我國直接選舉候選人資格條件問題研究

唐 鳴 劉安正

我國有兩種以公民或村（居）民身份進行的直接選舉：一是縣鄉人大代表選舉，二是村（居）委會選舉。這兩種選舉的候選人資格條件問題，既是一個老問題，也是一個新問題。說是一個老問題，是因為這個問題在過去的法律制定和實施過程中曾多次出現，并有過一些學術討論。說是一個新問題，是因為民政部新近公布的《中華人民共和國城市社區居民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》關于居委會成員候選人條件的規定，特別是其中關于受過刑事處罰的人、有法律法規規定的其他不適宜作為居委會成員候選人情形的人，不得作為居委會成員候選人的規定，使這一問題再次在國家立法層面重新凸顯了出來。

一

我國直接選舉中的縣鄉人大代表選舉，為現行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）所規范。《選舉法》所稱的選舉權和被選舉權，系指公民在縣鄉人大代表選舉中的選舉權和被選舉權，這從法律名稱上看便一目了然，當無疑義。《憲法》所規定的選舉權和被選舉權也不是指一般意義上的、包括各種各樣所有類別選舉的選舉權和被選舉權，而是指特定意義上的選舉權和被選舉權：選舉權“是指公民有權按照自己的意愿，依照法律規定的程序選舉縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”，被選舉權“是指公民依法享有被選舉為縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”。①我國現行憲法關于公民選舉權和被選舉權的規定源于1954年《憲法》②，1954年《憲法》的規定來自1953年《選舉法》③。1953年M《選舉法》和1954年《憲法》確立了我國由選民直接選舉的人大代表選舉④公民選舉權和被選舉權相統一的原則，即有選舉權就有被選舉權的原則。

1953年《選舉法》一方面明確：依法尚未改變成份的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者、精神病患者，無選舉權和被選舉權；另一方面規定：“凡年滿十八周歲之中華人民共和國公民，不分民族和種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉和被選舉權。”1954年《憲法》亦是一方面明確：有精神病的人和依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外；另一方面規定：“中華人民共和國年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”1954年《憲法》與1953年《選舉法》都規定公民選舉權和被選舉權統一的原則，只是在具體條文表述上有不同：一是1954年《憲法》未把“依法尚未改變成份的地主階級分子”明列為無選舉權和被選舉權人；二是1954年《憲法》所說的是“依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外”，而不是“依照法律被剝奪政治權利的人除外”。一個有意思的情況是，1975年《憲法》和1978年《憲法》⑤均規定的是“依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外”。只是在1989年7月1日五屆全國人大第二次會議通過的《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）規定剝奪政治權利的附加刑包括剝奪選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利，擔任國家機關職務的權利，擔任企業、事業單位和人民團體領導職務的權利，和同次會議通過的《選舉法》規定“依照法律被剝奪政治權利的人沒有選舉權和被選舉權”之后，1982年12月4日五屆全國人大第五次會議通過的現行憲法，才將“依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外”改為了“依照法律被剝奪政治權利的人除外”。

追根溯源，我國憲法和法律關于公民選舉權和被選舉權統一的原則，既繼承了新民主主義革命時期中國共產黨領導的根據地法制建設的傳統，也借鑒了1950年代初蘇聯等人民民主國家當時實行的憲法規定的經驗。

