基于“免疫系統”理論的突發公共衛生事件跟蹤審計

陳慧雯

（作者單位：重慶工商大學）

一、引言

突發公共衛生事件是指突發的對公眾健康有嚴重影響的事件，而突發公共衛生事件審計是指對突發公共衛生事件中相關單位及個人有關經濟活動的合法性、效益性等進行審查、評價的經濟監督活動。政府是人民根本利益的保衛者，也是突發公共衛生事件跟蹤審計的執行者。跟蹤審計作為一種全新的審計方法，在切入時間點上與傳統審計有所不同，將傳統審計的事后審計改為事前介入、事中跟蹤，使事后審計雖然查出問題，但是損失已成事實的情況得到有效避免，充分發揮審計“免疫系統”的預警功能。本文將借用審計“免疫系統”概念，明確“免疫系統”理論在突發公共衛生事件跟蹤審計中各階段對應發揮的作用。

二、“免疫系統”功能作用分析

（一）“免疫系統”論

國家審計“免疫系統”論由審計署原審計長劉家義首次提出和闡述。這一觀點通過借鑒醫學理論生動地解釋了審計的具體功效及其預防、防御的本質。

（二）“免疫系統”功能

“免疫系統”論提出后，多方學者紛紛對“免疫系統”功能領域進行研究。劉思宇認為實現“免疫系統”功能的關鍵在于發揮主動防御、即時監督、動態糾偏三項功能。王會金等學者指出想要充分發揮“免疫系統”功能，首先是預防，其次是查錯糾弊，最后是抵御。

由上述研究可知，政府審計作為國家治理的重要工具，具有預防、揭示、保護三項基本功能。其中，預防功能是“免疫系統”功能得到有效發揮的基石。揭示功能通過對被審計單位經濟活動中的不當之處如實進行揭示，從而要求相關責任單位和人員進行整改，情節嚴重的則對相關責任單位和人員進行懲處，從而實現審計“免疫系統”清除功能。抵御功能是揭示功能之上的更高要求，政府審計通過完善自身建設，糾正審計過程發現的問題，從而規避和防控各種審計風險及其可能存在的隱患，使“免疫系統”保護、修補功能發揮到最大化。

三、“免疫系統”理論在突發公共衛生事件跟蹤審計中的應用原則

跟蹤審計是評價、監督和反饋被審計對象的一種審計模式。跟蹤審計的目標就是預防和服務，在突發公共衛生事件事前準備階段主動預防，在事中階段揭示問題，監督經濟秩序并動態穩定，事后對問題發出預警進而降低問題所帶來的損失，與審計“免疫系統”理論環環對應。

以突發公共衛生事件跟蹤審計的流轉環節及各環節的任務要求為標準，將突發公共衛生事件跟蹤審計劃分為預警階段、執行階段、善后階段。

（一）預警階段：主動準備

突發公共衛生事件具有突發性，難以預知，而公共衛生事件一旦發生容易造成巨大影響，對事件控制要求極高，因而在突發公共衛生事件跟蹤審計過程中應重視預防階段的預警準備工作，提前采取措施防范資金物資管理調動過程中和使用結轉過程中發生的風險，盡可能控制事態的發展方向。這與發揮“免疫系統”的預防功能是相吻合的。

（二）執行階段：揭示與監督

監督是審計的基本職能與職責，而查錯糾弊是監督的必然產物。突發公共衛生事件跟蹤審計不僅需要充分發揮審計的監督職能，還需及時揭示捐助物資流轉過程中存在的違法違規行為，對出現的不當之處進行相應處理和糾偏。因此，“揭示與監督并行”是跟蹤審計過程中應當遵循的原則。

突發公共衛生事件跟蹤審計對工作效率的要求高，具有特殊性和緊迫性。一方面，突發公共衛生事件跟蹤審計的執行者和責任人應當通過規范嚴格的審計程序，因地制宜采取有效審計措施，高效審查突發公共衛生事件有關經濟活動和物資運轉過程中的問題，揭示存在的漏洞和不足，對發現的問題和可能存在的問題實施動態糾偏。另一方面，在跟蹤審計監督和動態糾偏過程中，據實披露跟蹤審計過程中發現的問題，從而利用社會公眾監督力量來規避政府審計機關內部風險，進而強化審計“免疫系統”清除的功能。

