依法治國和依規治黨有機統一的基礎、耦合與實現路徑

邱曼麗

(中共交通運輸部黨校(交通運輸部管理干部學院) 黨校教育部，北京 101601)

堅持依規治黨和依法治國有機統一是我們黨治國理政的重大部署。其中，依法治國是我們黨治國理政的基本方略，依規治黨是管黨治黨的基本方式，體現了中國特色社會主義法治建設的鮮明特色和突出優勢。習近平總書記指出，“要堅持依法治國和依規治黨有機統一，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”(1)習近平：《以科學理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》(2020年11月16日)，《習近平談治國理政(第四卷)》，外文出版社2022年版，第288頁。準確把握依法治國和依規治黨的密切關系，實現二者的協同發力、同向發力，是我國民主法治建設的重要課題。所謂“有機統一”在一般意義上，是系統科學用詞，指有機整體內部復雜系統各要素之間關聯協調、密不可分的結構整體性、動態穩定性及功能耦合性的客觀狀態。堅持依規治黨和依法治國有機統一，基礎在“統一”，政治、制度、治理等方面的統一性是二者進一步交匯相融、有機結合的前提。關鍵在“有機”，這代表了系統內部不同構成要素之間相互交融、密不可分的狀態。依法治國和依規治黨在黨與法、黨規與國法、治國與治黨不同層面實現了深度的交匯融合。如何在治國、治黨實踐中進一步發揮相輔相成、協同合力的實效，需要體制、制度等方面的進一步推進。

一、基礎：依法治國和依規治黨的統一性

依法治國和依規治黨在領導力量、價值立場、制度形態、治理體系方面具有內在統一性。

(一)領導力量統一

中國共產黨是領導我們事業的核心力量。依法治國和依規治黨的共同政治導向就是堅持和完善黨的領導。這奠定了二者有機統一的政治基礎。堅持黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，同時也是依規治黨的出發點和落腳點。

黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治建設就成為無源之水，無本之木。法治有賴于依法治國方略的推動，因為“依法治國是法治的外在形式和實現過程，法治是依法治國的精神和原則。”(2)王文惠：《依法治國與法治關系》，載《貴州師范大學學報(社會科學版)》2008年第 4期。依法治國是我們黨提出的基本治國方略，黨是否建設得堅強有力，決定了能否將依法治國推向深入。

加強和完善黨的領導是依規治黨的主旨。中西方比較研究表明，制度優勢是一個政黨、一個國家的最大優勢。“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”(3)習近平：《在十八屆中央政治局第二十四次集體學習時的講話》 (2015年6月26 日)，載中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中國方正出版社、中央文獻出版社2016年版，第61頁。。為實現執政興國的重大歷史使命，中共十八大以來，黨中央高度重視制度治黨、依規治黨，通過完善黨內法規體系，為黨的領導、黨的建設提供有力保障，確保黨始終成為中國特色社會事業的堅強領導核心。中共十九大將“堅持依規治黨、標本兼治”寫入黨章，以黨的根本大法的形式確立了“依規治黨”這一管黨治黨的基本方式。(4)參見宋功德、張文顯：《黨內法規學》，高等教育出版社2020年版，第48頁。中共二十大指出“黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案”，并提出“堅持制度治黨、依規治黨”“完善黨的自我革命制度規范體系”，為實現黨的自我革命的制度化、規范化、體系化作出了重要的方向指引。(5)參見習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日)，人民出版社，2022年版，第14頁、第65-66頁。將“黨的自我革命永遠在路上，不斷健全黨內法規體系”寫入黨章。

(二)人民立場統一

無論治國還是治黨，都要圍繞“以人民為中心”的發展思想，這是我們黨和國家一切工作的出發點和落腳點。中共二十大報告將“堅持以人民為中心的發展思想”作為新時代新征程中國共產黨的使命任務必須牢牢把握的重大原則之一。“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”。(6)《著力踐行以人民為中心的發展思想》(二O一六年一月十八日)，載中共中央黨史和文獻研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室編：《習近平關于“不忘初心、牢記使命”重要論述選編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社2019年版，第174頁。

依法治國重在發揮法治對人民權益的保障作用。習近平總書記強調：“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。”(7)習近平：《加快建設社會主義法治國家》(2014年10月23日)，載《求是》2015 年第1期。這就將人民置于至高的位置，同時作為一條主線貫穿于依法治國的整個過程。一是人民是依法治國的主體。黨領導人民通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。二是人民是依法治國的依靠力量。“只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現在法治軌道上運行。”(8)習近平：《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》(二○二○年二月五日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第275-276頁。三是必須以維護人民的利益為根本目的。“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。”(9)習近平：《以科學理論指導全面依法治國各項工作》(二○二○年十一月十六日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第1頁。