就新民主主義革命時期中國共產黨領導的根據地法制建設的傳統而言，從1930年代到1940年代，無論是根據地的憲法大綱還是蘇維埃選舉法或邊區政府的選舉條例等，都明確規定了選舉權和被選舉權統一的原則。1931年11月7日通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：“在蘇維埃政權領域內的工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾和他們的家屬，不分男女、種族（漢、滿、蒙、回、藏、苗、黎，和在中國的臺灣、高麗、安南人等）、宗教，在蘇維埃法律面前一律平等，皆為蘇維埃共和國的公民。”“凡上述蘇維埃公民在十六歲以上均享有蘇維埃選舉權和被選舉權”。⑥1933年8月9日公布的《蘇維埃暫行選舉法》規定“凡居住在中華蘇維埃共和國領土內的人民，在選舉的日子，年滿十六歲的，無男女、宗教、民族的區別，具下列資格之一者，都得享受選舉權和被選舉權：（一）一切被雇用的勞動者及其家屬，與一切自食其力的人及其家屬（如：工人、雇員、貧農，中農，獨立勞動者，城市貧民等）；（二）在中華蘇維埃共和國海陸空軍服役者及其家屬；（三）以上二種人民中，在選舉時失卻勞動能力，或失業者。”“犯下列各條之一的人，沒有選舉權和被選舉權：（一）雇用他人的勞動以牟利者（如：富農，資本家）；（二）不以勞動，而靠資本、土地及別的產業的盈利為生活者（如：豪紳，地主，高利貸者，資本家）；（三）地主、資本家的代理人，中間人（仲介人，牙人之類）及買辦；（四）一切靠傳教迷信為職業的人，如各宗教的傳教士、牧師、僧侶、道士及地理和陰陽先生等；（五）國民黨政府及其他反動政府的警察、偵探、憲兵、官僚、軍閥及一切參加反對工農利益的反動分子；（六）犯神經病者；（七）經法庭判決有罪，而在執行判決期間及被剝奪選舉權利的期限未滿期者；（八）一、二、三、四、五各項人的家屬。”⑦1943年1月20日通過的《晉察冀邊區選舉條例》規定：“凡在邊區境內年滿十八歲之中華民國人民，不分性別、職業、民族、階級、黨派、信仰、文化程度、居住期限，經選舉委員會登記后，均有選舉權和被選舉權。”“有下列情事之一者，無選舉權和被選舉權。一、有漢奸行為被判決確定或充偽軍偽組織人員者。二、經邊區司法機關、軍法機關褫奪公權尚未恢復者。三、經邊區行政機關通緝有案尚未撤銷者。四、有精神病者。前項第一款所稱偽軍偽組織人員系指甘心事敵執迷不悟，或現仍繼續充任者而言，其已經反正或準予自新，或確系被迫參加已宣布脫離者不在此限。”⑧盡管這些規范性文件對有選舉權和被選舉權者界定的范圍不盡相同（人們享有選舉權和被選舉權的范圍，第二次國內革命戰爭時期有階級區分，抗日戰爭時期有是否抗日的區分；“公民”或“人民”享有選舉權和被選舉權的起始時間，1930年代規定的是年滿16周歲，1940年代規定的是年滿18周歲），但規定有選舉權即有被選舉權卻是共同的。

從1950年代初蘇聯等人民民主國家當時實行的憲法規定來看，據1954年6月中國政治法律學會編輯、人民出版社出版的《憲法分解參考資料》的記載：蘇聯憲法規定，凡年滿18歲之蘇聯公民，除患精神病及由法院判決褫奪選舉權者外，皆有權參加選舉；凡年滿23歲之蘇聯公民，皆能被選舉為蘇聯最高蘇維埃代表。匈牙利憲法規定，匈牙利一切成人公民，除勞動人民公敵及精神病患者外，均有選舉權；凡享有選舉權的公民均得被選舉為國民議會議員。捷克斯洛伐克憲法規定，年滿18歲的公民享有選舉權，年滿21歲的公民享有被選舉權。阿爾巴里亞憲法規定，凡年滿18歲的公民，均有選舉權與被選入各級國家機關之權。朝鮮憲法規定，年滿20歲的公民，除經法院判決剝奪選舉權者、精神病者及親日分子外，均有選舉權與被選入任何權力機關的權利。保加利亞憲法規定，凡年滿18歲的保加利亞公民，皆享有選舉權和被選舉權，但已被監禁及經法院判決褫奪公民權利與政治權利者，不在此例。⑨這些國家的憲法，雖然許多規定公民享有被選舉權的年齡要大于享有選舉權的年齡，但并沒有對公民享有被選舉權規定其他的限制性條件。也就是說，剔除年齡因素，這些國家憲法采取的都是公民選舉權和被選舉權統一的原則。記載上述國家憲法規定的《憲法分解參考資料》，在我國1954年《憲法》通過3個月之前出版，對我國當時立法者的思考和抉擇應當起了重要的參考作用。

