主體-能力-機制三維視域下黨建引領社區治理的困局與路徑
——基于四川省蒲江縣的考察

文 嚴 晗 中共滁州市委黨校講師

王 巍 吉林大學行政學院博士研究生

社區是城市治理的細胞，也是黨建引領的陣地。社區治理的實效關系著人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。黨建與治理的融合是新時代基層治理的嶄新課題，推進黨建引領社區治理不僅是全面從嚴治黨向基層延伸的客觀要求，也是鞏固黨的執政基礎、提升黨組織凝聚力、維護社會和諧穩定的題中之義。當前全國城鄉以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的二十大精神，落實新時代基層治理要求，堅持黨建引領原則，大力推進整體治理、協商治理、系統治理，著力構建社區治理體系，完善社區治理機制，不斷提高社區動員力、專業服務力、社區營造力、美學運用力、市場運作力，推動建設高品質、和諧宜居的智慧社區，為推動治理能力與治理體系現代化夯實了基層基礎。

一、四川省蒲江縣黨建引領社區治理的施策“輪廓”

蒲江縣位于四川省西北部，行政區域面積583平方公里，轄2個街道、6個鎮，常住人口25.5萬。2020年以來，蒲江縣緊緊圍繞市委“創新提能年”主題，把握歷史發展機遇，持續深化黨建引領城鄉社區發展治理實踐，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感，夯實美麗宜居公園城市底色。

（一）開展黨建引領集中攻堅行動

蒲江縣聚焦基層黨組織領導核心作用，制定并實施了《城鄉社區黨組織建設意見》，推進居民小區、物業機構和業主委員會黨組織建設。同時，探索黨的組織和工作“兩個覆蓋”試點建設，在產業功能區、特色鎮、新型社區中建成了2個黨建精品產業園區和黨建精品示范點。另外，聚焦強化城鄉基層黨組織政治功能，規范街道社區黨組織領導自治組織制度，完善黨組織有機聯接單位、行業及各領域黨組織的有效機制，推進社區社會組織“雙孵化”，至2021年，全縣社會組織黨建覆蓋面動態達到82%。

（二）規范基層運行機制

蒲江縣積極推進社區黨組織規范化建設，制定黨組織規范化標準化運行規則，實施《“三重一大”事項黨組織前置審議意見》，深化政務公開和院落（小區）事務公開。同時，建立與居委會特別法人主體相適應的制度機制，及時完成賦碼頒證。此外，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，深入開展“平安社區”專項行動，深化居民自治機制，完善院落居民自治制度，建立業主代表大會制度和小區自治委員會制度。另外，逐步深化城鄉社區協商，并明確協商內容、主體、形式和程序，促進基層協商制度化、規范化、常態化。

（三）深化黨建引領示范建設

蒲江縣按照城鎮社區、民族社區、產業社區、城鎮居民小區、農民集中居住區示范建設標準，分類推進2個示范城鎮社區、5個示范民族社區、2個示范產業社區、4個示范城鎮居民小區和3個搬遷集中居住區（含首批1個智慧小區）建設。組織參加全市百佳示范社區、百佳示范小區、十佳社區工作者等“百佳·十佳”系列評選活動。持續開展“最美”系列評選活動，通過“典型示范”發揮引領作用。

（四）完善共治共享機制

蒲江縣深化“三社聯動”機制，加大項目資助資金投入。引導社會力量參與社區發展治理，建立評價激勵機制，最大限度激發社區共治活力。搭建企業參與社區發展治理平臺和載體，鼓勵其通過建立企業公益基金（會）資助社區發展項目。探索建立社區基金會和資源共享機制，推動駐區單位與社區信息共通、陣地共用、文化共融、服務共享，鼓勵企業、學校向居民開放文化、教育、體育等服務設施。同時，強化政府推動，運用市場手段，采取信息化方式，從平臺、機制、管理、服務層面入手，推動社區資源共享利用。