（三）善后階段：評估抵御

進入善后階段，需對掌握的審計證據及當下情況進行評估從而出具審計報告和審計意見。在此基礎上進一步完善相關制度，從而達到抵御風險隱患的目的，強化審計“免疫系統”保護功能。同時，突發公共衛生事件跟蹤審計通過對跟蹤審計過程發現的問題進行總結、歸納、精煉，也為預警期的預防準備提供經驗，進一步提高對突發公共衛生事件跟蹤審計的預警預防能力，最終構建一個“預警期預防準備、執行期揭示與監督并存、善后期評價抵御”的突發公共衛生事件跟蹤審計動態循環體系。

四、基于免疫系統的跟蹤審計實現路徑

由前文可知，“免疫系統”理論在突發公共衛生事件跟蹤審計中應用的不同階段有不同的側重點和目的，因而不同階段也有不同的審計內容和審計需求。因此，對于審計“免疫系統”各項功能在突發公共衛生事件跟蹤審計中是通過怎樣的措施與途徑實現的，在不同階段有不同的跟蹤審計內容和機制。

（一）預警階段

1.構建審計預防體系，組建成熟的審計隊伍。突發公共衛生事件跟蹤審計的預防準備工作，須將提前準備和預警放在首要位置。為確保突發公共衛生事件跟蹤審計工作的及時有效，擁有成熟的審計小組是前提。為將審計“免疫系統”預防功能最大化，審計機構需要建立由國家統一領導的、分級管理的審計分層機制，形成“國家監督領導小組-審計署-審計署派出局-省審計廳-基層審計機構”的層層細化的審計組織體系。職責分明、層層把控的審計體系能夠促進審計預防功能的合理實現。當突發公共衛生事件發生時，專業審計人員及時主動發出審計需求信號，審計機構結合災情發展趨勢和區域特性等進行需求緊急度分級，提供開展跟蹤審計工作的依據，并對審計需求信號積極響應。

2.設立風險預警機制。風險預警是突發公共衛生事件跟蹤審計預警階段的重點。突發公共衛生事件跟蹤審計具有滯后性，局限于審計“免疫系統”預防功能的發揮，為減少滯后性導致的損失，可以建立基于“需求預測-需求分級-物資籌集-物資調配”的應急物資風險預警機制。當突發公共衛生事件出現時，及時預測未來風險程度，進而防范實施審計過程中人員不足、資源浪費等現象出現，充分發揮審計“免疫系統”預警功能。

（二）執行階段

針對突發公共衛生事件工作中出現的物資管理不到位、經濟活動異常和人員調配不及時等情況，跟蹤審計應當依循相應的審計實時披露制度，對相應審計信息公開披露，包括突發公共衛生事件物資資金來源的真實性、分配的合理性和效益性、使用的及時性和效率性等方面，進而對有問題的相關人員進行查處和對不當環節進行調整，將跟蹤審計揭示與監督的功能動態結合起來。

（三）善后階段

在善后階段，審計機關有必要根據執行階段收集的審計證據出具審計報告，對被審計單位資金運作體系進行整體評價，包括但不限于對物資管理機制、物資分級分配機制和物資后期實際使用情況等設計的合理性和落實情況進行整體檢查和評價。同時，審計機關進行跟蹤式公告的價值得到進一步體現，對跟蹤審計工作成效進行考察，綜合利用審計結果總結審計經驗，為完善跟蹤審計體系提供補充，使審計“免疫系統”修補和保護功能得到充分體現。

五、提高突發公共衛生事件跟蹤審計工作效率的建議措施

（一）鼓勵突發公共衛生事件跟蹤審計理論研究

理論是實踐的基礎，實踐需要理論的指導。因而提高學者對突發公共衛生事件跟蹤審計相關領域的關注度是保證突發公共衛生事件跟蹤審計高效執行的有效措施，可通過增加這方面學術講座、組建學術討論會和廣發網絡交流貼等方式進行宣傳并引發討論，在增加關注度的同時加大學界學者對突發公共衛生事件跟蹤審計和跟蹤審計與“免疫系統”結合分析的理論與實踐的研究力度。

