜合評估法進行評標，其中評標價的評分權重不宜超過10%。目前國內尚未出臺公路工程代建+監理一體化招標的標準文件，結合代建+監理一體化模式對服務單位的管理能力要求很高的特點，一些已試點該模式的項目基本上采用的都是綜合評估法。

在商務與技術方面，對于代建+監理一體化項目來說，代建+監理一體化單位的能力、擬派人員的管理素質不僅直接關系到項目建設的質量、進度、安全，還關系到項目整體投資的把控，對整個項目順利實施起到了至關重要的作用。因此，評標辦法在分值設置時一是應側重于投標人項目管理能力，如對類似管理經驗進行評分；二是對其現場派駐的包括項目現場負責人、技術負責人、工程管理部門負責人與總監理工程師在內的主要人員的資歷和素質進行考察，確保人員的管理能力。除此之外，要結合代建+監理一體化項目的管理要求，對代建+監理管理的總體目標進行分解，包括對投標人代建+監理一體化項目組織機構的設置、崗位職責的劃分、工作流程的梳理等進行審查，以及對投標人在工程招標采購、質量、進度、安全、環境保護、投資、合同及其他事項管理、文件資料管理等方面的技術建議進行評價。

在價格方面，根據財政部2016年印發的《基本建設項目建設成本管理規定》，政府設立（或授權）、政府招標產生的代建制項目，代建管理費由同級財政部門根據代建內容和要求，按照不高于項目建設管理費標準核定，計入項目建設成本；實行代建制管理的項目，一般不得同時列支代建管理費和項目建設管理費，確需同時發生的，兩項費用之和不得高于項目建設管理費限額。在《公路工程建設項目概預算編制辦法》中，建設單位（業主）管理費、工程監理費均屬于建設項目管理費，按照取費標準在整個項目投資中占比較小。以江西省德州至上饒高速公路贛皖界至婺源段新建工程項目代建+監理一體化招標項目的實際情況為例，項目中標金額為9 536萬元，占總投資估算金額70.01億元的1.34%。因此，在評標價格得分評審方面，仍可以借鑒公路工程施工監理招標的做法，將評標價設置為不高于10%的比重，更多考察投標人的商務與技術能力，保障項目順利完成建設管理目標，節約項目投資帶來的收益將遠大于服務費用的投入。對于設置了績效獎勵的項目，也可以將績效獎勵的收費標準作為評標價評審的一部分進行綜合評價，設置時應考慮服務費用與績效獎勵收費標準之間的分值分配，一般可以根據金額大小進行確定。

2.4 合同條款的確定

代建+監理一體化合同制定的重點和難點包括：①代建+監理一體化服務的定義。②代建+監理一體化服務實行目標管理。③代建和監理的機構、人員、權責應進行實質性融合。④合理設置代建+監理一體化委托人與代建人的職責。⑤代建+監理一體化的文件要求。⑥代建+監理一體化績效考核和合理化建議獎勵等方面[1]。因此，在合同條款確定時要對應關注以下六個方面：

第一，合同條款應明確合同范圍，即代建+監理一體化服務的范圍，包括開始的階段及結束的階段，負責完成的工作內容等。

第二，合同條款應明確代建+監理一體化的管理目標。除了設置常規的質量要求、安全目標以外，還可以依據《公路工程竣（交）工驗收辦法》《公路工程竣（交）工驗收辦法實施細則》等文件，在項目竣工驗收評價中，分別對建設管理綜合評分、設計工作綜合評分、監理工作綜合評分、施工管理綜合評分、建設項目綜合評分、工程建設項目綜合評價等級進行評價，以及為了達到投資與工期控制，設置投資管理目標、工期目標作為其履約的考核依據?！睹穹ǖ洹芬幎ê贤斒氯藢贤瑮l款有爭議的，解釋的原則即是依據合同的相關條款、性質、目的以及誠信原則等予以解釋，其中合同目的往往被忽視。代建+監理一體化項目大多開始在設計階段，由于公路項目建設條件復雜、路線選址影響因素多，因這些不確定的因素改變導致項目調整的情況較為普遍，而代建+監理服務合同難以在簽訂合同時預見一切風險，通過目標為導向控制項目結果，可以大大降低合同履行階段的風險。

第三，明確代建與監理一體化權責。不能以傳統建設管理模式的思路拆分兩部分工作內容，機械地組合代建管理單位與監理單位，對于聯合體單位中標的，除了明確聯合體單位的分工、牽頭人與成員單位在項目管理中的責任與義務，還要明確體現代建與監理一體化管理的特色，現場項目負責人作為總體負責人，管理和協調兩部分工作內容，要合并傳統代建與監理工作中重合的部分，切實減少交叉管理。

第四，對于項目法人授權代建+監理一體化單位行使的權力進行明確，包括授權其可以行使某些事項的權力，如審定一般變更；必須協助完成某些事項的義務，如配合完成征地拆遷；還有應禁止越權決定的事務，如擅自同意較大及重大設計變更。

第五，在項目管理與監理融合后，統一、合并和規整項目管理文件，形成代建+監理一體化的規劃、制度等全套項目管理文件，提高管理效率。

第六，設置績效考核指標和合理化建議獎勵。按照日常考核、交工驗收考核、缺陷責任期考核等階段進行劃分，結合前述的項目管理目標，相應地設置占代建+監理服務費用5%～10%左右的績效評價獎金。日?？己藭r針對日常管理、質量管理、安全管理、進度管理、投資管理、環保管理等要素進行評分，交工驗收則依據交工驗收的結果、工程質量評定等級評分來確定評分，缺陷責任期則按照缺陷修復的及時性、完成率進行評分。此外針對服務單位提出的合理化建議，切實節約了項目靜態投資的，可以設置獎勵作為激勵措施，按照節約金額的一定比例進行發放。綜上所述，代建+監理一體化合同宜設置為可變總價合同，其中基本服務費用包括人員服務費、辦公設施費、交通設施費、生活設施費、試驗設施費等，除扣除違約金和合同另行約定的情形外不予調整；而績效獎勵和合理化建議的獎勵則作為可調部分，動態進行調整。

3 結語

公路工程代建+監理一體化模式是在公路工程代建模式基礎上衍生出來的一種更加有利于提高項目管理效率的建設管理模式，為公路工程監理行業的未來發展提供了更多的空間。通過進一步規范和引導公路工程代建+監理一體化招標活動，不僅有利于項目法人更好地選擇到優秀的公路工程代建+監理一體化單位，保障項目順利建設實施，也有利于進一步在全國公路行業推廣代建+監理一體化這一專業化、市場化的現代工程管理模式。