淺談湖南省縣城城鎮化發展現狀及對策研究

文/鄧武軍

一、湖南省縣城的發展現狀

湖南省政府積極推進縣域經濟發展，在2020年12月湖南省政府出臺的《關于推動縣域經濟高質量發展的政策措施》和2021年9月發布的《湖南省“十四五”新型城鎮化規劃》中均指出，支撐湖南經濟社會高質量發展的重要基石是縣域經濟，也是實現“三高四新”戰略目標的強力支撐，更是全面建設社會主義現代化強國的重要環節[1-2]。

根據《湖南省2021年國民經濟和社會發展統計公報》（湖南省統計局）顯示，截至2021年底，湖南省的常住人口為6622萬人。其中2021年湖南省城鎮常住人口為3954萬人，農村常住人口為2668萬人，城鎮化率為59.71%，較2020年末提高了0.95%。湖南省縣域經濟整體上發展較為良好，經濟總量穩步增長，但較之于發達省市，整體實力略弱并且發展不均衡。洞庭湖生態經濟區和長株潭地區的縣域經濟相對來說更為發達，湘南湘西地區近幾年來也不斷展現出穩中提質、有序進位的良好態勢[3]，湖南省縣域居民的“獲得感”不斷提升。由此可見，近年來湖南省在推動以縣城為重要載體的城鎮化過程中逐步形成了穩中提質、有序推進的良好局勢。但是進一步做大做強、加快產業轉型升級、縮小城鄉差距、打造新型城鎮仍任務艱巨，困難重重。

二、湖南省推動以縣城為重要載體的城鎮化戰略意義

（一）有助于落實國家重要發展戰略的迫切需要

“十四五”時期是我國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期[4-5]。當今世界正在面臨前所未有的重大變局,面臨更加復雜艱巨和不確定的國內外條件,通過全球大循環不斷促進我國發展的中國道路將受到越來越大的考驗?？h城內發展的產業結構完善，覆蓋了生產、流通、消費和分配等各環節，具有暢通的國內經濟大循環的產業基礎[6]。湖南省積極推動以縣城為重要載體的城鎮化，這是貫徹落實國家重要發展戰略的迫切需要，將有助于擴大回旋空間和增強應對底氣，也有助于實現共同富裕目標。

（二）縣城將成為新一輪拉動內需的有力支撐

2019年湖南省縣域全年GDP總量為26053.83億人民幣，在湖南省GDP中的占比為65.5%，超過了全省的一半；同年，湖南省用于縣級市政公用設施固定資產投資人均數額只有地級以上市區的一半；從消費潛力來看，湖南縣城2019年人均消費支出也僅超出地級以上市區的一半。湖南省縣城的經濟總量大，但基建發展卻遠遠不夠。應從加強縣城基礎設施建設著手，比如推動老舊小區的老化管網的改造，推進數字化的改造，醫院學校建設和升級等，從而拉動縣域投資和消費。但城鎮建設不是大建亂建，盲目貪大求全，注定是窮途末路。

（三）縣城的城鎮化建設符合湖南未來人口的規劃

據估算，湖南將在2025年前達到人口峰值，并且人口老齡化的速度也會隨之加快。2021年湖南省的年齡中位數約為38.4歲，生育率持續低迷，預計到2050年年齡中位數可能會上升到50歲以上。人口老齡化將愈發嚴重，最核心的解決方案仍然是加速城鎮化建設，但當大量人口流入一二線城市后，醫療教育資源日趨緊張，大城市病更加突出，大城市承載容量愈發飽和之后，加快推動以縣城為重要載體的城鎮化建設可以更好地應對未來的風險和挑戰。

（四）有利于加快湖南省高質量發展的內在要求

目前，制約湖南省經濟社會發展的一大突出短板仍然是縣域經濟。在中國縣域經濟百強縣中，江蘇省多達24個，浙江省有23個，而湖南省僅占4席，由此可見湖南縣域經濟發展還較為薄弱。此外，湖南省縣域經濟分布不均衡，湘西和湘南部分地區的產業基礎薄弱，發展動力不足，成為制約湖南縣域經濟發展的瓶頸。因此，“十四五”時期深入推動以縣城為重要載體的城鎮化，可有效破解縣域經濟發展中資源環境等約束的難題，從而充分發揮出縣域競爭優勢與特色優勢，助力湖南“中部崛起”。