依規治黨是實現“以人民為中心”的重要舉措，依規治黨旨在通過治黨強黨更好的實現人民的利益。習近平總書記指出“民心是最大的政治。人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興，是衡量我們一切工作是非得失的根本標準，也是衡量我們黨是不是講政治的根本標準。”(10)習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆六中全會精神專題研討班上的講話》 (2017 年 2 月 13 日)，載中共中央文獻研究室：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2021 年版，第115頁。很重要的一條就是要堅持依規治黨，建立起完善的黨內法規體系，更多用制度治黨、管權、治吏，向制度建設要長效，把制度優勢充分釋放出來。才能確保我們黨始終站穩政治立場，始終以人民利益為根本尺度推動黨和國家各項事業的發展。

(三)制度形態統一

法治是現代民主法治國家治國理政的基本方式。中國共產黨將“全面推進依法治國”納入到“四個全面”戰略布局框架之中，彰顯出法治在黨和國家工作全局中的地位更加重要，作用更加顯著。

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必將引發各個領域廣泛而深遠的影響。其“全面”二字包含了推進國家、政黨等各領域的法治化。中共十八屆四中全會《決定》不但將法治運用于“治國”，而且及于“治黨”領域， 將“完善的黨內法規體系”納入到中國特色社會主義法治體系框架，《法治中國建設規劃(2020-2025年)》也明確要求“建設完善的黨內法規體系，堅定不移推進依規治黨”。(11)《法治中國建設規劃(2020-2025年)》(中共中央2021年1月印發)。這就構建了包含治國與治黨于一體的“法治”嶄新范疇。同時，二者在規范性要素方面具有通融性。在學理界，法律規范的構成要素有“兩要素”和“三要素”之分。無論是認為由“假定、處理或假定、制裁”抑或是認為由“假定、處理和制裁”構成，隨著黨內法規體系化水平的提升，黨規規范都明顯體現出法律規范的要素特征。黨內法規和國家法律規范形態逐步趨同，共同構成了中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。

依規治黨是依法執政在管黨治黨領域的具體體現。在實現方式上，中共十八屆四中全會指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。(12)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)。黨規與國法都是黨依法執政的重要依據。一方面，堅持依規治黨增強黨自身的執政能力是保證社會主義法治的關鍵；另一方面，黨通過領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，推進依法治國進程；通過“三個統一”“四個善于”實現黨對國家的治理。《決定》要求把“依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來”，不能只偏重依法治國，而忽視黨自身建設和執政方式的法治化轉化。所以，依法治國和依規治黨都是黨依法執政的重要方式。

(四)治理目標統一

實現國家治理體系和治理能力現代化是依法治國和依規治黨的共同目標指向。中共十九屆四中全會指出：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”(13)《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)。，只有中國特色社會主義制度付諸實施，收到實效，才能更好的把制度效能轉化為國家治理效能。“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，”(14)習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。“法治體系是國家治理體系的骨干工程”。(15)《加快建設社會主義法治國家》(二O一四年十月二十三日)(這是習近平同志在中共十八屆四中全會第二次全體會議上講話的一部分)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第112頁。只有全面推進依法治國，才能實現國家各個領域有法可依，才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能調整關系、平衡利益，最大限度凝聚社會共識。

“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統。這個系統的核心是中國共產黨，黨是領導一切的”(16)習近平：《在中央黨的群團工作會議上的講話》(2015年7月7日)，載中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第188頁。。黨的領導制度體系是整個中國特色社會主義制度體系的靈魂，貫穿于其他制度之中并對其他制度優勢發揮起到重要的保障作用。黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統整體加以落實。(17)參見習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日)，人民出版社2022年版，第64頁。黨的領導覆蓋了黨和國家的各個領域，這就決定了黨內法規制度建設必然要覆蓋黨的領導和黨的建設的各個方面。中共十八屆四中全會、十九屆四中全會都將“加強黨內法規制度建設、形成完善的黨內法規體系”確定為推進國家治理的重要任務。依規治黨是推進國家治理的關鍵工程，如果沒有依規治黨的保障，依法治國也難以順利推進，所以，“黨規之治已成為‘中國之治’的一個獨特治理密碼”(18)王偉國：《黨內法規在習近平法治思想中的定位》，載《中國社會科學報》2021年11月17日。

