關于防范化解區縣級城投企業債務風險的思考
——以Q城市建設投資集團有限公司為例

劉 嬌

（臨朐城市建設投資集團有限公司）

一、引言

Q城市建設投資集團有限公司是我國東部沿海省份經濟發達地市的一家縣級城投企業，成立于2017年10月，注冊資本5億元，隸屬于縣人民政府，是政府投資項目的投融資主體，以建設運營城市為宗旨，主要承擔政府的棚改、道路、公園、綠化、學校等各類工程項目建設。截止2021年末，該城投企業資產總額216.98億元，負債150.26億元，凈資產66.72億元，資產負債率69.25%。負債中城投債的規模為131.87億元，占比高達87.76%，存在較大的債務償還壓力和管控風險。

城投企業是我國經濟體制改革下的特殊產物，起源于投融資體制和分稅制改革造成的地方政府財權與事權的不匹配。[1]城投企業在20世紀90年代誕生，前身是地方政府融資平臺，承擔著地方政府的融資任務，在推動地區及城市化建設進程中發揮出了重大作用。[2]城投企業伴隨著城市化進程的高速發展也迅速積累起了高企的債務規模。在我國經濟進入新常態后，城投企業運營管理面臨的政策、經濟和行業環境均發生了巨大變化，其多年積攢起來的高額存量債務和持續運營所衍生的增量債務風險日漸凸顯，遂成為當前財務管理實務中的難點和重點，亟需予以重點防范化解，以推動城投企業的持續高質量發展。

二、城投企業運營管理面臨的環境分析

（一）宏觀政策環境分析

黨的十八大以來，我國經濟高速發展，各地城投企業借助政府劃撥的資產資源優勢和政策利好，積極撬動債務融資的杠桿效用，迎來了事業發展的黃金期。在這個期間，城投企業隨著體量和規模的持續增長，不斷擴大融資規模，日漸嚴峻的企業債務風險引起了黨和國家的高度關注，為避免發生系統性財政金融風險，中央相繼下發了一系列關于收緊城投企業債務風險敞口的宏觀調控政策。2014年10月2日，國務院下發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提出要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務[3]”，首次在國家頂層設計層面上對地方政府性債務管理做出規范，也正式拉開了我國地方政府性債務整治的序幕。此后，財預〔2015〕225號文件、中發〔2016〕18號文件、財預〔2017〕50號文件、財金〔2018〕23號文件和《政府投資條例》等又先后對城投公司融資平臺的管控措施進行了具體細化。2018年央行、銀保監會、證監會、外管局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（以下簡稱《資管新規》，銀發〔2018〕106號）的出臺，使得非標、委托貸款、資管計劃等表外融資渠道被逐漸封堵，大幅收緊了城投公司融資監管的空間。2021年，更是城投公司債務風險政策管控頻發的一年。先是年初的滬深交易所城投債的“紅黃綠”新規和銀行間市場交易商協會的“企業分類”政策，提升了城投公司債券發行難度；后是年中的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號）出臺，嚴格限定了金融機構對城投企業新增流動性貸款的授信，力度之大前所未有，甚至引發部分金融機構對城投企業的“抽貸斷貸”。以上不難看出，國家從宏觀政策層面逐漸收緊了城投企業的融資渠道，壓縮了城投企業的融資空間。

（二）中觀行業環境分析

過去城投企業借助舉債，通過基建投資和土地開發等職能的履行，對提升地方城市化建設和驅動地方經濟發展做出了不可磨滅的貢獻。城投企業的產生依附于政府，并不是完全意義上的自主市場選擇。在我國經濟步入增速換檔期后，經濟結構和經濟增長的內生動力都發生了明顯變化，地方政府過去依靠“大拆大建”來拉動經濟增長的模式已經一去不復返了。當城投企業的業務基礎發生根本變化時，如果在短時間內無法實現轉型升級的實質性突破，城投企業的債務產出邊際效益就會變得越來越低，當城投企業債務積壓的風險無法得到充分化解或釋放時就會誘發潛在風險，甚至有的會瀕臨“爆雷”。2020年11月的“永煤違約事件”和2021年4月的“春華水務違約事件”等更是連帶著將城投債務違約的風險推上了風口浪尖，引發了投資機構和社會公眾的廣泛關注，成為不可回避的現實問題。目前，在經濟增速放緩和投資預期轉弱的環境下，疊加嚴峻的融資監管，城投企業“舉債——使用——償還——再舉債”的運營模式愈發艱難，債務管理面臨的壓力越來越嚴重，亟需謀求風險防范和化解的路徑。