自1954年《憲法》通過之后，選舉權和被選舉權的統一作為憲法原則，一直為我國立法機構不容置疑地堅守和毫不動搖地堅持。在全國人大常委會看來，由于凡年滿18周歲的中國公民，只要未被剝奪政治權利，都有選舉權和被選舉權，因此，即便是被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的人；被羈押，正在受偵查、起訴、審判，檢察院或者法院沒有決定停止行使選舉權利的人；正在取保候審或者被監視居住的人；正在受拘留處罰的人，都準予行使包括選舉權和被選舉權在內的選舉權利。這些人員參加選舉，由選舉委員會和執行監禁、羈押、拘留的機關共同決定，可以在流動票箱投票，或者委托有選舉權的親屬或者其他選民代為投票；被判處拘役、受拘留處罰的人也可以在選舉日回原選區參加選舉。只是因涉嫌危害國家安全或者其他嚴重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經檢察院或者法院決定，才在被羈押期間停止行使選舉權利。⑩上述所有準予行使選舉權利的人，在縣鄉人大代表的選舉中，不僅可以參加選舉投票，而且可以成為候選人并合法有效當選。1987年廣西壯族自治區鹿寨縣黃冕區舊街鄉桐木村選區選舉正在服刑的一個罪犯為黃冕鄉人大代表，該鄉準備于同年10月底開新一屆第1次人代會。為此，鹿寨縣人大常委會請示廣西壯族自治區人大常委會可否讓該罪犯出監參加鄉人代會。廣西壯族自治區人大常委會的意見是：“ （1）該罪犯未被剝奪政治權利，選舉也符合法律程序，應承認其代表資格有效；（2）鑒于該罪犯正在服刑，按照刑法第41條（新刑法第46條）的規定，且為避免不良政治影響，該罪犯在服刑期間不應出席鄉人民代表大會會議；（3）由縣公安機關向該罪犯本人及選區選民講清有關法律規定，做好思想工作。”?廣西壯族自治區人大常委會向全國人大常委會法制工作委員會請示，詢問對這一意見的看法，后者表示同意。1992年4月3日七屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）只是規定代表有因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑等情形之一的，暫時停止執行代表職務，沒有規定有上述情形代表資格終止，并且規定前款所列情形在代表任期內消失后，恢復其執行代表職務。

對受刑事處罰的人當選人大代表，有學者提出疑問并表達看法：被判處有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利的人員，當選人大代表后能夠勝任這一職務嗎？這是令人生疑的。此類“當選”會否有損于人大及其代表的崇高性、嚴肅性，也是令人擔憂的。有鑒于此，至少應當對有刑事前科者設置一定的限定，對被判處刑事處罰但未剝奪政治權利的人的被選舉權予以限制規定，規定這類人員在執行刑罰期間無被選舉權，在刑滿之后經過一定的表現期后，方能享有被選舉權。?亦有學者設問設答：選舉權和被選舉權是否同等條件？換句話說，對被選舉權是否可以增設條件，如可不可以對人大代表候選人提出更高的條件，規定有過犯罪記錄的人不能當選人大代表。雖然憲法規定上沒有區分選舉權和被選舉權的條件，但對被選舉權進行合理限制并不構成違憲。?

學者們的這些觀點和說法應當講道理較為充分，但迄今為止并未被立法機關采納。按照我國現行憲法規定的縣鄉人大代表選舉選舉權和被選舉權統一的原則，選舉資格與被選舉資格是統一的，不存在與選舉資格有區別的特殊的候選人資格條件問題。此一憲法原則無論是在國家法律（選舉法、代表法）還是在地方法規（各省級地方縣鄉兩級人大選舉實施辦法或細則）中都得到了嚴格的貫徹和執行，國家法律和地方法規都沒有規定高于選民資格的候選人資格條件。

二

我國直接選舉中的村（居）委會選舉，為《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）所規范。1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《村委會組織法（試行）》和1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議通過的《村委會組織法》，根據憲法制定，其關于選舉權和被選舉權的規定與憲法的表述，除了一個是“村民”一個是“公民”外，完全相同：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”1989年12月26日七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《居委會組織法》關于選舉權和被選舉權的規定，亦只是把“公民”改為了“居民”，與《村委會組織法》一樣：“年滿十八周歲的本居住地區居民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”這就是說，1987年《村委會組織法（試行）》、1998年《村委會組織法》和1989年《居委會組織法》對村（居）委會選舉同樣規定了選舉權和被選舉權統一的原則，也都沒有規定村（居）委會成員候選人應當或者必須具備高于參加選舉的村（居）民的資格條件。