二、耦合：依法治國和依規治黨的有機嵌入

依法治國和依規治黨的有機統一是建立在統一基礎上的、內部要素之間相互交融，緊密結合的邏輯耦合關系。這集中體現在“黨的領導”與“依法治國”的一致、“黨規”與“國法”的銜接、“治國”與“治黨”的互補三個方面。

(一)黨的領導與依法治國高度一致

黨的領導與依法治國的一致是依法治國和依規治黨有機統一的重要保障。這種一致性奠定在黨的意志、人民的意志與法律意志的高度統一性上。黨領導人民制定憲法與法律，將集中人民意志的黨的主張通過立法機關上升為國家意志，轉化為每位公民、特別是黨員領導干部必須遵守的法律，人民當家作主才能充分實現，這也是黨的領導力的充分展現。習近平總書記多次強調黨的領導與依法治國的一致性，“不能把堅持黨的領導同人民當家作主、依法治國對立起來，更不能用人民當家作主、依法治國來動搖和否定黨的領導。”(19)習近平：《在中央政法工作會議上的講話》(2014年1月7日)，載中共中央文獻研究室：《關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第19頁。必須把黨的領導貫徹在依法治國的全過程和各個方面，只有在黨的領導下厲行法治，“通過法治保障黨的路線方針政策有效實施”(20)習近平：《以科學理論指導全面依法治國各項工作》(二○二○年十一月十六日)，載中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。，人民當家作主才能落到實處， 國家和社會生活法治化才能有序推進。2018年，黨中央成立中央全面依法治國委員會，在宏觀層面通過加強黨對全面依法治國集中統一領導，完善頂層設計，加強統籌協調。同時，健全黨領導全面依法治國的具體制度和工作機制，為黨領導依法治國提供制度保證。如在黨領導立法方面，在中共中央1991年印發的《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》的基礎上，2016年印發了《關于加強黨領導立法工作的意見》。

黨的領導是否堅強有力決定了黨領導依法治國的成效。中共十八大以來，在黨中央的領導下，堅持制度治黨、依規治黨，全方位扎緊制度籠子。黨內法規制度建設以前所未有的力度向前推進，逐步形成了一套覆蓋各個領域的、內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規體系，以黨內法規為基本依據，全面加強和改善黨的領導。先后制定出臺了《中國共產黨中央委員會工作條例》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等一系列居于主干地位的黨內法規。(21)中共中央辦公廳法規局：《開辟新時代依規治黨新境界——黨的十八大以來黨內法規制度建設成就綜述》，載《人民日報》2021年6月17日，第2版。同時，加強黨的自身建設，并把黨的政治建設擺在首位，通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨重大事項請求報告條例》等重要制度。針對黨的隊伍中發生的各類消極腐敗現象，以零容忍態度，向制度要長效。形成了一套有效管用的反腐敗制度體系。管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴緊硬”, 黨的肌體在砥礪淬煉中更加堅強，這為加強黨對依法治國的領導奠定了堅實基礎。

(二)黨規與國法的銜接和協調

黨內法規同國家法律的銜接與協調，是依法治國和依規治黨有機統一的重要載體。從價值指向上，黨規和國法分別代表黨的意志和國家意志，并統一于人民的意志。從制度形態上，共存于中國特色社會主義法治體系，這為二者的銜接和協調奠定了基礎。習近平總書記強調：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。”(22)習近平：《加快建設社會主義法治國家》(2014年10月23日)，載《求是》2015年第1期。習近平總書記在其他講話中也提及“要繼續推進黨內法規制度體系建設，注重黨內法規同國家憲法法律的銜接和協調, 加強黨內法規備案審查工作。”參見習近平：《切實尊崇憲法, 嚴格實施憲法》(2018 年1月19日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第202頁。中國共產黨作為執政黨，對國家和社會實行全面領導，并且通過領導類黨內法規的執行參與到國家治理之中。這類黨內法規在調整領域上同國家法律具有一定的重疊性。但二者的調整側重點是不同的。從治理效能上，黨內法規是站在黨的領導或執政的立場，強調的是黨的領導或執政，對所涉及國家治理領域的影響更多體現為一種間接的“溢出效應”；而國家立法是由國家強制力直接對國家事務進行管理，效力更為直接。從調整范圍上，黨內法規調整的是黨內關系或黨與國家機關的關系；而國家法律調整的是一般性社會關系。但這種重疊性是黨內法規與國家法律立法轉化和聯動的前提，也是實現二者銜接和協調的重要基礎。

