雙向嵌入：社會工作者與社會治安治理共同體建構

文 揭志媛 中國人民公安大學

黨的十九大提出“要打造共建共治共享的社會治理新格局”，自此，建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體成為國家治理體系和治理能力現代化的重要方向，作為國家治理和社會治理重要組成部分的社會治安治理，同樣需要進行現代化創新，建設社會治安治理共同體。

社會治安治理共同體以建設“強國家―強社會”為重要任務，以共同的目標、共同的認同、共同的行動為基本特征，[1]其實質是形成多元主體共同維護社會治安、解決社會治安問題的局面，已有研究對社會治安治理共同體的建構進行了較全面的意義闡釋和理論建構，但是在實踐中社會治安治理共同體的構建仍然存在著動力不足的情況。一方面公安機關仍然是大包大攬導致壓力過大能力不足；另一方面，社會治安治理主體能見度不高，不僅是群眾參與度不夠，而且大多數社會組織僅僅是形式上參與社會治安治理共同體，一些能夠提高社會治安治理能力的專業性較強的社會組織并未被關注到，這些都讓社會治安治理共同體建設乏力。

社會工作作為專門的社會服務組織，在國外早就出現了警察社會工作的實踐，并在家暴、精神病人、青少年違法犯罪等領域都有了很好的實踐，為維護社會穩定貢獻了力量。隨著經濟的發展，社會工作在中國也逐漸得到重視，社區社會工作、老年社會工作、殘疾人社會工作等在脫貧攻堅以及社會治理工作中發揮了重要的作用。但是到目前為止，將社會工作組織與治安治理進行討論的文獻較為缺乏。本文嘗試在社會治安治理共同體的構建中引入社會工作，以解決社會治安治理共同體動力不足的問題，并對何以可能，以及未來發展的空間進行初步探討。

一、“雙向嵌入”的理論背景

卡爾·波蘭尼在書中引入“嵌入”這個概念，用嵌入來理解經濟和社會的關系。雖然波蘭尼并沒有展開解釋“嵌入”的內涵，但是嵌入觀點引起了許多學者的關注，格蘭諾維特在此基礎上從結構嵌入和關系嵌入來研究嵌入問題。嵌入理論產生于經濟社會學領域，后來延伸至社會學和管理學等領域，在政治經濟學研究中，“嵌入”開啟了一個全新的討論視野，學者們傾向于用嵌入來討論一種特殊的國家―社會的關系，其中關于社會組織的研究，雖然許多學者在不同意義上已經使用了類似“嵌入”的觀點來研究社會組織與國家之間關系，例如“嵌入行動主義”等。關于社會組織與國家的嵌入關系，學者們也展開了廣泛的討論。一般嵌入意指社會組織嵌入政府力量，而“反向嵌入”則指政府力量嵌入社會組織及政府所購買的服務中，以一雙“看不見的手”參與到其中。[2]由“反向嵌入”延伸出來的雙向嵌入意指社會組織和政府互相嵌入即社會組織嵌入政府的服務體制中，政府嵌入社會組織中。此外關于雙向嵌入的另一種解釋是，社會組織分別嵌入在“國家”和“社會”中，既充當國家與社會互動的中間者，也為社會組織的行動拓展自主性，[3]張緊跟用佛山某社工機構的實例來提出社工組織通過雙向嵌入于國家和社會以獲得自主性。[4]以上兩種雙向嵌入的觀點都給了筆者很大的啟示，本文意在利用社會工作者的優勢來化解社會治安治理共同體建設中的難題，因此用社會組織分別嵌入在國家和社會中更符合本文的立意。

