汾陽市耕地占補平衡現(xiàn)狀問題及對策建議

田 芳

（汾陽市自然資源局，山西汾陽 032200）

0 引言

由于城市化的迅速推進，汾陽市各類建設(shè)項目占用耕地需求越來越大，建設(shè)項目占用了大量耕地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四章第三十條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度。按照“占多少，墾多少”的原則繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。近年來，汾陽市建設(shè)占用耕地，全部落實了耕地占補平衡。耕地后備資源的開發(fā)儲備速度很難跟上城市化建設(shè)的步伐，且建設(shè)項目大多位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，占用的大多是水資源豐富、土壤肥沃、地勢平坦、交通便利的等級較高的耕地，隨著耕地占補平衡政策的不斷深入，由原來的補充相等的面積到“占水田補水田、占旱地補旱地”，不僅要補充相同的耕地面積、產(chǎn)能也要一致，耕地占補平衡壓力進一步加大。

1 汾陽市耕地占補平衡現(xiàn)狀問題

1.1 耕地后備資源緊缺

通過第三次土地調(diào)查，汾陽市現(xiàn)狀耕地41 033.33 hm2。十四五規(guī)劃期間建設(shè)用地需求約2 000 hm2，經(jīng)過對全市耕地后備資源調(diào)查評價，未利用地后備資源大多處于山區(qū)和丘陵區(qū)，水資源缺少，開發(fā)造地成本高。部分未利用地林業(yè)部門認定屬宜林地，對土地開發(fā)造地項目持不同意見，還存在地塊分布零散且單個地塊面積較小等種種問題，初步確定適宜開發(fā)的耕地后備資源面積約為513.33 hm2，遠遠滿足不了汾陽市用地需求，對汾陽市耕地保護造成很大壓力。

1.2 補充耕地指標滿足不了建設(shè)用地需求

汾陽市耕地占補平衡庫中現(xiàn)有指標面積43.13 hm2，產(chǎn)能7 246.05 kg。這些指標是去年通過山西省交易平臺從廣靈、山陰等地購買的，遠遠滿足不了汾陽市十四五期間建設(shè)用地需求。補充耕地的來源主要是荒草地的開發(fā)利用，以及廢棄工礦用地的復(fù)墾利用等，這些土地位于地形條件較差的山區(qū)和丘陵區(qū)，水資源缺乏，交通不便，坡度較陡，離村莊較遠，整治成本高，整治后土地利用等別也不高，多在11～13等，而占用耕地的等級大多在9～10等，總體上補充的耕地與被占用耕地存在2個多等別的差距，因而在耕地占補充平衡時產(chǎn)能缺乏，還需增加高標準農(nóng)田整理項目，實施后可增加產(chǎn)能，來彌補產(chǎn)能的不足。

1.3 補充耕地項目類型單一

補充耕地項目大多是荒草地開發(fā)，少部分是廢棄工礦用地等建設(shè)用地復(fù)墾，總體來說，類型單一。由于國家政策的變化，現(xiàn)在加上生態(tài)修復(fù)項目綜合治理，相比之前單一的土地整理和復(fù)墾而言，生態(tài)修復(fù)可以合并幾種模式進行綜合治理。

1.4 通過異地補充進行占補平衡

因后備資源緊缺，近年來，為解決建設(shè)用地報批耕地占補平衡問題，項目占地大部分是通過異地購買補充耕地指標解決。從2020年以來通過山西省交易平臺和呂梁市局調(diào)劑方式異地購買補充耕地指標約194.6 hm2。由于全省耕地占補平衡指標緊缺，交易價格也在水漲船高，目前已達20多萬元/667m2，經(jīng)濟壓力也很大。同時，異地購買耕地占補平衡指標后，上級下達的交易雙方的耕地保有量沒有增減，占補平衡壓力非常大。

1.5 耕地占補平衡備案系統(tǒng)4.0更新，導致部分已驗收項目不能形成指標

由于耕地占補平衡備案系統(tǒng)4.0更新，增加很多備案條件，特別是25度以上問題，導致部分已驗收項目不能形成指標，目前汾陽市2012—2021年底已驗收項目有超過133.33 hm2新增耕地形不成指標。主要原因是立項時使用二調(diào)數(shù)據(jù)庫，到備案時系統(tǒng)增加三調(diào)數(shù)據(jù)庫查驗，兩個數(shù)據(jù)庫不一致。

1.6 數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，導致可實施項目減少

根據(jù)開發(fā)造地相關(guān)文件政策，開發(fā)項目立項前要征求水利、林業(yè)、環(huán)保等部門意見，因部門之間使用數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，有的地塊在國土局地籍庫中為荒草地，而在林業(yè)庫中為林地，林業(yè)部門不同意開發(fā)為耕地，導致部分項目不能上，這樣可開發(fā)的后備資源更加減少。