但與縣鄉人大代表選舉地方法規堅守選舉權和被選舉權統一原則不同的是，村（居）委會選舉選舉權和被選舉權統一的原則，為許多實施1998年《村委會組織法》和1989年《居委會組織法》的省級法規所變通。一是北京、天津、吉林、山東、甘肅、湖北、青海、新疆、內蒙古、河北、浙江、貴州、江蘇、遼寧、寧夏、西藏、重慶、廣東、四川等省份，各自都從積極的肯定的方面規定了村委會成員候選人的提名或推選條件。總括起來，包括擁護中國共產黨領導，熱愛社會主義祖國；遵守和貫徹執行憲法、法律、法規和國家政策；帶頭履行村民義務，維護村民的合法權益；清正廉潔，辦事公道；勤奮敬業，工作認真負責，熱心為村民服務；作風民主、正派，熟悉村情，能夠聯系廣大村民，有群眾威信；身體健康，年富力強，有一定的科學文化知識水平和組織、管理及辦事能力，懂經濟，能完成國家任務和帶領群眾共同致富；不搞宗族派性，不搞封建迷信活動。二是有的省份從積極的肯定的方面規定了居委會成員候選人的提名或推選條件。如湖北規定：居委會成員由具備遵紀守法、作風民主、辦事公道、熱心為居民服務等條件的居民擔任。山西規定：居委會成員應由熱心為居民服務、依法辦事、作風民主、不謀私利、有一定辦事能力的人擔任。三是個別省份直接從消極的否定的方面規定了村委會成員候選人的限制性資格條件，如黑龍江規定：違反計劃生育政策法規的，3年內不得被提名為村委會成員候選人。四是一些省份間接從消極的否定的方面規定了村委會成員候選人限制性資格條件。黑龍江規定：村委會成員有下列行為之一的，其職務自行終止：被依法追究刑事責任的；違反計劃生育政策法規的；連續3個月不履行或不能履行職務的。重慶規定：村委會成員有下列情形之一的，其職務自行終止：被依法追究刑事責任的；被依法勞動教養的；違反計劃生育的；未經村委會同意，連續三個月不履行職責的；遷出或調離本村的。天津、吉林、山東、湖北、內蒙古、河北、浙江、貴州、江蘇、遼寧、西藏、廣東、黑龍江、安徽、陜西、江西、海南、湖南、云南、河南等省份也都規定：村委會成員在任期內被依法追究刑事責任或者勞動教養的，其職務自行解除或終止。五是有的省份（黑龍江）間接從消極的否定的方面規定了居委會成員候選人限制性資格條件：居委會成員有嚴重違法亂紀行為或不稱職的應當予以撤換。六是若干省份或者規定村民會議可以根據法規規定的村委會成員候選人應當具備的積極條件和本村的情況，在選舉辦法中規定對候選人的具體要求（安徽、陜西）；或者規定村民選舉委員會可以根據法規規定的村委會成員應當具備的積極條件，結合本村的實際和需要，擬定村委會成員候選人的資格條件，提請村民會議討論通過（山西）；或者規定村委會成員候選人的具體要求，可以由縣（市、區）、鄉、民族鄉、鎮村委會換屆選舉工作指導小組提出，經村民會議或者村民代表會議根據本村情況討論確定（江西）。?

2010年《村委會組織法》的修改，使村委會成員候選人資格條件問題超出地方法規層面，在國家法律層面展開。在此次《村委會組織法》修改討論過程中，2009年12月十一屆全國人大常委會第十二次會議對修訂草案進行了初次審議，2010年6月十一屆全國人大常委會第十五次會議對修訂草案進行了第二次審議，這兩次審議的修訂草案稿都規定有村委會成員候選人資格條件由省、自治區、直轄市的人大常委會規定的條文。?雖然該條文最終沒有成為正式的法律規定，但由此事能夠看到，可以和應當規定村委會成員候選人資格條件是許多立法者的共識；從修訂通過后新的法律條款也可以看到，《村委會組織法》一方面從積極的肯定的方面規定了村委會成員候選人資格條件：“村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。”另一方面間接從消極的否定的方面規定了村委會成員候選人資格條件：“村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務自行終止。”

實施2010年《村委會組織法》的省級辦法，反過來，在國家法律規定的基礎上于地方法規又作了一些細化或補充。其一，從積極的肯定的方面規定村委會成員候選人資格條件。青海、內蒙古增加了“維護民族團結”；西藏增加了“維護祖國統一和民族團結，反對分裂”；新疆增加了“政治堅定，維護祖國統一、民族團結和社會穩定，反對民族分裂、反對暴力恐怖、反對宗教極端和非法宗教活動”；廣東、重慶增加了“具有初中以上學歷”；黑龍江增加了“一般應當具有初中以上學歷”；海南規定了“一般具有初中以上文化程度”。其二，從消極的否定的方面規定村委會成員候選人資格條件。北京規定：“具有《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定情形的，不提名為村民委員會成員候選人。前款規定以外的嚴重違反法律、法規，或者被依法限制人身自由客觀上不能履行村民委員會成員職責的村民，經村民會議或者村民代表會議決定，不提名為村民委員會成員候選人。”海南規定：選民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦具備下列條件的選民為候選人，包括：選舉日前三年內沒有被判處刑罰，或者被羈押正在受偵查、起訴、審判；選舉日前三年內沒有違反計劃生育法律、法規超計劃生育；現任村黨組織和村委會成員在選前審計中未發現存在嚴重違法違紀問題；現任村黨組織和村委會成員在任期三年內，年度考核或者民主評議沒有兩次被評為不稱職。其三，明確村民會議或者村民代表會議可以提出村委會成員候選人具體條件。浙江規定：村委會換屆選舉時，省村委會選舉工作指導機構可以提出候選人的具體條件和審查程序，村選舉辦法應當明確候選人的具體條件和審查程序；江西規定：村委會成員候選人的具體資格條件，可以由縣（市、區）和鄉、民族鄉、鎮村委會選舉工作指導小組提出指導意見，經村民會議或者村民代表會議根據本村情況討論確定；安徽、內蒙古規定：對候選人的具體要求或其他要求，村民會議可以根據本村情況在選舉辦法或選舉方案中作出規定：山西、天津規定：村民選舉委員會結合本村的實際情況以及村委會的工作需要，可以擬訂村委會成員候選人的具體條件，提請村民會議或者村民代表會議討論通過。?