三、湖南省推動縣城城鎮化發展面臨的問題

（一）人口流失嚴重，難以發揮輻射帶動作用

人口流失，是絕大多數縣城都無法避開的問題，湖南省也是如此。湖南省各市州第七次人口普查數據顯示，按照常住人口凈流出來看，湖南有13個縣市（不含區）流出超過10萬，其中祁東縣、衡陽縣甚至超過了20萬。按照區域來看，人口凈流出量比較多的2個區域是洞庭湖區和湘中的人口大縣。流失的人口大部分流向了省會長沙以及沿海城市。由于資源、人口正在向大城市、大都市圈不斷流動，不少城市遭遇了人口持續流失的壓力，而部分縣城更是遭遇了經濟放緩、財政下滑、人口減少的多重困境。就業而流向縣城的人口多數“流而不留”，外遷趨勢不減。由于人口外流，納稅人減少，縣城的財政收入銳減，受人口外流影響的還有房地產業。當本地流動人口偏少，縣城活力降低，難以形成人流、資源、財力的交匯。沒有了流動的血液，空洞化將會越來越嚴重，縣城失去活力，不利于商機的產生，從而導致縣城的資源無法聚集交匯，無法吸納農村富余勞動力，最終白白浪費了資源，嚴重制約了縣城第三產業的發展。此時的縣城難以真正發揮經濟龍頭的核心作用，輻射帶動力作用有限，難以推進城鎮化建設。

（二）產業缺乏特色，發展方向左右不定

產業興，則縣域興。縣域經濟發展的主要支撐是產業，而產業的發展重在特色。湖南省除長株潭以外的地區，產業特色均不明顯，如湘南、湘中、湘西產業同質化嚴重，特色產業品牌缺失，發展可持續性差。正如習近平總書記所強調，“產業發展要有特色，要走出一條人無我有、科學發展、符合自身實際的道路”。特色產業具有自身獨特的產品市場優勢，當地縣城要發展，就需牢牢把握住產業特色，借助特色產業較強的市場競爭力和輻射帶動力，走能夠促進縣域經濟特色化發展的道路。此外，湖南省多數縣城存在對產業發展研究不夠深入、可實操性不強、研究視角不夠大、缺乏針對性等方面的問題，一直沒有找準縣城產業發展的方向，過于注重短期效益，急于求成，盲目投產，對市場變化分析不足，缺乏預判和產業發展規劃，出現“頭年一哄而上，來年一拍兩散”的情況。導致縣城產業發展思路混亂不清、發展方向左右不定、基礎設施不完善、生態環境嚴重受損等多方面問題，耽誤了縣城的發展。

（三）基礎設施薄弱，招商引資困難重重

基礎設施是縣城人民生活、工業生產、信息流動以及資源流通的基本物質條件。縣城的功能作用能夠得以充分發揮的先決條件是完善的基礎設施，這也是縣城成功實現招商引資的基礎。然而現在湖南省內的部分縣城布局雜亂無章，沒有統一的規劃，發展不盡人意。城區道路建設分布不均，路網建設缺乏整體規劃，以高速公路和主干公路建設為主，公路和支路建設不足。全縣基礎設施開發建設總體研究不夠透徹，缺乏針對性，沒有明確的規劃思路，導致基礎設施建設緩慢、盲目?？h城內多個街區布局都存在上述問題，許多問題又相互耦合，其致因錯綜復雜，但歸根結底其最大病因還是在于沒有形成統一規劃。城市建設管理機構未發揮作用，有些地方甚至缺失，規劃技術人員不足，財政也難以保障，規劃編制缺乏前瞻性，最終導致全縣建設缺乏統一規劃，造成無序發展?；A設施建設水平不高，基礎設施不配套，縣域擴容有限，嚴重影響了縣域的城鎮化發展。

（四）環境問題突出，居住質量有待提升

縣城是由自然和社會經濟緊密結合、有機融合形成的復雜系統，本應該是我國城市體系中最適宜居住和生產生活的地方。然而，在經濟利益的驅動和其他人為因素的長期影響下，只追求收益，導致縣城的生態環境問題日益突出，嚴重制約了縣城高質量、高水平的發展。截止到2018年，湖南省綠化覆蓋率超過全省的平均水平的縣（市）未過半，城鎮污水集中處理率高于全省平均水平的縣（市）僅有14個，各縣（市）的環境質量綜合指數均低于全省平均水平。許多縣級政府沒有將綠色發展理念貫穿于經濟發展的全過程，更沒有深刻認識到綠色經濟轉型發展的重要性。綠色發展的統計體系、績效評價機制和協調機制尚未完善，綠色發展過程中仍存在政府職能缺失、越位、錯位等問題。企業的綠色發展意識和創新能力仍顯薄弱，面對新的發展問題時往往不愿意主動改變傳統的發展路徑，高污染、高消耗增長方式依然存在，環境保護與資源利用問題考慮不足，對政府出臺的一些綠色發展政策踐行度不夠，出現“知行不一”的情況。此外，公眾的生態文明意識不足，在節水節電、綠色出行、垃圾分類等低碳生活方面意識薄弱，對生態文明建設的責任意識和義務精神較低。