實現黨規同國法的銜接與協調，首先必須明確黨規與國法誰居于優位，與誰銜接、與誰協調的問題。從習近平總書記的重要講話和黨內法規的表述來看，均要求黨內法規應同國家法律相銜接和協調。內涵是指黨內法規與國家法律要無縫對接，“既不能脫節斷檔，也不能交叉重復，更不能錯位越位。”(23)宋功德：《堅持依規治黨》，載《中國法學》2021年第1期。黨內法規同國家法律的“協調”，是指“黨內法規的要求不能與國家法律規定相左，以免造成規范沖突、令人無所適從。”(24)同⑤。這是黨章規定的“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的必然要求。同時，需要注意的是，黨內法規不可逾越國家法律并不意味著黨的政策必須拘泥于法律的規定，只能在憲法、法律之后亦步亦趨。黨在領導經濟社會發展過程中，經常會通過制定出臺大量的規范性文件、提出政策性導向來調整經濟社會發展。這些政策性規定往往超前于現行法律，而且是制定出臺新法的重要依據。中共十八屆四中全會對此作出區分，既要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，又要“發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。”這就為實現黨的領導預留了靈活調整和運作的空間。同時，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定黨內法規不得“同憲法、法律和行政法規相抵觸”也僅限定了黨內法規不得違反憲法法律的強制性、義務性規定如人權保障等底線性的要求，只要未作強制性限定，黨內法規可以發揮互補功能，在一些空白或未作限制的領域先作出規制。如中共十八屆四中全會決定提出“加快推進反腐敗國家立法”，但目前在反腐敗領域，黨內法規構成其制度主體。黨規同國法的銜接與協調，下一步要特別關注法治建設領域黨的領導在黨規同國法中的銜接與協調問題。

(三)治國與治黨的相互補充

治國與治黨的相互補充是依法治國和依規治黨有機統一的集中體現。依法治國和依規治黨雖然治理領域分別聚集于“國家治理”和“政黨治理”，在功能定位上各有側重，但同時關聯緊密。習近平總書記要求“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用。”(25)習近平：《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》(2018年8月24日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第231頁。這反映了依規治黨和依法治國功能互相支撐、作用關聯協調的關系。

依法治國是依規治黨的基礎和依托。“依法治國要解決的是包括黨的活動在內的一切政治和經濟社會活動的制度化問題，而依規治黨是在依法治國解決普遍性問題基礎上，進一步解決規范黨的領導和黨的建設活動的特殊性問題。”(26)宋功德：《堅持依規治黨》，載《中國法學》2021年第1期。只有全社會普遍信仰法律、遵從法律，才能為依規治黨營造良好的法治環境和氛圍。所謂“小智治事，中智治人，大智立法。……法律是治國理政最大最重要的規矩。”(27)習近平：《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》(2014年10月23 日)，載中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2020年版，第12—13頁。具體通過行為引領、評價、預測、強制、教育等發揮作用。國家法律和黨內法規相比較，有如下三個方面的區別：一是從地位上看，國家法律更為基礎，黨內法規是在國法基礎上的二次調整；二是從效力上看，國家法律對全體公民具有普遍的約束力，而黨內法規是對全體中共黨員提出的要求；三是從內容上看，國家法律規范并維護全體公民的權利義務，黨內法規對黨員的要求比法律要求更高，并以義務性規定為主，這是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的。國家法律較之黨內法規處于更為基礎性的地位，所以依規治黨必須以依法治國為基礎。

依規治黨是依法治國的政治保障。我們黨是依法治國的政治領導核心，嚴格管黨治黨是加強黨領導依法治國能力的重要保障。鄧小平同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”(28)《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第147頁。為此，要“注重運用法治思維和法治方式鞏固執政地位、改善執政方法、提高執政能力”(29)王偉國：《黨內法規作為新時代中國法學新范疇論綱》，載《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021年第1期。。堅持依規治黨，以黨規黨法作為行為的根本準則，嚴格規范約束自己的行為，才能保證黨的先進性、純潔性，這是維護黨的集中統一，凝聚黨的生命力、戰斗力的重要保證。因為黨規嚴于國法。“黨章等黨內法規對黨員的要求比法律要求更高, 黨員不僅要嚴格遵守法律法規, 而且要嚴格遵守黨章等法規制度, 對自己提出更高要求。”(30)習近平：《加快建設社會主義法治國家》(2014年10月23日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社 2020 年版, 第112頁。只有黨組織和黨員領導干部帶頭尊規執規守規用規，進而帶動廣大人民尊法學法守法用法，才能維護憲法法律權威和尊嚴，才能保證憲法法律實施，才能保證黨和人民共同意志的實現。