二、社會工作者參與建構社會治安治理共同體的內在邏輯

（一）價值基礎：社會工作者嵌入社會治安治理共同體的共同價值觀

在大眾一般的認知中，社會工作是社會服務類的，而公安機關是暴力機關，公安機關和社會工作相距甚遠，但其實兩者的本質有共通之處。社會工作者本著助人自助的理念，幫助社會中的弱勢群體，增強服務對象的能力使其能夠自己解決遇到的困境，從而適應社會環境，以幫助其實現“自助”。[5]社會工作者常常以社會服務者的角色出現，關注社會中的弱勢群體，實現公平正義，這與社會治安治理共同體的價值不謀而合。《關于加強社會治安綜合治理的決定》中提到社會治安綜合治理的主要任務包括打擊各種危害社會的違法犯罪活動，依法嚴懲嚴重危害社會治安的刑事犯罪分子，采取各種措施，嚴密管理制度，加強治安防范工作，堵塞違法犯罪活動的漏洞；加強對全體公民特別是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素質，增強法制觀念。由此可見，除了日常以暴力的手段打擊違法犯罪，社會治安還承擔了防范、教育、管理、建設的任務，公安機關是國家制度的執行者、維護者，承擔著協調社區關系的角色，參與保障群眾的日常生活，使社會處于一種有條理、不紊亂、無危險的狀態，因此公安機關是社會正義的守護者，也是社會秩序的維護者，既以國家暴力機器的形象保障社會安全秩序，同樣也以社會服務提供者的柔性角色提供服務。因此，公安機關和社會工作者從價值目標來看都是一致的，都是為了社會穩定和民眾幸福安康，這是社會工作者嵌入社會治安治理共同體的價值基礎。

（二）實踐邏輯：警務能力的補充

改革開放之后，經濟快速發展，而經濟快速發展帶來的不僅是人們生活水平的提高，還有社會利益的不斷分化，社會分層加大，價值取向多元化。此時社會正處于轉型的關鍵時期，社會矛盾尖銳化且復雜化，警務活動范圍隨之越來越廣，也不斷有新的危害社會安全、擾亂社會秩序的事件發生，現有警力無法很好地滿足社會的需要，這就需要公安機關與社會服務類的社會組織建立合作伙伴關系，根據社會組織特點開展合作，利用其專業技能提高警務能力。目前警察在開展工作時依然存在以暴力角色出現的現象，面對需要以柔性角色解決的家庭糾紛等問題時無所適從，基層民警常常是從法律角度進行勸解，勸解不成便選擇處罰。一方面警務工作壓力大，讓基層民警無暇花費大量的時間逐步開展調解；另一方面對于調解工作公安機關并不專業，即使有個別鄰居和居委會介入也常常不能從根本上解決問題，而這些工作都是和服務有關的，[6]此時社會工作組織可以通過“嵌入”公安機關中，利用專業技巧提供咨詢與干預等，與公安機關合力為公眾提供服務。此外，在兒童保護、青少年犯罪預防、精神病人照看及心理健康服務等方面，社會工作者都可以提供幫助與專業的服務。有效的預防、干預和穩定，不能靠單一的警務工作或是社會工作來完成，更需要警察與社會服務機構和社會工作者進行合作來處理問題。

警察作為重要的國家機器，常常因需要面對緊迫的情況而處于危險的境地，根據公安部發布的數據，在2021年有261名民警及131名警務輔助人員因公犧牲，社會治安的復雜性和嚴峻性、危險的新情況給警察帶來了極高的風險；同時長期高強度的工作帶來的倦怠感，繁忙工作之下對家庭的忽視帶來的家庭矛盾，經歷極端事件留下來的心理創傷，公眾高期待值與警察能力有限帶來的輿論壓力等，都讓警察受到不同程度的精神困擾。這讓警察不僅不能夠以良好的狀態投入到治安治理中，也使得警民關系進一步疏遠，不利于社會治安治理共同體的構建。因此，社會穩定和諧以及社會治安治理共同體建設都要求必須擁有一支身心健康的公安工作者隊伍，雖然不少地區已經設了民警心理壓力疏導室，但大多還是流于形式，并且公安隊伍中缺少這方面的專業人才。社會工作“嵌入”公安機關中，恰好彌補了公安隊伍的這片空白，幫助警務工作者緩解壓力，提供社會支持，特別是在極端事件發生時，警察的心理創傷常常被忽視，及時且有效的疏導可以幫助公安工作者以良好的身心狀態順利開展警務工作。[7]

（三）理論邏輯：公安機關與公眾互動需要更多途徑

在傳統的社會管理理念之下，社會治理模式以自上而下的政府主導為主，隨著社會治理理念的深化，社會治理權力也越來越向基層下沉，國家在社會治理過程中希望能夠吸納公眾參與到社會治理中來，最終實現構建社會治理共同體的目標，但在原子化社會背景之下，公眾對社會治理有較低的認同感，參加社會治理沒有熱情，公眾的低參與度制約著社會治理的進程。[8]這在社會治安治理方面尤為明顯，社會治安治理主體的常見的僅有保安和治安志愿者，保安和治安志愿者為流動人口排查、大型活動安保、社區日常巡邏等做出很大貢獻，但是保安和治安志愿者流動性較大且人數較少，難以滿足社會治安治理的需要。