（五）開展社區志愿服務活動

蒲江縣逐步優化志愿服務網絡平臺，培養社區服務組織和志愿者隊伍。同時，實施“百千萬黨員志愿服務行動”，積極引導廣大黨員、社區居民、商家、單位員工各類人員成為社區志愿者。此外，落實機關黨員干部到聯系社區或居住地社區報到制度，接受社區統籌安排，認領社區志愿服務項目。另外，制定社區志愿服務激勵辦法和中小學生參與社區志愿服務的具體辦法，設立社區志愿服務日，倡導一月一主題，實現“周周有活動”“人人可參與”，打造社區治理的志愿服務格局。

二、四川省蒲江縣黨建引領社區治理的當前困局

黨建引領社區治理是治理結構與治理過程的“耦合”，也是治理要素的“聚合”與“運作”，將治理要素進行“工具化”拆解，析出治理主體、治理能力和治理機制三維，建構主體-能力-機制三維分析框架，以厘清四川省蒲江縣黨建引領社區治理困局。

（一）社會主體“缺位”

多元主體平等參與是實現基層“善治”的內在邏輯，[1]社會不再是治理的絕對客體，而構成了治理的主體位面。政黨與社會的“在場”聯動是基層治理“主體多元”的內在表達。在蒲江縣的治理場域中，盡管社會作為參與治理的“一維”，但是整體缺乏存在感，“黨政強、社會弱”的治理結構依然固著，在實際中，社會組織、社會團體，包括公民往往“缺席”，社會的“主體性”被遮蔽，社會組織的治理效能往往被“閹割”。一方面，社會組織成長的制度空間受限，致使社會組織的治理功能無法被完全表達且面臨著被行政力量“剪裁”的不確定性；資源獲取通道受阻，導致社會組織成長的資源空間萎縮；基層治理文化貧乏，誘導社會組織成長的文化空間塌陷。從數量上來看，蒲江縣登記在冊并能有效參與社區治理的社會組織不足10%，且大多新近創立，存續時間較短。另一方面，近一半社會組織對蒲江縣政府的依附性較強，事權和財權缺少獨立性，對政府的“不對稱”依賴以及自身角色（身份）的模糊化導致社會組織無法真實、有效地參與社區治理，且容易被行政意志綁定面臨被行政工具化的風險。

（二）能力承載“羸弱”

基層“善治”需要治理能力的承載，良性社會治理需要治理能力的支撐。[2]盡管目前蒲江縣區域化黨建能力顯著提升，但是仍然存在社區治理本領恐慌與能力不足問題。一方面，協同治理能力不足。社區發展治理協同能力羸弱，社區發展治理與社會綜合治理“脫耦”，發展治理與綜合治理不協調、不平衡，社區應急治理的韌性欠缺，且治理的多向性與統籌能力矛盾突出；黨建能力與社區治理能力不匹配，黨建懸浮于治理之上，黨建能力向社區治理能力的轉化率不高，黨建“勢能”無法有效轉化為治理“效能”。另一方面，社區營造能力不足。蒲江縣部分老舊小區物理空間尚未更新改造，環境容納量低，服務功能無法滿足居民多元化、多樣化、個性化生活需求；社區建設千篇一律，缺乏特色與亮點，社區建設忽視文化承載性與文化表達功能，且存在建設模式化、治理形式化問題。

（三）制度體系“碎形”

政黨與社會的互動、機制的整合與嵌入是推進基層治理的核心命題，也是實現“中國之治”的本質要求。[3]雖然蒲江縣積極推進“黨建+治理”制度化建設，但是仍然存在機制“分割”、制度體系“碎形化”弊病。一方面，在同一問題（社區治理）領域的多重機制“重疊”以及在同一結構（科層）下的多層機制“覆蓋”導致黨建機制與治理機制之間以及治理機制相互之間矛盾張力加大，機制功能被削弱，治理效能被損耗，呈現“意大利面條效應”，同時也衍生出“機制擁堵”的內在困局。[4]另一方面，多重機制疊合也暗含著不同職能部門基于自我利益和政績沖動之上對治理資源的爭奪和治理權限的競爭，內化為部門權力爭奪，外化為治理機制競爭，加劇了治理主體之間的分化，誘導了組織“脫嵌”與功能“脫耦”，削弱了治理合力，而良性社會治理則依賴治理主體的嵌入式互動與整體性協同。蒲江縣在處置具體的社區矛盾糾紛時，政法、信訪、司法部門往往各行其是，形式上“在場”，但實質上“缺席”，導致社區矛盾上移、基層失序。