習近平總書記指出：“依規治黨深入黨心, 依法治國才能深入民心。”(31)習近平：《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》 (2018年8月24日)，載習近平：《論堅持全面依法治國》, 中央文獻出版社2020年版,第223-224頁。簡而言之，我們只有建好黨，才能治好國，即把黨的政治優勢、社會主義制度優勢轉化為國家治理效能。治好國，能夠為治黨奠定堅實的法治基礎；治好黨，能夠為治國提供堅強的政治保障。二者在功能作用上相輔相成、相得益彰。二者的有機統一，是推進法治中國建設的重要方略。

三、路徑：推動依法治國和依規治黨的有機統一

推動依法治國和依規治黨有機統一，奠基于二者共性基礎之上。在價值、方式、治理上耦合相契的前提下，進一步破解推動有機統一的路徑，需要在黨的領導、依法執政、制度銜接、治理成效方面予以著力。

(一)構建統籌協調依法治國和依規治黨的頂層設計

黨的集中統一領導是推動依法治國和依規治黨有機統一的重要保障。黨的領導權是執政權的政治基礎，黨的執政活動是領導權的實現和轉化。依法執政是黨執政的具體方式。“依法執政既反映依法治國的要求，也反映依規治黨的內容，可以成為推動兩者有機統一的媒介。”(32)林華：《依法治國與依規治黨有機統一的邏輯及其進路》，載《環球法律評論》2020年第3期。黨的執政，這是依據黨內法規自我規范，也依據國法將黨的意志傳輸到國家機器的各個環節。所以，“作為依法執政依據的‘法’既包括國家法律，也包括黨內法規。”(33)同①。依法執政是依法治國的關鍵，習近平強調：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政”(34)馬懷德：《深刻認識法治政府的內涵和意義》，載《光明日報》2017年5月8日，第16版。。目前，在中央層面尚未形成統籌黨依法治國和依法執政的專門性機構和制度。從頂層設計上完善依法執政的體制、機制安排，是推動依法治國和依規治黨有機統一的客觀要求。

一是設立宏觀上統籌推進依法執政的專門機構。建議建立負責依法執政的專門性機構，統籌依法治國和依規治黨重大事項的協調、對接，注重依法治國和依規治黨同謀劃同部署同推進，加大頂層設計和整體謀劃力度，不斷完善統籌協調的體制機制。將依法治國和依規治黨有機統一的政策性要求，轉化為堅實的體制機制保障，統籌推進依法治國和依規治黨的各項要求落到實處。為實現二者相輔相成、合力并進提供基本遵循，彰顯中國治理的強大優勢和顯著效能。

二是制定并完善依法執政的制度體系。目前，尚未出臺關于推進依法執政的法規制度，未能對依法治國和依規治黨有機統一的關系作出明確而清晰的界定。這在二者之間缺失了制度上相容共存的重要依托。宜先由黨代會出臺關于推進依法執政重大問題的決定。對黨的執政權的運用范圍、程序、方式等作出全面規定；對依法治國和依規治黨作出提綱挈領、兼容并蓄的統領性規定；進一步明確依法治國和依規治黨有機統一的基本原則、主要舉措、推進步驟等。再出臺層級較高的黨內法規，規制黨的各級組織和黨員領導干部依法執政的主要范圍、具體內容、行使方式、問責措施等，實現層層落實，上下貫通。在此基礎上，由各領域的具體黨內法規體現關于“治黨”的部署，由國家立法落實 “治國”的方略。如涉及黨的統一意志的形成、黨的領導規范、黨的組織、自身建設、監督與問責等事宜由黨內法規作出進一步的細化規定；涉及國家機關落實黨的方針政策、決策部署，如根據黨中央向全國人大提起修改憲法、制定重要法律的建議等，由國家立法予以銜接和體現。實現依法執政在黨規和國法中分中有合，合中有分，協同推進。

