交通規劃項目中的風險衍生機制

付 頔

（江西財經大學,江西 南昌 330013）

0 引言

在西方，城市交通規劃在城市規劃中的重要性早在功能主義時期就已顯現，國內則是在20世紀70年代末才開始對城市交通規劃加以重視。近年交通規劃項目風險的受關注度逐年攀升，后續運行出現的社會問題也逐一顯露，因此，研究交通規劃項目風險衍生機制存在其必要性。

1 問題提出

隨著社會市場經濟迅猛發展，道路交通工程建設也取得了顯著的成果。1996年，全國鐵道運營里程及公路線路里程僅為649萬千米和118.58萬千米。到了2019年，全國鐵道運營里程已升至13.9萬千米，公路線路里程數達501.25萬千米。陸上交通線路的發展實現了質的飛躍，為人們出行提供了更加便捷的服務。支撐這一飛躍的是多個交通項目的規劃實施。交通規劃的實施過程漫長，投資規模大又專業性強，其中涉及的相關部門及利益群體眾多，往往設計思維緊密且評估嚴格。為了保障交通項目的順利運行，國家針對項目風險及評估也制定了一系列的規章制度。

然而事實證明，交通項目的風險并未得到有效的控制，建成后風險生成概率較高。如山西尾礦庫2008年發生潰壩，中南建設南通項目塔吊2013年發生斷裂，天津南環鐵路橋2020年發生坍塌，江西石虎塘航電項目也遭受破壞。在上述經過周密規劃和評估的前提下，交通規劃項目風險事故仍屢屢發生，其風險衍生機制值得探究。

2 風險衍生機制

2.1 交通項目風險現狀研究

城市的發展速度伴隨著不確定性和風險的逐級上升。盡管科學技術和城市現代化的發展為人們帶來了一定便利，但卻未能帶來安全感，反之，資源的市場化生產方式和危險的市場化生產線的交織，使得城市在資源、環境、公共安全等多個領域面臨著嚴峻的挑戰。在項目制下，重大工程項目建設不只有助于經濟增長，還會觸及農村土地征收、住房拆除、移民安置保護、自然環境改造等多種社會風險，使得社會不穩定的風險因素存續。因此，學者們對交通項目風險的形成和控制進行了更加深入的探究。

（1）以公路為主的風險。方愛華[1]指出，公路建設項目將會面臨多種風險因素，包括政策規劃、經濟補償、生態環境和周邊影響。為了保護公眾的合法利益，必須制定合理的規劃，并采取有效措施降低這些風險因素對社會穩定的影響。張通[2]對公路隧道運營期間的火災安全社會風險進行了深入研究，建立了一個完整的事故樹分析模型，并提出了一系列有效的接受準則，以及有效減少火災社會風險的措施，以期達到安全運營的目的。

（2）以水路為主的風險。王麗萍[3]和M.埃德爾斯頓[4]均以大壩為研究對象，前者利用F-N曲線法與最低合理可行準則相結合來確定社會風險可接受水平，后者則基于大壩的風險現狀，將大壩可能的出險模式視為風險評估的一個部分。詹斌[5]的思路與上述不同，他重點分析了漢江航道整治工程的社會效益，將發展社會效益作為控制社會風險的有效手段。

從文獻的涉獵范圍來看，關于交通項目社會風險的研究眾多，項目所涉及對社會效益和施工風險的關注度并沒有減少。為了遏制風險蔓延，降低社會風險輿情影響，學者提出制度改革和風險控制相關概念，并對此展開研究。

2.2 項目制模式研究

交通規劃項目建成后，能夠正常交付使用，需要兩方面的重要保障：一是在“項目制”模式下的總體導控，二是項目評估所需的交通評價，二者相互影響。若項目產生衍生風險，基本來源于此。

“工程項目制”不僅僅指項目的建設過程或各類管理制度，在財政領域還具有更為重要的意義。渠敬東[6]指出，項目化運作是一個可以將我國從中央政府到地方政府的各層次相聯系的管理模型，既可以深入體系之內，還能夠與原體系相結合。這一觀點也得到了其他學者的認同，項目化運作可以充分調動區域力量，扎實促進國家經濟發展，實現政治宏觀經濟體制的完善和改革[7]。“項目管理制”也是中央政府采取的激勵措施，旨在通過項目管理獎勵機制來吸引、動員和鼓勵基層政府和項目承包者，推進政策的實施。這種方式不但可以提高當地上級部門的效率，也可以更好地促進社會發展。周飛舟在2012年提出“項目治國”的觀點，指出當前最有效的財政支出方式是通過“專項”和“項目”的方式，將資金分配到各個層面，以促進宏觀經濟的發展[8]。“項目”是一種政府財政轉移支付的有效運作機制，保障中央和地方之間的財政互惠互利，以實現財政資源的有效配置和有效利用[9]。總體來說對項目制的運行機制及問題產生的探尋是眾多學者們的研究主題。