（三）微觀企業環境分析

Q城市建設投資集團有限公司在企業組織形式上看，雖然是獨立的法人建制，但是在實際業務運營中還烙有明顯的行政痕跡，更像是政府職能部門的延伸。具體表現：一是企業主要負責人和領導班子通過行政任命，政府對城投企業成立的初衷是依托政府資產資源優勢進行非市場競爭領域內項目的投融資建設，以實現國有資產的保值增值，這就決定了對企業管理層的容錯空間較小、容錯機制較少；二是企業運營發展主要靠政府政策，面臨較強的政策風險，當背靠政府的隱性優勢不再時，企業面向市場的信心和能力就會不足；三是企業現有主要資產多為政府無償劃撥，看似規模大實際上質量并不高，企業經營業務板塊看似涉獵的領域不少，但是盈利能力卻不強。當前，Q城市建設投資集團有限公司的主業主責多布局在城市基礎設施建設、土地開發整理、水氣供應等公益性和準公益性領域，在實務管理工作中，基于現有的業務運營模式沉淀了高額的政府代建項目形成的存貨和政府部門業主的應收賬款，掣肘于變現能力較弱的實際情況，始終不能產生穩定的現金流，造血功能不足導致企業暫時無法擺脫依靠對外融資發展業務的路徑依賴，債務風險防范和化解的任務依然任重道遠。

三、城投企業債務風險的防范化解路徑

（一）認真研判融資政策規定，全面摸清各類債務底數

準確研判國家對城投企業債務管理的制度規定是防范化解其債務風險的前提。在債務風險防范上，Q城市建設投資集團應堅持底線思維，堅決不觸碰政策紅線，厘清融資渠道邊界和融資規模上限，在全面盤點存量債務底數的同時，根據投資計劃和項目工期進度合理預估債務增量，結合現金流實際和債權回款情況擬定資金預算，合理規劃好債務期限，防止資產端與債務端的期限錯配，全面梳理債務構成，以資產負債率為錨點，按照年度預計的指標下降幅度，分解各債務組成部分的壓降金額，確保資產負債率在預期允許的范圍內穩健運行，切實降低負債經營風險。充分盤活資金管理，實施資金集中收付結算制度，發揮存量資金規模優勢，一方面爭取金融機構最優惠存貸利率，提高資金存款的利息收益，降低資金缺口的融資利率；另一方面充分發揮集團公司權屬企業間的資金調配功能，防止出現資金盈余與資金短缺共存的被動局面，從資金管理的底層邏輯構筑起安全的債務風險防控體系。

（二）科學評估債務投入產出，切實提升債務使用效率

城投債的風險防范重心應該落在城投債的產出上。[4]Q城市建設投資集團有限公司應將債務風險管控的重點聚焦在債務資金的配置效率上，改變過去以債務規模單一評價維度劃定債務風險的傳統做法，運用DEA模型和Malmquist指數測算城投債投資效率和經濟增長效率來分析城投債風險,合理量化各類債務資金、各筆債務資金對不同投建項目的配置效率，重點支持未來能夠持續產生現金流或持續產生收益的項目，從根本上降低城投企業的債務風險。同時，對不同產出效率的城投債務結合投入產出效率值和制約因素實施差異化的風險防控策略[5]。屬于債務規模效率低這一因素而誘發的城投債務效率低的債務，管控的重點是抑制債務規模的無序擴增，使其由注重規模向注重效率轉型，進一步提升債務對經濟發展質量的驅動作用。屬于技術效率低這一因素而誘發的城投債務效率低的債務，管控的重點則是切實提升債務類別的運營效率和管理水平，持續優化債務的投資方向和支出結構。最終多措并舉收窄債務風險管理敞口，有的放矢提升不同債務類別使用效率。