(二)推動“黨領導立法”在黨規國法的銜接協調

中共二十大報告強調：“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系”。(35)《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》(習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登)，載《人民日報》2022年10月17日，第2版。推動“黨領導立法”在黨規與國法中的銜接協調，是推動依法治國和依規治黨有機統一的有力抓手。黨內法規同國家法律的銜接，實質上是黨務與國務的相互對接，也是黨的意志與國家意志的相互貫通。促進黨內法規同國家法律的銜接和協調，要“努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”(36)《法治中國建設規劃(2020-2025年)》(2021年1月中共中央印發)。重點要實現“黨領導立法”在黨規與國法中的對接，暢通黨規同國法的轉化和銜接。

中共十八屆四中全會《決定》部署了“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。從黨內法規層面，應完善黨領導立法的相關法規。《中國共產黨中央委員會工作條例》第14條雖然賦予了中央委員會“討論和決定黨治國理政、管黨治黨中其他重大問題和事項”的領導職權，但并未具體體現《決定》中所明確的黨領導立法應行使的重大立法事項決定權、憲法修改建議權、聽取重大問題報告權。黨領導立法方面的黨規缺失，從源頭上削弱了黨規同國法銜接與協調的制度保障。雖然黨中央在全國人大常委會設立黨組，負責貫徹執行黨中央決策部署。《決定》亦提出：“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”但《中國共產黨黨組工作條例》和《全國人民代表大會議事規則》中缺少黨組與人大之間關于立法的銜接性規定。只有早在1991年出臺的、層級較低的規范性文件《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》中規定了修憲建議、政治性法律或其他領域重大立法應報黨中央審議或審批。但“黨中央”是一個很概括的表述，明確設定專門性機構有助于職責落實。在職責方面，對“政治性法律”“重大法律”“重大調整”等用語宜作出更為明確的規定，清晰厘定領導立法機構的職責邊界，既利于履責，也便于問責；同時黨中央或黨委提出法律立改廢釋意見建議、向立法機關提出立法主張、立法方案的程序應予明確。這都提出了加強黨領導人大立法工作制度化、法治化的要求。 同時，在國家法律中，對“黨領導立法”呈現出原則性、簡單化、標簽化等特征，表現為一般在總則中將“黨的領導”作為四項基本原則的重要內容予以確認，但缺少進一步的落實銜接。

為此建議：第一，制定完善相關黨內法規。修訂《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》。補充“人大黨組就立法的重大問題向黨中央或各級黨委匯報”的內容，承接和落實黨對立法工作的領導，保證黨領導立法實現有規可循，有據可依。建議制定出臺層級較高的《中國共產黨領導立法工作條例》，對黨領導立法工作的機構、權限、主要原則、程序、責任等做出全面規定，并對失職失責行為規定問責性條款，以加強責任落實。第二，將黨領導立法全面體現在國家立法中。法律不過是黨和國家的方針、政策定型化的表現，如何實現黨的領導意志向國家意志的轉變？《憲法》“在中國特色社會主義法律體系中居于統帥地位”，(37)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》，載《法制日報》2011年10月27日。一是要在《憲法》中確認和落實黨對立法工作的領導。《憲法》第1條第2款規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這在《憲法》中明確了中國共產黨作為執政黨的憲法地位，在此基礎上還應進一步明確黨通過領導立法實現黨依法執政的領導過程和方式方法。二是在《憲法》“國家機構”部分，應在全國人民代表大會的職責中，對落實黨領導立法工作做出回應和部署。對可由人大直接落實的，如對立法機關審議黨中央提出的立法議案等具體職責做出規定；對須由人大和黨的機構共同協作完成的，如黨中央向人大提出立法方案等，應明確對接協調機制。三是立法機關的組織法應明確黨對立法工作領導。雖然《全國人民代表大會組織法》第3條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第3條均規定要“堅持黨的領導”，但僅是原則性規定，還應進一步明確規定“如何堅持和落實黨對立法工作的領導”，對黨領導立法各項職責一一作出回應，明確立法機關如何承接和體現黨的意志、繼而轉化為國家意志。

(三)適時推動黨政聯合立法

適時推動黨政聯合立法是推動依法治國和依規治黨有機統一的有效方式。 在治理實踐中，各級黨組織通過“黨政融合”的方式深度嵌入國家治理體系之中，在一些領域存在黨務與政務交叉的情況，表現為：一是治理領域既涉及黨務，也涉及政務，黨政機關在該領域都承擔一定的職責，如安全生產領域，屬于“黨政同責”的范圍；二是調整對象既涉及黨員領導干部，也包括行政領導人員，如黨政領導干部問責等。涉及領域交叉或對象兼容，可考慮由黨政機關聯合立法，這對促進黨內法規和國家法律銜接協調能夠起到立竿見影的作用。