社會工作作為社會服務的專門組織，一方面在社會疏離加劇背景下，以柔性角色嵌入社會中，貼近居民生活，宣揚共同體意識，組織社會活動，建構公民精神，提升社區凝聚力，促進公眾參與，承擔起社會治安治理責任；另一方面作為公安機關與公眾之間的橋梁，發揮社會治安治理共同體的樞紐作用，促進雙方積極溝通，塑造警察良好的社會形象，改善警民關系，同時充當公眾的代言人，收集公眾需求，幫助公眾利益的表達，社工機構扮演好上傳下達的角色，既幫助公眾意愿表達，同時也及時快捷地將公安機關的意圖傳遞給民眾。

（四）現實邏輯：國外經驗借鑒與國內社會工作發展實踐

社會工作作為一門專業的獨立的學科體系在國外得到了發展，并形成了許多分支領域，比如精神社會工作、老年社會工作、學校社會工作、青少年社會工作等，并且隨著其他領域發展的成熟，許多國家開始了警察社會工作的實踐，研究領域主要集中在家庭暴力、精神健康、犯罪預防，青少年預防違法犯罪等，如美國、澳大利亞的反家暴，英國開展的兒童保護合作項目，蘇格蘭開展的反兒童性虐待合作項目等。其中，美國的警察社會工作的實踐領域較為寬泛，在受害者服務方面，警察社會工作者憑借專業的知識和豐富的經驗為受害者提供幫助，防止其受到二次傷害。在重大事件發生后，社會工作者及時對受害者、幸存者及其家屬提供專業的服務，幫助其減少焦慮，進行心理疏導、安撫情緒等。作為警察和民眾交流的中介，警察社會工作者還會為社區居民提供服務，并開展培訓以預防犯罪。警察社會工作者以其專業性和工具性特點在警察工作中的方方面面發揮作用，作為緩解社會矛盾的幫手協助警察工作。國外警察社會工作者的實踐為我國社會工作者嵌入社會治安治理共同體提供了范例。

反觀中國社會工作發展情況，根據《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2020）》的數據，截至2019年，我國持證社會工作者數量增長，比2018年持證社會工作者的數量增長了9.2萬人，專業社會工作者的隊伍正在壯大，呈現可喜變化。雖然在理論和實踐中，與國外一樣，為了進一步發揮社會工作的作用，本土社會工作細分為青少年社會工作、老年社會工作、社區社會工作等，社會工作機構也通過項目制與不同政府部門合作。其中，在與公安機關合作方面，以2002年上海社區矯正社會工作者的出現為起點，實踐中也出現一些警察系統相關社會工作的實踐嘗試，社會工作者主要承擔協調矯正等工作，但關于專業干預、治療、培訓等幾乎沒有。同時，目前仍沒有警察社會工作這一專業名詞出現，在大部分的警察系統中也都沒有設置社會工作職業崗位，對于社會工作者加入警察系統共同承擔社會治安治理任務的認同感更是普遍較低。

三、雙向嵌入：社會工作者參與社會治安治理共同體構建的運行機制

（一）制度嵌入：社會工作者“雙向嵌入”的合法性基礎

政府購買項目制是在近年來社會治理體制中的政府提供公共產品和公共服務的背景之下產生的，是在特定的時間內，由特定的組織來完成某一具有明確目標的任務。社會多元化的背后是社會成員需求的個性化和差異化，[9]而政府無法滿足每一位社會成員的需求，但是作為第三方機構的社會組織可以彌補這一不足，通過購買社會組織的服務來達到社會治理的目標，社會組織遵循事本主義將特定任務嵌入在政府中，提升社會治理能力，進而推進基層社會治理現代化的進程。國外的警察社會工作領域實踐開展較早，并且已經有專門的警察社會工作的職業，國內目前并沒有警察社會工作的出現，因此采用項目制是實現社會工作嵌入公安機關，從而參與社會治安治理共同體建設的可行手段。項目制豐富了社會治安治理主體的結構，同時也為社會工作者參與治安治理從制度上提供了合法性。社會工作者與公安機關由項目制延伸出一種“委托-代理”關系使社會工作者合法地嵌入社會治安治理共同體中。向社工機構尋求專業化的幫助。社會工作者承接項目也就是獲取資源的過程。[10]