（三）不斷創新融資管理方式，持續拓寬融資渠道來源

盡管國家通過打制度組合拳的方式全面收緊了對城投企業的融資管控，但是并沒有一刀切地堵塞城投企業的融資渠道和融資方式。Q城市建設投資集團有限公司在未來的債務融資方式和渠道上，更應該走創新之路，結合自身業務運營優勢和資源稟賦優勢，不斷拓寬融資渠道，探索新的融資方式。一是積極對接資本市場，重視市場化信用建設，找準公司戰略規劃與所在縣域區位優勢和經濟優勢的融接點，提升經營管理能力，改善財務管理狀況，逐步提高外部信用等級評定，提升公司在資本市場的信用度和知名度，全面拓寬與資本市場和金融機構的合作空間，持續增強公司的籌融資能力，合理降低融資成本，確保公司存量債務的平穩接續和公司營運資金不斷流，為公司高質量轉型發展和現代化高品質城市建設提供有力支撐。二是轉變投建項目的融資理念，持續拓寬融資渠道，對擬投建項目進行前置可行性評價論證，確保投建項目有保有壓，堅決杜絕邊建設邊籌資的粗放融資模式，對符合預期投資收益的項目實施封閉運作，做好資金籌集規劃，堅持以自有資金和開發貸為主要籌資方式，對確有資金缺口的，通過資產證券化、專項貸款等方式予以補充解決，實現項目投建資金管理“借款、投資、回款、還款”的良性閉環，化解新增債務合規風險。

（四）建立健全法人治理結構，充分激發公司內生動力

健全的法人治理結構是防范化解城投公司債務風險的關鍵。未來，Q城市建設投資集團有限公司要按照現代公司法人治理結構重構企業組織管理架構和運營模式。首先，厘清政企管理關系，明確政府與城投企業間的各自定位，劃定政企管理邊界，各司其職、各負其責，確保不越位、不缺位、不錯位，從頂層設計上完成城投企業的法人治理結構。其次，按照現代化企業運營機制激發公司發展的內生動力，地方政府要逐步擺脫直接下場管理的模式，減少行政干預，管控思維完成從“行政化”到“市場化”的轉變，管控方式實現從“管理”到“監管”的轉變，充分運用授權經營機制，賦予城投企業一定的自主經營權，給予城投企業管理層一定的容錯空間，適時引入職業經理人管理機制，提升城投企業的市場化運作能力。再次，在滿足地方政府基礎設施建設與產業服務的基礎上，優化城投企業的產業布局，鎖定公司主營業務和優勢資產，探尋可持續發展的市場定位，真正提高自身的經營管理能力和盈利變現能力，打造城投公司“資源——資產——資本——資金”的良性循環，以穩健的現金流獲取能力防范化解債務風險。最后，推進城投企業的股權多元化發展，目前山東省已經出臺了相關文件明確鼓勵區縣城投公司的股權多元化，提出要“積極引進省內外戰略合作伙伴及社會資本投入，逐步將融資平臺公司打造成產權主體多元化、治理結構完善、符合現代企業制度要求的國有企業[6]”，Q城市建設投資集團有限公司可依此積極探索股權多元化發展的路徑，做大做強，以全面提升債務風險的防范化解能力。

四、結語

城投企業債務風險防范化解的路徑并不是一成不變的。未來，Q城市建設投資集團有限公司在債務管理運營中，要持續探索與政府職能變化和投融資體制改革創新相適配的管理路徑，不斷提升自身債務風險的防范化解能力，為縣域城市化建設和社會經濟發展做出更大貢獻。