目前，比較常見的形式是由中辦和國辦、黨委和政府聯合發文的形式，打通黨內法規和國家法律內容、效力、形式等屏障，實現二者互聯互通。現行聯合立法數量眾多，內容涉及機構改革與管理、黨政人員管理、反腐敗、環境保護、安全生產等方面。從制定主體角度分析，大體分為三類：一是由中共中央和國務院制定層級較高的文件，如2011年中共中央、國務院聯合發布《關于加快水利改革發展的決定》。二是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布文件，如2015年的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等。三是地方黨委和政府聯合發文，這些文件數量最多，涉及范圍也最廣。如北京市委、市政府印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施方案》等。黨政聯合發文以黨和政府“決定”形式出臺的政策主張類的規范性文件為主，也有少量以“條例”“規定”形式頒行的法規。

黨政聯合發文是黨政機關合力提高治理效能的必要方式。黨政聯合發文既規范了黨自身的治理活動，又通過行政機關實現了國家治理的目標。通過聯合發文，把黨的主張便捷地傳輸到行政系統當中，實現依法治國和依規治黨的有機統一。需要注意的是，黨政聯合發文也存在逃避公開義務、消解權力監督的風險。有學者認為“黨政聯合發文將抬高行政機關地位，干擾人大、法院的監督”。(38)張力：《黨政聯合發文的信息公開困境與規則重塑基于司法裁判的分析》，載《中國法學》2020年第1期。雖然《黨政機關公文處理工作條例》《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》(39)《黨政機關公文處理工作條例》(2012)第17條規定，“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。”《中國共產黨機關公文處理條例》(1996)第12條規定：“同級黨的機關、黨的機關與其他同級機關之間必要時可以聯合行文。”《國家行政機關公文處理辦法》(2000)第16條則規定：“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業單位也可以聯合行文。”賦予了黨政聯合發文的正當性，但由于黨組織在國家治理活動中產生的黨務信息并不屬于《政府信息公開條例》調整的對象，這可能會導致行政事項因為黨政聯合發文而逃避信息公開。甚至有學者產生一種憂慮，黨政聯合發文難以契入我國現行的法律監督體系，繼而動搖公眾對法治的信心。(40)參見張海濤：《政治與法律的耦合結構：黨內法規的社會系統論分析》，載《交大法學》2018年 第1期。但不可否認，在尊重黨政職能分工的前提下，在職能交叉或人員兼容的情況下，黨政聯合發文對發揮黨組織在國家治理中的作用，具有積極作用。所以，要審慎地考量其程序限制和責任約束問題，積極探索黨政聯合發文的主導模式、實現路徑，盡快立法明確黨政聯合發文的法律屬性，強化審查和監督，保證其正向效能，消解可能產生的負面影響。

(四)建立黨內法規與國家法律規劃審查的聯動機制

建立黨內法規同國家法律規劃審查聯動機制是推動依法治國和依規治黨有機統一的必要路徑。當前，黨內法規同國家法律制度建設處于體系化構建的重要階段，實現黨規國法事前規劃、事中事后的審查是優化法治體系、提高制度效能的關鍵。對此，不能止于制度層面的查漏補缺，必須建立常態化、長效化的保障機制，從制度制定的“事前、事中、事后”層層把關，加強規劃協調，嚴格備案審查。