針對地方政府領域內的項目制研究，主要從整體討論項目制的運作邏輯和內在矛盾，探尋項目制在地方實踐中的作用[10]。多數學者表達了項目制存在的合理性，即內部存在矛盾，仍有其積極意義。但陳家建在多年研究中始終強調從控制與反控的視角，看基層政府行為以及問題，探究項目制對科層制所產生的影響和政策執行的消極意義。他認為，政策執行走樣的重要原因在于科層制的結構特征無法讓正確的政策在各部門之間互相銜接。而在項目制下，條線控制雖得到了大幅度的加強，但從上至下的控制力與自下而上的制度化反控力均呈現持續強化的趨勢，這同樣也會導致政策執行走樣的現象出現[11]。

經過折曉葉[12]等人的調查，他們發現項目制可以在新舊機制交替的過程中補償既得利益。這種從上而下的任務部署，導致了“反控制”和“分層運作”機制的出現，基層政府利用“項目打包”的機會，按照自身意圖重新組織項目結構，以實現更好的效果。這一結論在2014年折曉葉研究縣域政府治理模式變化的文章中卻略有不同，其中她充分肯定了項目制作為一種制度思維的積極作用，認為使縣域發生重大變化的“行政—政治—公司”三位一體綜合治理模式與項目制有著直接關聯。但也有學者從反思批判的角度來看待，黃宗智[13]對于國家治理機制由“單位制”轉為“項目制”的現狀感到不滿。他批判各學者推崇項目制的文章重理論輕實踐，即使是折曉葉等人利用實例所論述的“項目下鄉”，也同樣看不到項目制實際運作的過程和效果，只是紙上談兵。他所論證的項目制的實際運作，帶來的并不是學者們和國家認定的現代性，而是權錢結合的扭曲價值觀，導致了社會的不公平。

綜上所述觀點，目前所推行的項目制模式，其存在的積極意義在于它提供了一套激勵機制，上級部門為下級部門提供“強激勵”，激發下級部門的參與積極性與主動性[14]；同時，它又具有不確定性，能夠深入體制，與體制相結合，但當與政府的常規機制相背離之時，又會產生新的制度問題。

2.3 交通影響評價與社會風險評估研究

（1）交通影響評價與社會風險評估起源。交通項目相關評價主要分為兩個層面：交通影響評價與交通建設項目社會經濟環境影響評價。

城市交通危害評估是一種定量分析城市用地開發或土地使用變化對交通狀況影響的評估方法，目的在于確定可行的改善措施，減輕開發方案對周邊城市交通的不利影響。交通影響評價起相同作用，是一項重要的城市交通規劃工作，它可以對城市總體規劃進行填充和深入，為都市工程建設管理者提出合理建議，制定城市交通工程建設及改造實施方案，有效地推動城市建設發展。

交通建設項目的社會經濟環境影響評價在項目建成后才進行，因此受到的重視程度較交通影響評價較晚。過去中國交通建設項目的社會經濟影響評價僅限于宏觀層面，而不涉及具體的經濟社會目標。自1980年以來，定量化分析已被廣泛應用于評估項目的社會經濟效益，呈現更加全面準確的評估結果，后也被用于各類社會穩定評估中。2005年，遂寧市發布了《重點建設項目社會穩定風險評價分析解決方式》，標志著社會穩定風險評價的開端。2012年8月16日，國家發展改革委發布了《全國發展改革委重點固定資產投資建設項目社會穩定風險評價臨時方案》（發改投資〔2012〕2492號），為社會穩定風險評價提供了一套完善的管理機制，確保其有效性和準確性。

（2）交通影響評價研究。交通影響評價在交通規劃層面屬于事前評價，社會經濟環境影響評價屬于事后評估。兩者結合不僅可以評估項目的可行性，還可以識別建成項目可能存在的風險，對社會經濟環境具有重要意義。