以上所說的是法律法規規定的情況。在政策上，近年來中央文件特別強調應當對村（居）委會成員候選人資格條件提出明確要求，并從負面列舉和規定了一些資格條件。2017年3月7日《中共中央組織部民政部關于加強農村基層組織建設著力整治“村霸”問題的通知》規定：嚴格規范村“兩委”換屆選舉，堅決把不符合村干部條件的人拒之門外。“嚴格人選標準，把好‘入口關’，對選什么樣的人要明確資格條件，對不選什么樣的人也要旗幟鮮明、列出‘負面清單’，堅決防止‘村霸’等不符合村干部條件的人進入村‘兩委’班子。”2021年4月28日《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》規定：“強化黨組織領導把關作用，規范村（居）民委員會換屆選舉，全面落實村（社區）‘兩委’班子成員資格聯審機制，堅決防止政治上的兩面人，受過刑事處罰、存在‘村霸’和涉黑涉惡及涉及宗族惡勢力等問題人員，非法宗教與邪教的組織者、實施者、參與者等進入村（社區）‘兩委’班子。”

根據中央文件規定，全國省、市、縣、鄉各級村（居）委會換屆工作領導或指導機構普遍都列舉出了村（居）委會成員候選人的負面清單。例如2021年某省省委省政府關于村（社區）“兩委”換屆工作的通知明確規定：“有下列情形之一的，不得確定為村（社區）‘兩委’班子成員候選人：（1）政治覺悟不高、組織觀念不強，不遵守政治紀律和政治規矩；（2）受過刑事處罰；（3）存在‘村霸’、涉黃涉賭涉毒、涉黑涉惡、涉電信網絡欺詐等問題；（4）非法宗教和邪教的組織者、實施者、參與者；（5）涉嫌嚴重違紀違法，正在接受審查調查（偵查）；（6）近3年內被評議為不合格黨員且被勸退、除名，或者仍在限期改正；（7）存在拉票賄選等違反換屆紀律行為，利用各種方式操縱、干擾、破壞選舉工作；（8）長期無理上訪或者組織、蠱惑群眾上訪，影響社會穩定；（9）法治意識淡薄，道德品質差，被依法列為失信聯合懲戒對象；（10）其他違反黨規黨紀和法律法規規定不得提名情形。”

三

同樣是直接選舉，為什么縣鄉人大代表選舉會嚴格堅持選舉權與被選舉權統一的原則，國家法律和地方法規都沒有規定高于選民資格的候選人資格條件，而村（居）委會選舉會在選舉權與被選舉權統一原則上變通，政策法律法規實際規定了或傾向于規定候選人高于參加選舉的村（居）民資格條件？

理由可能主要有二：其一，縣鄉人大代表選舉的選舉權與被選舉權統一的原則為憲法明確規定，觸碰這一原則直接違反憲法的規定，茲事體大，不可妄為；如要對這一原則予以一定的限制，只能通過修憲的方式由憲法本身來作出，而不能由法律來作出。憲法規定的選舉權與被選舉權以及二者統一的原則，均系對縣鄉人大代表選舉的特別規范。村（居）委會選舉的選舉權與被選舉權以及二者統一的原則，不在憲法規定規范的范圍之內。雖然《村（居）委會組織法》也規定了選舉權與被選舉權統一的原則，但對這一原則予以一定的變通執行并不違憲，對這一原則予以一定的限制，可以由法律自身來作出。其二，縣鄉人大與村（居）委會不同，對縣鄉人大代表候選人和村（居）委會成員候選人的要求也應不同。縣鄉人大系集體議事機構，盡管其討論和決策很重要，但并不負責日常管理。縣鄉人大代表眾多，即便個別不適宜執行代表職務的人當選后停止執行代表職務，也不會影響縣鄉人大的正常召開和運作。村（居）委會雖然從實行合議制來說與縣鄉人大有類似之處，但二者性質很不相同，村（居）委會是日常管理機構。村（居）委會成員就是那么幾個?，如果有一兩個不適宜執行村（居）委會成員職務的人被選為村（居）委會成員，他們停止執行主任或委員職務則有可能造成村（居）委會的癱瘓。?