三、四川省蒲江縣黨建引領社區治理的優化路徑

針對四川省蒲江縣黨建引領社區治理的困局，基于主體-能力-機制三維分析框架，構建破局之策與優化之道。

（一）推動多元主體“到場”，構建多元共治格局

首先，拓寬治理資源“集聚”通道。開展志愿者星級評定，落實星級志愿者優惠激勵措施，健全職工、青少年、婦女等群體常態化參與社區志愿服務制度，提高全縣注冊志愿者占比。同時，組織參加社區志愿服務“感動人物”“品牌項目”評選活動，擴大社會影響力，拓寬資源獲取渠道。此外，與企業合作建立聯合“專項基金”，通過市場化手段籌集資金統籌推動新時代文明實踐中心試點建設。

其次，培育引導社會組織。通過獎補激勵和購買服務培育具有影響力的樞紐型、平臺型社會組織，特別是加大政府購買社會組織服務力度，提高政府購買社會組織服務統籌能力，按照政府—企業雙重主體、行政—商業雙重邏輯，分層分類編制購買清單，充分發揮政府購買服務的綜合效能。同時，支持社會組織、物業服務企業申報社會企業認證，建立社會企業認證機制，營造支持社會企業發展的良好環境，培育發展標桿型社會企業。此外，應該著力推動市、縣、街道、社區四級聯動響應，大力支持集體經濟組織與社會資本合作，推進社區開展社會企業試點，構建社區黨組織引領居民共建社區社會企業制度。

再次，增強社會組織自主性。逐步提高社會組織參與社區治理的權限與職責，劃定社會組織可參與治理的范圍與范疇，制定治理清單，明確目標、原則、對象、方式和程序，界定權、責、利，同時，進一步明確社會組織的財權和事權邊界，增強社會組織的自主性與相對獨立性。

（二）拓展治理能力“邊界”，增強治理復合效能

首先，提高社區發展治理協同能力。完善黨建引領社區發展治理工作領導小組組織架構和議事規則，建立城鄉社區發展治理和社會綜合治理雙線融合定期協商和聯合督查機制，特別是聚焦社區發展治理的難點和重點，提高工作統籌聯動能力。同時，進一步鞏固當前疫情防控機制，完善黨委領導下的城鄉社區風險防控組織架構，推動建立城鄉社區應對重大突發風險的組織動員體系和應急處理體系，優化居民、駐區單位、社會組織、專業機構參與重大突發風險防控的群防群治網絡，提高社區突發風險防控能力。

其次，增強社區營造能力。建立社區規劃師制度，開展社區規劃編制試點工作，動員和吸納居民參與城市詳規、社區規劃以及小尺度公共空間營造，先“點”后“面”，而后實現全域營造。同時，深化城鄉環境綜合治理，推進居民小區綠色更新，制定特色鎮（街區）建設方案，推動特色街區創建，圍繞文化、運動、科技、法治、國際化主題，緊扣地域特色文化，營造“一社區一特色”場景。實施社區服務場所親民化改造，優化社區服務場所功能布局，提供高品質的社區服務，實現社區服務的智慧化、精準化、專業化，增強宜居空間的營造能力。此外，可以鼓勵城鄉社區開展結對共建，推動城鄉融合發展，形成城鄉互動、優勢互補的社區發展態勢。

再次，強化人才支撐能力。以人才的培養與流動為載體推動黨建能力向治理能力的“生產性”轉化。制定社區專職工作者管理辦法，建立職業化崗位薪酬體系，推進優秀社區黨組織書記選拔到街道領導班子試點工作，落實優秀社區黨組織書記和居委會主任考核招聘政策。同時，開展社區后備干部孵化行動，完善社區后備干部庫。實施社區發展治理干部能力提升計劃，完善社區工作者培養體系，選派優秀社區干部赴先進地區掛職學習、機關事業單位優秀年輕干部到社區發展治理崗位掛職鍛煉，提高知識儲備水平和治理實踐能力。