（二）技術嵌入：社會工作者以“專業性”嵌入社會治安治理共同體

社會工作者秉持利他主義觀念為服務對象提供科學服務，他們利用自己的專業知識嵌入社會治安治理共同體，扮演著多重角色，為社會治安治理共同體保駕護航。因此社會工作者所擁有的專業技術是社會工作者嵌入社會治安治理共同體的優勢，[11]也是社會工作者得以嵌入社會治安治理共同體的關鍵所在。

從嵌入公安機關的角度來看。一方面，社會工作者充當了社會問題專家和咨詢者的角色，在瑣碎的矛盾糾紛的化解中提供專業的服務，真正把矛盾化解在基層落實到位；為暴力事件被害人等受害者提供服務，安撫情緒，提供諸如咨詢、心理疏導等服務，幫助其度過困境并對執法人員產生信任，提供必要的支持性服務；對輕微的未成年越軌行為問題，根據未成年的情況提供個案服務等進行干預治療；對一些有輕微的心理疾病的社會成員及時干預。除了以上內容之外，社會工作者還可以及時識別社區內的不穩定因素，向一些有社會問題的存在危害社會穩定的個人和家庭提供服務，以起到預防的作用。[12]另一方面，社會工作者承擔了培訓者和民警心理健康保障的角色，術業有專攻，社會工作者幫助警察掌握一些專業技巧，如如何應對受害者和一些有心理疾病的特殊群體，避免二次傷害的出現，面對矛盾糾紛如何妥善地應急處理等，同時定期向警察提供壓力排解等心理健康服務，以防因高標準高強度的工作帶來心理問題。此外警察處在面對黑暗的第一線，時而會發生一些惡性事件和重大突發性事件如大型交通事故等，這些事件都會對警察心理健康產生影響，特別是新入職的警察第一次面對死亡事件或者惡性案件會產生應激反應，社會工作者的及時介入以及支持性服務幫助其減少創傷、疏解壓力。

從嵌入社會的角度來看。首先，組織技術嵌入，社會工作者以社區為單位，利用專業優勢通過組織開展活動，在社區層面上加強社會公眾的互動，密切人與人之間的聯系，重塑人際信任，培育人際資本網絡，改善原子化結構，從而增強對社區的歸屬感。其次，激發社會公眾的共同體意識，通過社區歸屬感的培育，在社區內部達成共識，影響公眾價值觀，利用互聯網平臺，既加強公眾之間的情感聯系，同時利用網絡平臺的凝聚功能，鼓勵社會公眾積極參與公共事務的討論，采用非經濟性的方式改變社會公眾的思想和行為方式，讓他們相信自己的聲音能夠影響公共事務的決策，培育其主體意識，破解當前治安治理困境，激發社會公眾參與社會治安治理的意愿，[13]激發共同體意識。最后，挖掘本土社會治安治理資源，孵化本土公益社會組織，利用依托興趣愛好發展的趣緣性社會團體及地域性社會組織，將分散的公眾凝聚起來，動員公眾參與治安治理，搭建社會公眾社會治安治理參與平臺，減少“搭便車”現象，真正建設“人人有責，人人盡責，人人享有”的社會治安治理共同體。