一是完善黨規同國法事前規劃聯動協調機制。根據《黨內法規制定條例》第6條的規定：“制定黨內法規在中央統一領導下進行。制定黨內法規的日常工作由中央書記處負責。中央辦公廳承擔黨內法規制定的統籌協調工作,其所屬法規工作機構承辦具體事務。”而國家立法規劃由全國人大常委會負責編制，從十一屆以來的歷屆全國人大常委會立法規劃，都是由常委會法工委負責具體起草，(41)參見《改革開放40年來立法規劃制度的發展與完善》，中國人大網：http://www.npc.gov.cn/npc/wgggkf40nlfcjgs/202108/9468ad6382fa40b4919ed4aeefe1d70b.shtml ，上傳時間：2021年08月24日，09:25:12并經黨中央批準，以體現黨對立法工作的領導。但這一環節僅體現黨中央對立法工作的領導把關，重點關注國家立法規劃的科學性、必要性等方面。不難發現，缺少一專門機構對黨內法規和國家立法規劃的銜接協調問題進行充分統籌，這一領域職責缺位，機制、制度也缺失。這就從根源上“導致黨內法規與國家法律銜接不夠，調整領域出現斷層和空檔”，(42)羅許生：《國家治理現代化視閾下黨內法規與國家法律銜接機制建構》，載《中共福建省委黨校學報》2016 年第6期。也影響了制度的實施成效。目前中共中央已經批準建立中央黨內法規工作聯席會議制度，中央黨內法規工作聯席會議在中央書記處領導下開展工作，(43)該中央黨內法規工作聯席會議由中央紀委機關、中央組織部等14家成員單位組成，主要職責是研究中央黨內法規制定工作規劃和年度工作計劃、統籌協調綜合性中央黨內法規制定工作、推動已出臺中央黨內法規的貫徹實施等，辦公室設在中辦法規局。但這一機構并非常設性機構，職能發揮具有臨時性。但尚未發揮實質的建設性作用。建議在中央設立專門統籌黨內法規與國家立法工作規劃的部門，從協調性、嚴謹性、規范性等方面，進行全面審視，對存在的問題進行溝通、協調，“研究解決黨內立法與國家立法中需要雙方協作和配合解決的問題，共同開展論證與調研，保證相互銜接與照應，”(44)同⑤。保證黨內法規立法規劃與國家立法規劃目標配套，內容銜接，并逐步構建起一套完善的制度支撐和保障機制。

二是建立黨規國法的聯動審查機制。黨規國法的備案審查呈現出二元體制的特點。國法層面，構建了以人民代表大會(45)參見《立法法》(2015)、《各級人民代表大會常務委員會監督法》(2007)、《法規、司法解釋備案審查工作辦法》(2019)。主導的法律備案審查機制，以及各級黨委、黨的紀律檢查委員會、黨委(決策)議事協調機構以及黨的工作機關、黨委直屬事業單位，黨組(黨委)承擔備案審查工作承擔主體責任(46)參見《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(2019)第4條。的黨內法規備案審查機制。黨內法規備案審查制度設計的審查范圍不但包括審查黨內法規內部與黨章的統一性問題，還要審查黨內法規同憲法法律的一致性問題。但由黨的機構對黨內法規或規范性文件進行合憲性審查與由“全國人大及其常委會負責監督憲法實施、全國人大常委會享有解釋憲法”的職權配置相違背，黨內法規審查機構并不宜承擔黨內法規體系內外協調統一性的職責。從專業性的角度，黨內法規審查機構對國家法律精神實質、內容等的把握也存在專業能力不足、經驗欠缺等問題。

針對這些問題，雖然在法規制度中規定“建立備案審查銜接聯動機制”，但成效并不理想。(47)《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(2019)做出了予以彌補的努力，第4條規定：“各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制”， 2015年7月，中共中央辦公廳印發《關于建立法規 、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，通過黨和國家備案工作機構的協作，來推進備案審查工作。但這一聯動機制由于參與部門眾多，工作穩定性不足，未能起到常態化的推動成效。而法治化進程對法治體系的協調性、完備性提出了更高要求。《法治中國建設規劃(2020-2025年)》要求“加強憲法實施和監督”“健全黨內法規備案審查制度”。鑒于此，有必要設立專門的憲法審查機構，如在全國人大設立憲法委員會，整合專業力量，集中精力專門負責監督實施憲法、解釋憲法，以補目前憲法審查能力之不足。同時，可適時提升中辦法規局的地位，既與依規治黨的重要性相匹配，同時又與全國人大及其常委會的政治地位相對等，便于開展聯動協調溝通。在此基礎上，設立專門性機構或在既有機構中增設職能，負責黨內法規合法性審查的聯動協調，召集憲法委員會、中央法規局有關人員、有關專家對黨規、國法交叉領域予以審查，定期開會做出權威判斷，如通過聯動審查認為“與憲法和法律不一致的黨內法規和規范性文件，應當按程序提出修改意見、退回要求糾正或者予以撤銷。審查的相關問題若涉及行政法規、規章和其他行政規范性文件的，還應當積極與國務院法制辦聯動審查處理。”(48)秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，載《法律科學》2016年第 5期。通過體制機制的優化，從而最大限度地避免黨內法規同國家法律的規范沖突，促進黨規和國法體系的協調有序。