（二）整合跟蹤審計資源

突發公共衛生事件的資金物資不僅包括生活補助、日常飲食和基礎醫藥品等基礎物資，還包括突發公共衛生事件病源調查、隔離防護、現場應急處置、衛生消毒等相關物資、設備，因此跟蹤審計各環節的工作內容和重點都有所不同，對審計人員的綜合素質要求較高，但分類分組進行跟蹤審計又過于浪費資源且存在不易于管理的情況。因此，合理配置跟蹤審計資源顯得十分有必要。整合力量不僅僅需要雙方共同使力，還需要方向一致，不然可能出現力量對沖的現象，不僅浪費資源，還可能打亂審計節奏。為防止這種情況發生，就需要相應的文件或方案作為依據。另外，審計人員的專業素質也是配置資源時需要考慮的重要因素，可以通過定期培訓等措施提高跟蹤審計人員的綜合素質。

（三）提高審計人員素質

突發公共衛生事件發生突然、影響范圍廣，在緊急狀態下，對不同專長的審計人員進行分類管理，并在之前對這些審計人員進行相應的培訓，有助于提高審計隊伍的快速反應和執行突發公共衛生事件審計任務的能力。突發公共衛生事件具有成因多樣、涉及領域廣等特點，其高度的復雜性與專業性要求審計部門進行審計時，審計人員中需要有對被審計單位領域有一定了解的人員。所以，審計機關應當加大對審計人員的培訓力度、拓寬審計人員知識面，持續提升審計人員綜合能力，從而提高審計的工作效率，進而滿足突發公共衛生事件審計的高要求，充分實現突發公共衛生事件審計的揭示功能。

（四）合理界定跟蹤審計與一般管理活動的職責范圍

跟蹤審計較傳統審計方式的不同之處在于提前介入管理工作，監督、督促物資資金管理工作，但不同于直接管理。而且，跟蹤審計一般是全程參與突發公共衛生事件物資資金管理工作，穿插在突發公共衛生事件經濟活動的各個角落，因此，明確界定跟蹤審計與正常管理活動的范圍、避免管理工作出現錯漏顯得十分有必要。

（五）正確引導社會輿論

隨著信息化時代的到來，互聯網加速發展，社會信息傳播的效率越來越高，互聯網空間的擴大為謠言的產生提供了土壤。突發公共衛生事件在社會接觸網絡蔓延的同時，通常也伴隨著各類流言在虛擬通信網絡上的傳播。在審計結果公告之前，受謠言影響的公眾可能對突發公共衛生事件的認知是扭曲的，從而可能通過網絡對審計人員施加壓力，這就加劇了審計人員的審計難度。此外，可能存在被輿論引導的不明真相的群眾或職員阻礙審計人員收集審計證據或故意拖延審計證據的提交，加大審計難度的同時也對救災救援物資資金的后續有效使用造成困擾。因而正確引導社會輿論，從源頭杜絕歪曲突發公共衛生事件事實的信息，是促進突發公共衛生事件審計工作高效完成的有效措施。

六、結語

本文通過對審計“免疫系統”功能理論知識與跟蹤審計實踐進行分析，明確了審計“免疫系統”論在突發公共衛生事件跟蹤審計中的運用途徑和具體實現依據，即預警階段要預防和準備、執行階段要揭示與監督雙管齊下、善后階段首要是評價抵御。突發公共衛生事件的特性給跟蹤審計中“免疫系統”功能的實現帶來困難，如跟蹤審計工作的復雜性和瑣碎性容易導致信息共享不及時和審計資源分散；也指出現有理論研究并不能為滿足當下“免疫系統”在跟蹤審計中實現所需提供理論支持。但是，通過助力理論研究和整合跟蹤審計資源、合理劃分跟蹤審計與正常管理工作，可以幫助跟蹤審計有效實施以及促使審計“免疫系統”功能最優發揮。