（三）關系嵌入：奠定社會治安治理共同體基礎

目前中國的社會工作機構仍處于起步的狀態，面臨著來自政府和社會的認同危機。公民的不信任不了解，讓他們認為社會工作者只是政府的幫手，而政府的態度大多是直接干預或是形式化的合作，這都讓社會工作者在社會治理工作中無法真正發揮作用。因此社會工作者的關系嵌入是嵌入社會治安治理共同體的基礎，只有當社會工作者與公安機關以及社會成員建立起良好的關系，其才能獲得雙方的認可和支持，并更快地實現不同社會治安治理主體之間的通力合作。項目的購買給了社會工作者嵌入社會治安治理共同體一個合理合法的身份，但并不能讓社會工作者得到真正的認可和接納。[14]關系的嵌入可以分為正式的關系嵌入和非正式的關系嵌入。從嵌入公安機關的角度來看，非正式的關系嵌入包括積極主動與公安機關聯系，利用自己的專業贏得認可，積極回應社會治安治理需求；正式的關系嵌入包括在購買項目時約定的工作上，通過雙方的協商，社會治安治理目標達成共識，在目標一致的基礎上理順關系并發揮各自優勢達成合作。從嵌入社會來說，一方面，社會工作者以“局內人”的身份嵌入社會中，通過與社會公眾增加私人聯系，從而拉近關系，加強溝通獲取信任和支持，并得以嵌入社會公眾，發掘“共同體”潛能；另一方面，社會工作者充當了公安機關和公眾對話的橋梁，同時也起到了關系緩沖的作用，在公眾面前維護公安機關的形象，從而改善警民關系，為社會公眾積極參與社會治安治理奠定基礎，同時為社會公眾提供表達利益和需求的平臺，識別公眾的治安需求，并將不同的需求整合，讓不同的社會治安治理主體得以良好互動，也讓社會服務更加精準化，效率更高。

四、社會工作者“雙向嵌入”社會治安治理共同體路徑探索

（一）厘清社會工作者的職責和任務

社會工作者的服務是根據社會治安治理的需要來購買的，而社會工作者如果和公安機關之間的權責不清就會影響嵌入的實際效果，同時也會造成兩種極端的情況：或是成為大包大攬的社會治安治理助手，或是逐漸被邊緣化。這兩種情況最終都會影響到社會治安治理共同體的構建。因此完善包括購買制度、社會工作者服務條例等有關的制度設計至關重要。[15]同時將社會工作者納入社會治安治理共同體中來，既是對社會工作者專業性的認可，也對其能力提出了很高的要求，鑒于社會治安治理的特殊性，也應借鑒其他專業社會工作發展經驗，發展專業的嵌入到社會治安治理共同體中的社會工作者。社會工作者既要正確理解治安治理需求，同時也不能偏離社會工作者初衷。因此應重視社會工作者個人素質的提高，對其進行全面系統的專業培訓，學習如何捕捉需要關注的治安隱患，妥善處理突發情況，更加適應社會治安治理共同體的要求，把握嵌入公安機關和嵌入社會兩種不同群體的要求，根據不同的需求適時地改變。此外，社會工作者需要接受來自公安機關、群眾以及媒體的監督，有力的監督可以保證社會工作者所提供的服務的效率和質量，信息的公開透明也有助于公安機關的公信力的提高。

（二）社會工作者和公安機關相互理解

雖然社會工作者與公安機關具有共同的價值基礎，但是其表現形式有很大的大同，公安機關的出發點是維護社會秩序，而社會工作者則是從個人角度出發，這導致了社會工作者與警察的思維有沖突之處。因此需要社會工作者和公安機關在相互理解的基礎之上達成合作。一方面，公安機關接納的態度是影響社會工作者自主性的重要因素，這體現在公安機關對社會工作者參與社會治安治理的態度，有別于傳統的控制的態度，公安機關應認識到社會工作者的重要性，將社會工作者嵌入到社會治安治理共同體中是治理體系和治理能力現代化的現實要求，也是吸納學習社會工作者在處理矛盾糾紛、激發社會公眾積極參與治安治理等方面經驗的過程，因此公安機關需充分認可社會工作者專業性并尊重其獨立性，支持社會工作者開展工作，充分保障社會工作者在以“專業性”嵌入社會治安治理體系中的自主性。此外，為了推進社會工作者更好地嵌入社會治安治理共同體，公安機關應起到引導作用，引導社會工作者積極承擔自己的責任和義務，激發社會工作者活力，提高建設社會治安治理共同體質量。另一方面，社會工作者應專注于自身的責任，以專業能力獲得公安機關及社會公眾的認可，滿足社會治安治理的需求，只有充分發揮專業性，才能讓社會工作者在既保持專業性的同時，又真正嵌入到社會治安治理共同體中。

五、總結與反思

“雙向嵌入”既解決了建構社會治安治理共同體中群眾動員乏力的問題，同時也為社會治安治理共同體中提供了一個更好的組織機構，為建構社會治安治理共同體提供了一個好的視角。目前社會工作者嵌入社會治安治理共同體的模式還需要在實踐中進行探索完善。