上述理由是否能夠成立可以作進一步討論，對于縣鄉人大選舉是否應當規定候選人高于選民的資格條件也可以作進一步思考。問題的關鍵在于：允許受到或受過刑事處罰的人成為國家權力機關或者民意代表機關的成員候選人乃至成員是否恰當。

第一，從我國國家法治統一的視角看。首先，縣鄉人大代表選舉和村（居）委會選舉同為直接選舉，卻適用不同的規則；受到或受過刑事處罰的人無資格成為村（居）委會成員候選人，卻有資格成為縣鄉人大代表候選人，標準雙重，反差巨大。如果將兩種直接選舉放到同一時段一起來進行，甚至合并進行，適用同一程序，那么實際操作必然會遇到難以克服的困難和難以解決的矛盾。其次，按照我國現行法律的規定，一定要判處附加剝奪政治權利的對象很少，主要是那些被判處死刑、無期徒刑的罪犯；對于故意殺人、強奸、放火、爆炸、投毒、搶劫、盜竊（重大）等嚴重破壞社會秩序的罪犯，并非都一定要判處附加剝奪政治權利，只是需要剝奪選舉權利的，才由人民法院判處附加剝奪政治權利?；絕大多數受到刑事處罰的人都是未被剝奪政治權利、有權參與縣鄉人大代表選舉、有可能被提名為候選人、甚至有可能合法有效當選的，雖然這種可能性很小。再次，我國現行的法律明確規定，因犯罪受過刑事處罰的人既不能成為行政機關的公職人員，也不能擔任監察官、法官和檢察官。《中華人民共和國公務員法》規定，下列人員不得錄用為公務員：因犯罪受過刑事處罰的；被開除中國共產黨黨籍的；被開除公職的；被依法列為失信聯合懲戒對象的；有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的。《中華人民共和國監察官法》規定，有下列情形之一的，不得擔任監察官：因犯罪受過刑事處罰，以及因犯罪情節輕微被人民檢察院依法作出不起訴決定或者被人民法院依法免予刑事處罰的；被撤銷中國共產黨黨內職務、留黨察看、開除黨籍的；被撤職或者開除公職的；被依法列為失信聯合懲戒對象的；配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶但是子女均已移居國（境）外的；法律規定的其他情形。《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》規定，下列人員不得擔任法官和檢察官：因犯罪受過刑事處罰的；被開除公職的；被吊銷律師、公證員執業證書或者被仲裁委員會除名的；有法律規定的其他情形的。既然受到或受過刑事處罰的人不能在行政機關、監察機關、司法機關擔任職務，為何在法律上又允許受到或受過刑事處罰的人可以成為產生行政機關、監察機關、司法機關的權力機關的人員？