國外學者對社會經濟環境影響評價的研究較國內更早。1930年，美籍財經家列昂節夫建立了投入產出模式，為區域經濟發展提供了一種量化的分析方法。1960年，美國政府建立了一整套采用項目成本—效益分析的計劃系統，大大推動了項目經濟評價方法的普及。部分學者基于此對高速鐵路建設進行定量研究，探討建設對沿途經濟社會、人群和自然資源等因素的作用，發現它們不僅能夠提升當地經濟水平，還能夠改善當地的社會環境，對城市產業結構產生了深遠影響。埃利斯通過交通需求模型預測田納西州高鐵建設對當地經濟存在積極影響，結論表明該項目能夠提高交通便利性并縮短時間。總的來說，國外的學者們采用定量的分析方法，從經濟的視角設計統計模型來分析交通給周邊帶來的正向社會影響。

國內對于該方面的研究主要以評價指標的設置為主。劉虹[15]指出，交通項目與沿線社會經濟環境之間存在密切關聯，應當基于社會、經濟、美學和歷史學發展環境等多方面的因素，構建一套完善的指標體系，以便更好地評估交通項目的效果。王建軍和嚴寶杰則采用投資產出模型、體系動力學或宏觀計量經濟模型來進行定量評價，對高速公路建設的社會主義經濟性進行深入分析。石京[16]采用指標體系法和綜合指標法將高速公路建設對社會經濟影響進行技術化定量分析，得出高速公路建設可以促進沿線及周邊地區經濟增長的結論。

綜合國內外相關研究可以看出，關于交通項目對社會經濟影響方面的研究，由于評價指標難以量化，各視角均著重考慮了評價的定量研究模型，方向皆為量化的方式與標準，并且評價所得出的結論也多為正向影響。

（3）社會風險評估研究。研究社會風險評估的內容主要涉及國家層面和工程項目層面。盡管有許多不同的研究角度來探討穩定性問題的措施，但大致只能被歸為兩類：一類是加強建設項目全過程的穩定性，另一類是建立健全有效保障項目安全的政策。

2008年，向鵬成[17]開始深入探討項目管理經營風險的問題。他首先分析了信息不對稱導致的選擇和道德風險，為了有效防范和控制項目管理經營風險，給出了一系列措施。2016年，他引進現代社會爆炸基礎理論[18]，深入探究嚴重環境風險型工程的安全危險演變機制后，以此為基礎建構評價指標體系，增強項目社會穩定風險評估的可持續性。郭秀云[19]對于社會穩定風險評估的研究多立足于社會風險與利益關系之間的聯系。2012年，她強調在項目評估中加入社會穩定風險評估的重要性，并指出，安全問題與群眾的權益要求休戚與共，在管理中應當采取措施調整和糾正群眾的非常規資源發動行為方式，進而減少集群活動的發生概率，在2015年又再次進行強調[20]，凸顯發展社會穩定風險評估的緊迫性與重要性。這一觀點在近年的實際案例中得到充分體現，如今社會穩定風險評估的核心思想一直是利益分配和風險分擔。

綜述所述，學者們探討的焦點在于如何確保項目的穩定實施。風險產生的主要原因在于公眾間信息的不對稱和解碼錯誤，從而造成個人利益的損害。不均衡的利益與風險分配會導致社會穩定風險評估的不確定性，從而引發衍生風險的產生。

3 文獻述評

結合上述研究發現，交通項目的衍生風險主要來源于以下幾個方面：

3.1 項目制管理所導致的傳達風險

采用項目制可以激勵下級政府更加積極地執行項目，但是隨著上級政府權力和影響力的不斷增強，部門間的矛盾也會變得更加尖銳，傳達難以相互銜接，最終導致項目目標偏離和評估方向錯亂，埋下潛在風險。

3.2 項目影響評價不當所帶來的繼發風險

交通項目的建設會對區域經濟的可持續化發展造成一定影響，存在正向加成與負向加成。但在關于評價的研究中大多避開了關于經濟社會方面的負面影響，僅從技術化層面進行討論，被忽視的負面影響在項目完成后存在繼發性風險危機。

3.3 風險評估不確定性所掩蓋的衍生風險

政府政策指導下，部門間的信息不對稱會導致個人利益訴求被忽略，項目管理人員與公眾之間的信息不對稱會使得公眾喪失決定權，從而導致集群行為的出現。這種前提下進行的社會穩定風險評估帶有不確定性，無法精準評價項目風險，產生的衍生風險被掩蓋。

4 結論

交通規劃項目風險會導致社會經濟空間出現輿情隱患，提高對風險生成機制的認知，從源頭推進制度管理、拓寬信息路徑，有效降低風險的發生概率，滿足人們對便捷、安全交通的需求。