四、發展對策及建議

（一）加大穩崗擴崗力度，激活縣城活力

順應人口流動變化趨勢是縣城發展的基本原則。在此背景下，應深入研判每個縣城出現人口流失的原因，把握住產業這個根基，加大穩崗擴崗政策的力度，采取差異化的應對措施。完善縣域人才引進制度，充分利用省、市引才政策的輻射力和影響力，加大對高端人才、技術人才、務工人員的招引力度。發展政產學研戰略聯盟，探索開展“人才飛地”計劃，加強與發達地區人才資源交流合作。完善各類人才的服務機制，重點解決人才普遍關注的住房、醫療、孩子教育等問題。建立經濟社會發展人才庫，努力打造創新人才隊伍，為區域經濟建設提供強大的人力資源。同時，打好減負、穩崗、擴就業相結合的“組合拳”，通過多渠道、多舉措穩崗擴崗促就業創業。比如以支持自主創業增加就業渠道、以開展專項行動推動穩崗就業、以開發崗位促進就近就地就業、以返還失業保險減輕企業負擔。

（二）發展自身產業特色，打造精品縣城

打造特色產業，產業振興要在原有扶貧產業基礎上實現有序銜接，發展出縣城的優勢特色產業，促進縣城高質量和高效益發展，推動“一縣一特”形成“一特一片”，貫徹落實《規劃》要求，優化布局。應根據不同地方不同的歷史積淀、工業基礎、區位優勢來發展自身特色產業。在長株潭地區，應該重點發展先進半導體材料和智能終端、新材料高端裝備制造、生物醫藥等高技術制造業，充分考量前沿和未來產業，發展世界級產業集群，建立具有核心競爭力的現代產業體系；在洞庭湖地區，發揮臨江臨湖區位優勢，發展綠色品牌農業、濱水產業、港口經濟，積極發展電子信息、機械裝備制造、生物醫藥、大健康等產業；在湘南地區，充分發揮承接產業轉移示范區平臺功能，在加強與粵港澳大灣區、北部灣、東盟等區域合作的同時，著力引進發展有比較優勢的特色機械、特色生物輕紡、特色材料和電子產品及零部件等產業。同時加快農業綠色化進程，打造粵港澳大灣區的“菜籃子工程”；在大湘西地區，以生態產業為導向，發展文化旅游、食品醫藥、商貿物流、特色材料等產業，充分發揮大湘西地區豐富的生態資源優勢，進一步實現生態產品價值，使“綠水青山”變“金山銀山”?？h城的產業發展應堅持以綠色發展為指引，把握以創新驅動為引擎，根據縣城當地的實際情況，大力挖掘特色產業，打造精品縣城。

（三） 統一基礎設施建設，擴大縣城容量

基礎設施建設作為縣域建設和發展的核心要素，不僅是經濟社會發展的基礎和先決條件，也極大地體現出一個縣域的發展水平和文明程度。如要做到縣城基礎設施合理發展，一是要建立健全公共基礎設施標準體系，明確規定公共基礎設施的覆蓋范圍、數量以及質量，為后續工作打好基礎，尤其要加速發布有關新型工業公共設施的規范和政策。加強道路、通信、水電、燃氣、學校等基礎設施規劃，在編制各類專項規劃的同時，大力發展縣城基礎設施。此外還要深度考慮縣城未來的發展事宜，如改擴建等。二是基礎設施建設離不開政府的資金大力支持和強有力的財政保障。同時，還要進一步加快深化投資體制的改革，從而防止在基礎設施建設領域出現壟斷行為。政府還需鼓勵和引導社會資本來完成基礎設施建設，建立健全多元化的基礎設施建設投融資體系，進一步加強政府與市場的緊密結合。三是妥善儲備自來水、電、氣等民生基礎設施，擴大產能，提高質量，廣納吸收農村富余勞動力并為其提供就業機會，以確?；A設施不再成為縣域建設的瓶頸。

（四）強化生態環境保護，實現可持續發展

生態環境質量是衡量文明縣城建設的重要指標。切實發展縣域綠色經濟應從三方面入手：一是要守護好山、水、林、田、湖、草等一切生態系統，“共抓大保護”，切實做好對生態保護的執行力度、監管力度，將綠色發展與縣域經濟領域緊密結合，做到綠色生產、綠色消費、綠色經濟；二是要加大環保宣傳力度，加強生態環境保護意識，建立獎懲機制，引導所有居民樹立“保護環境，人人有責”的意識，以表揚為主小懲為輔，形成良好氛圍；三是必須從根本上消除環境污染,強化生活垃圾與污水集中處理力度,決不允許用破壞生態環境為代價換取眼前的利益與經濟發展的速度,必須堅持經濟效益,社會效益與生態效益相統一。

五、結束語

作為貫徹落實經濟社會發展全面綠色轉型的重要主體之一的縣域經濟，不僅是促進經濟高質量發展、社會和諧穩定的重要支撐，也是推動“中部崛起”戰略的重要抓手?！笆奈濉睍r期，湖南需打牢縣域經濟這塊支撐湖南經濟社會高質量發展的重要基石，積極推進以縣城為主要載體的城鎮化，完成“三高四新”，落實可持續發展戰略，建設美麗湖南。