第二，從比較借鑒在此問題上外國的有關規定看。很多國家都規定被依法判處監禁或一定期限監禁的人喪失被選舉權或無被選舉資格，不能成為議員候選人或當選議員。如俄羅斯憲法規定，俄羅斯聯邦公民有選舉和被選入國家權力機關和地方自治機關的權利，并有參加全民公決的權利，但被認定為無行為能力的公民，以及依照法院判決被羈押在剝奪自由場所里的公民，沒有選舉權和被選舉權。?秘魯憲法規定，被判處刑罰的，暫停行使包括選舉權和被選舉權在內的公民權利。?土耳其憲法規定，公民依照法律規定的條件，有選舉權和被選舉權；包括過失犯罪在內的在監獄和拘留所接受刑罰的犯人不得參加投票。?澳大利亞憲法規定，根據英聯邦法律或州法律可判處一年或一年以上監禁的罪行或叛國罪，已被定罪、正在判刑或準備判刑的，不得被選為參議員或眾議員。新加坡憲法規定，曾被新加坡或馬來西亞的法院判定他犯有罪行，并被判處不少于一年的監禁或不少于2000美元的罰款，并且沒有得到自由赦免的人，不得成為議員。英國選舉法規定，服刑1年以上的罪犯不得成為下院議員候選人。?韓國公職選舉法規定，凡被判處監禁以上刑罰、其刑罰未失效者 ；因法院判決而停止或喪失被選舉權者；犯妨礙國會會議罪，被判處 500萬韓元以上罰金其刑罰確定后未超過 5 年者，被判處緩期執行刑罰其刑罰確定后未滿 10年者，被判處徒刑并確定不受其執行后或該刑終止執行或免除執行后未逾 10年者，無被選舉權。法國規定，被定罪判刑者,終生剝奪其選民資格的,完全喪失候選人資格，在一定時期內被剝奪者則在一倍于上述時間里不具有候選人資格。?日本公職選舉法規定，所有被判監禁或更嚴厲處罰且尚未完成判決或尚未停止執行的人（不包括暫停執行的人），擔任公職觸犯刑法而被處罰、自處罰結束之日起尚未過去五年或者被暫停執行的人，因與法律規定的選舉、投票和公民審查有關的犯罪而被判監禁或更嚴厲處罰并被暫停執行的人，都無選舉權和被選舉權。之所以作出這樣的規定，其理由，按照日本學者森口繁志的觀察，是因為“處刑者或刑后者在日本，被認為作為公民其參加公務之實質的資格有缺陷者。”?按照美國學者科恩的看法，是“某些故意行為……使行為者喪失成員資格（或成員資格受到限制）。……例如罪犯，就是因為自居于反對社會之列而被剝奪充分參與社會事務的權利。”?按照法國學者讓—馬里·科特雷、克洛德·埃梅里的觀點，是因為“根據馬塞爾·普雷洛的公式，犯人的選票‘已被他們的卑劣行為所玷污，所以不能作數。這些被判刑者，他們以身試法，藐視全民的意志，公開地甚至使用暴力與純潔的、有資格的人民群眾相對抗，他們自己把自己擺在了人民的對立面。’”?按照國際民主與選舉援助協會和國際選舉制度基金會的說法，是“經過審判，確定了刑罰的人，要被剝奪被選舉權是由選舉的特性決定的。要成為候選人，首先要品行端正，與犯罪不沾邊。”?

第三，從我國未剝奪政治權利罪犯與剝奪政治權利罪犯對政治權利的實際享有看。我國學界曾有人提出，“未剝奪政治權利的罪犯應停止行使選舉權利”?，亦有人提出，“剝奪政治權利當然適用于一切有期徒刑執行期間”?。遺憾的是這一建議未得到學者們的一致贊同和普遍接受，更未得到立法機構的認可和采納。許多人堅持認為，未剝奪政治權利的罪犯仍然應當和可以行使選舉權利（包括選舉權和被選舉權）。其實，從我國未剝奪政治權利罪犯與剝奪政治權利罪犯對政治權利實際享有的比較，即可看出這一主張內在的缺陷。剝奪政治權利包括剝奪選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利，擔任國家機關職務的權利，擔任企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。正在服刑的罪犯，即便未被剝奪政治權利，也是不可能有集會、結社、游行、示威自由的，他們既不可能在監所內有集會、結社、游行、示威的自由，更不可能有出監所進行集會、結社、游行、示威的自由；也是沒有擔任國家機關職務的權利以及國有企業、事業單位和人民團體領導職務的權利的，有關的法律法規對此都作了禁止性的規定。那么，為什么一定要單單允許其享有和行使選舉權利。既然未被剝奪政治權利的罪犯可以享有和行使選舉權利，他們集會、結社、游行、示威自由的權利，擔任國家機關職務的權利，擔任企業、事業單位和人民團體領導職務的權利，在司法判決上未被剝奪，又為什么沒有集會、結社、游行、示威的自由，沒有擔任國家機關職務的權利以及國有企業、事業單位和人民團體領導職務的權利呢？

基于上述考慮，應當對刑法的有關規定進行修正或補充，明確規定剝奪政治權利當然適用于一切刑事處罰執行期間，以排除和避免正在受刑事處罰的人成為國家權力機關或者民意代表機關的成員候選人乃至成員。進一步，為排除和避免因犯罪受過刑事處罰以及因犯罪情節輕微被人民檢察院依法作出不起訴決定或者被人民法院依法免予刑事處罰的人被提名和當選為人大代表，應當修改《選舉法》，明確規定：因犯罪受過刑事處罰的人，因犯罪情節輕微被人民檢察院依法作出不起訴決定或者被人民法院依法免予刑事處罰的人，不得被提名為人大代表候選人；如被提名，提名無效；如被投票，選票無效。這樣做，的確在一定程度上限制了《憲法》規定的縣鄉人大代表選舉選舉權與被選舉權統一的原則，但法律對《憲法》規定的限制或變通并非完全不可行，實踐中多有先例。例如本文在前面曾經提到的，1979年，在《憲法》規定人大代表直接選舉的層級為鄉級的情況下，《選舉法》的修改將直接選舉的范圍擴大到了縣鄉兩級；1989年，在《憲法》規定“依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外”的情況下，修改的《選舉法》規定“依照法律被剝奪政治權利的人沒有選舉權和被選舉權”。如果對《選舉法》作出上述修改，便可在候選人資格問題上達至兩種直接選舉規定的統一，為將來有可能的兩種直接選舉的統一進行鋪平部分道路。