1.7 項目實施過程中，協(xié)調(diào)難度大

有的項目已立項評審也通過了，在施工時因村委班子意見不統(tǒng)一，前任領(lǐng)導立項，后任領(lǐng)導不認，經(jīng)過協(xié)調(diào)無果。有的地塊涉及老百姓種的核桃樹或承包的荒山，要開發(fā)，得補償，補償無理要價，工隊難以接受，影響項目實施，只得變更重新找地塊補充。總之，困難是有的，老百姓不好說服。

2 汾陽市耕地占補平衡對策及建議

落實占補平衡應(yīng)當以各級政府為主，這是義不容辭的義務(wù)。針對占補平衡面臨的嚴峻形勢，進一步做好政策宣傳，建設(shè)用地盡量少占或不占耕地，嚴厲打擊違法占地，特別是違法占用耕地，杜絕耕地“非糧化”“非農(nóng)化”，嚴格落實耕地進出平衡方案，市政府統(tǒng)一制定方案，合理布局、嚴格管控。

2.1 引進社會資本投入，大力推進綜合整治項目

根據(jù)國家鼓勵引進民間資本投資土地整治項目相關(guān)政策，汾陽市出臺了《汾陽市人民政府關(guān)于鼓勵和引導民間資本規(guī)范有序開發(fā)造地的實施意見》《汾陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)汾陽市鼓勵和引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與土地整治的實施意見（試行）的通知》。近三年來，汾陽市民間資本造地形成的耕地占補平衡指標約100 hm2。通過4.22地球日及6.25土地日的宣傳，大力提倡鼓勵民間資本、集體經(jīng)濟組織等進行土地綜合整治項目，并行獎勵政策，有利于推進耕地占補平衡工作發(fā)展。

2.2 盤活存量，遏制增量

1）繼續(xù)實施礦業(yè)用地綜合利用試點政策和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解決部分項目耕地占補平衡問題。汾陽市現(xiàn)已完成66.67 hm2增減掛鉤項目，暫時緩解建設(shè)用地占補平衡需求。今后要繼續(xù)加大力度，增加增減掛鉤項目的實施。

2）異地耕地占補平衡購買工作應(yīng)與年度耕地保有量增減掛鉤。根據(jù)有關(guān)文件精神，異地補充后應(yīng)減少相應(yīng)的耕地保有量，補充耕地的縣應(yīng)增加相應(yīng)的耕地保有量任務(wù)，然而目前并未實施，這就加大我市耕地保護壓力。

3）農(nóng)村宅基地建房，應(yīng)盤活存量建設(shè)用地，加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，減少新增占用耕地。現(xiàn)在農(nóng)村空心房不在少數(shù)，占新不拆舊，導致建設(shè)用地資源浪費。建議國家出臺相應(yīng)文件或規(guī)定，利用獎勵政策有償征收農(nóng)村廢舊宅基地，變廢為寶，節(jié)約集約用地。

2.3 拓寬補充耕地渠道，積極恢復(fù)耕地

根據(jù)國土資規(guī)〔2017〕13號文件精神，開發(fā)為耕地的地類除荒草地外，殘次林地和園地也可恢復(fù)為耕地，指標同樣可以用于占補平衡。

最近，通過內(nèi)業(yè)比對，外業(yè)調(diào)查，對汾陽市后備資源進行論證分析，汾陽市可恢復(fù)為耕地的后備資源總面積有4 417.87 hm2，其中園地3 255.2 hm2，林地 1 051.73 hm2，建設(shè)用地110.95 hm2。汾陽市不可恢復(fù)園地3 333.33 hm2，通過整治也可恢復(fù)為耕地，建議用于占補平衡。

2.4 省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范交易平臺

2019年4月中旬，《山西省土地指標交易調(diào)劑暫行辦法》印發(fā)實施，為更好地規(guī)范異地指標交易行為，落實耕地總量動態(tài)平衡。在本區(qū)域確實無法落實占補平衡的，可以通過省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過省交易平臺，公開、公平、公正進行異地指標交易。建議省廳分階段按等別設(shè)置最高限價，接近最高限價者競得指標。

2.5 備案系統(tǒng)需繼續(xù)更新

備案系統(tǒng)4.0更新后，對于已驗收舊項目不能入庫、已備案形成指標的項目被退回，特別是新增加套合三調(diào)庫存在25度、每一地塊大于四個角度現(xiàn)場拍照并上傳，耕地內(nèi)不能有一棵樹等問題，建議上級部門充分考慮實際情況，三調(diào)坡度與實際不符，耕地內(nèi)有幾棵樹木根本不影響種植，要分時間、分階段、分類別酌情考慮備案，使已驗收項目能盡快形成指標，緩解當?shù)卣佳a平衡壓力。