最后，提升物業服務能力。建立以社區黨組織為核心，居委會、業委會、物業服務機構等共同參與的“三聯三共”物業服務機制。探索和完善社區環境和物業管理委員會協同作用的有效機制，促進業委會依法履職、業主和物業服務機構依約依責，環境和物業管理委員會應設盡設。建立物業服務區域協商制度，搭建溝通交流平臺，促進社區矛盾有效化解。發揮物業行業協會作用，促進物業行業依法治理，同時，引導社區老舊院落引進專業物業服務機構，提升專業物業服務機構覆蓋面，規范新居服務管理，提高社區物業服務能力。

（三）構建治理機制“集簇”，實現機制效能“共振”

首先，完善“一體化”黨建引領社區治理機制。推動全域統籌，完善縣、鎮、社區、城鄉小區黨組織四級聯動機制，健全“一核三治、共建共治共享”新型社區治理機制，完善區域化大黨建工作機制，健全社區區域黨委，推動駐區單位、行業系統、產業功能區、社區黨組織互聯互動，完善人大代表、政協委員、五老鄉賢與社區居民多方參與的議事協商平臺，健全各類組織在黨組織領導下共同參與社區治理機制。此外，在城區推進社區書記、居委會主任黨建—治理工作“一肩挑”，在社區推行黨組織書記、居委會主任、集體經濟組織負責人黨建—治理工作“一肩挑”，構建“一體化”權責體系。

其次，推動治理機制聯動。構建城鄉社區治理聯動響應機制，依托現有網絡理政中心、“12345”縣長熱線等政務資源，有效整合信息發布機制、情況研判機制、應急響應機制、聯動處置機制，按照“事前預警—事中研判—事后評估”鏈條優化響應處置流程，構造“全鏈條”機制聯動閉環。同時，建設聯動治理信息化集成平臺，推進功能分區化表達、信息模塊化展現，實現市民訴求即時響應、治理難題及時回應、突發事態緊急處置。

再次，構建矛盾糾紛化解“全鏈條”工作機制。推進政法、信訪、司法等平臺載體和服務力量整合協同，建立黨政聯動工作機制，明確政法、信訪、司法等部門的權限與職責，推動信息協同、職能協同、組織協同，深化跨部門常態溝通機制與聯動協作機制，針對社區矛盾，多方協同、就地化解。同時，整合多方治理資源，推動社區治理力量統合，在全域構建“一支隊伍統管、一張網絡統攬、一個平臺統調、一套機制統籌”社區治理工作機制，破除“條塊分割”機制障礙，提升社區矛盾化解能力與綜合治理效能。

最后，健全宣導結合機制。注重治理宣傳和治理督導緊密結合，強化治理宣傳動員力與治理監督推動力。加強宣傳引導，制定社區發展治理年度宣傳工作方案，重點宣傳黨建引領、服務提升、改革創新、共建共享等內容；積極開展公益廣告、微視頻、形象語等征集活動，采取論壇研討、視頻展播、主題活動、戶外宣傳等形式，彰顯創新治理經驗和突出治理成效，增強群眾知曉率和獲得感；加強治理政策、治理制度、典型案例、先進單位和個人的宣傳，營造居民關心和支持社區發展治理的良好氛圍和環境。同時，強化嚴格督查。推行社區發展治理主體權責清單管理制度，明確黨委、政府和社區的職能職責；落實社區綜合治理考核標準和評價體系，實施分級分類評價考核，同時，制定并有效落實社區治理“微腐敗”工作辦法，堅持常態長效推進社區“微腐敗”治理；健全與完善社區“微腐敗”監督機制，建立社區權力陽光運行公開公示制度，推動健全社區發展治理容錯糾錯機制。

四、結論

黨建引領社區治理是將黨的領導嵌入社區治理實踐的一種有益探索。[5]基于主體-能力-機制三維視域，應該著力培育多元社會組織，增強復合治理能力，打造治理機制“集合體”，實現主體、能力、機制之間的轉換性聯動，構造社區共建共治共享格局。