注釋：

①? 蔡定劍：《憲法精釋》，法律出版社2006年版，第247、248頁。

② 指1954年9月20日一屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》。

③ 指1953年2月11日中央人民政府委員會第二十二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。

④ 1953年選舉法和1954年憲法所規定的由選民直接選舉的人大代表選舉并不包括縣人大代表選舉。1954年憲法規定：“省、直轄市、縣、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”盡管當時有效的1978年憲法規定：“省、直轄市、縣、設區的市的人民代表大會代表，由下一級的人民代表大會經過民主協商，無記名投票選舉；不設區的市、市轄區、人民公社、鎮的人民代表大會代表，由選民經過民主協商，無記名投票直接選舉。”但1979年五屆全國人大第二次會議修改選舉法，將直接選舉的范圍擴大到了縣一級。

⑤ 指1975年1月17日四屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》和1978年3月5日五屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》。

⑥⑦⑧ 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》（第一卷），中國社會科學出版社1981年版，第9、154—155、272—273頁。

⑨ 中國政治法律學會編：《憲法分解參考資料》，人民出版社1954年版，第46—48頁。

⑩ 《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》（1983年3月5日五屆全國人大常委會第二十六次會議通過）。

? 喬曉陽、張春生主編：《選舉法和地方組織法釋義與解答》，法律出版社1997年版，第359頁。

? 浦興祖：《重新認識“被選舉權”》，《探索與爭鳴》2016年第3期。

?? 唐鳴、王林：《關于村委會成員候選人資格條件問題的思考》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2005年第4期。

? 對此，我們在全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會2010年9月20日召開的座談會上提出了反對的意見。我們認為，村委會組織法不必和不應規定村委會成員候選人資格條件由省、自治區、直轄市的人大常委會規定。因為第一，現行法和修訂草案均已規定村委會選舉的具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人大常委會規定。村委會選舉的具體選舉辦法，從邏輯上講是能夠包括，從實際上講是許多已經包括候選人資格條件的規定的，沒有必要另又規定候選人的資格條件由省、自治區、直轄市的人大常委會規定。第二，如果說省級法規是從積極的肯定的方面規定村委會成員候選人資格條件，那么修訂草案已經有了這方面的內容，在此基礎上要省級法規再添加一些什么新規定，實屬多余。第三，如果說是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人資格條件，那么由各省、自治區、直轄市各行其是恐怕不太妥當，會造成同樣的條件在不同的省、自治區、直轄市遭遇截然不同對待的情況發生，倒不如由全國人大常委會在村委會組織法中做統一規定更為合理。第四，無論是從積極的肯定的方面，還是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人資格條件，都在一定程度上限制了法律關于“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外”規定的適用，而對法律規定適用的限制最好或只能由法律自身作出，而不是或不能交給法規作出。參見唐鳴：《草根民主的法律規制——村民自治面臨的新問題及法律制度建設》，中國社會科學出版社2013年版。

? 唐鳴、朱可心：《各省村委會選舉辦法比較研究》，《社會科學動態》2020年第1期。

? 據有關統計數據計算，從2010年到2020年，全國村委會成員的平均人數在4人左右，或為3人或為5人，居委會成員的平均人數為5人。

? 《全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、民政部：關于正在服刑的罪犯和被羈押的人的選舉權的問題的聯合通知》。

??? 孫謙、韓大元主編：《公民權利與義務——世界各國憲法的規定》，中國檢察出版社2013年版，第110、322、35頁。

? 聶露：《論英國選舉制度》，中國政法大學出版社2006年版，第111頁。

? 曲進：《法國議會的選舉制度》，《西歐研究》1988年第5期。

? ［日］森口繁志：《選舉制度論》，劉光華譯，中國政法大學出版社2005年版，第117頁。

? ［美］科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館1988年版，第54頁。

? ［法］讓—馬里·科特雷、克洛德·埃梅里：《選舉制度》，商務印書館1996年版，第19頁。

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