共同富裕視角下產業扶貧與產業振興有效銜接研究

徐夏靜,王曉敏,胡曉平

(1.蚌埠工商學院 會計學院,安徽 蚌埠 233000;2.蚌埠工商學院 經濟與金融學院,安徽 蚌埠 233000)

1 問題提出

2020年12月16日,《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》正式發布,明確指出繼打贏脫貧攻堅戰后,要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果,確保實現脫貧攻堅成果鞏固拓展同鄉村振興有效銜接。該政策方針為我國“十四五”規劃如何穩步推進鞏固拓展脫貧攻堅成果、鄉村振興以及實現共同富裕提供了戰略性框架。如何進一步強化脫貧攻堅與鄉村振興的相互關系,以鞏固脫貧成果為基石全面推進鄉村振興戰略是指導“三農”工作的重要“風向標”,關乎“兩個一百年”目標是否如期實現。

學者們對脫貧攻堅與鄉村振興的融合研究方興未艾,歷經早期探索、迅速發展和突破創新三個階段[1]。能否順利實現脫貧鞏固與鄉村振興有效銜接、聚力實施鄉村振興,西部地區是主戰場[2]。不難看出,已有文獻夯實了本文的研究基礎,但仍存在一定的拓展空間。本文以“十三五”時期西部地區50項產業扶貧政策文本為研究對象,構建“政策目標—政策工具—政策效果”三維分析框架,基于文本挖掘和國內新興的PMC指數模型定量分析產業扶貧政策的優點和短板,并在吸收脫貧攻堅經驗的基礎上,提出西部地區脫貧成果鞏固與鄉村振興有效銜接的產業振興路徑。

2 研究與設計

2.1 政策樣本獲取

西部地區產業扶貧政策樣本篩選過程具體如下:第一階段,確定政策樣本篩選標準。一是符合權威性原則,遴選政策效力級別高的文件類型,如規劃、條例、意見、辦法、通知等,去除批復、函、復函。二是滿足相關性原則,政策文本標題及內容屬于西部地區產業扶貧方面的專項政策;三是遵循時效性原則,政策實施時間為2016年1月1日至2020年12月31日。第二階段,全面檢索政策文件。首先,在北大法寶、北大法意、法律之星等政策法規數據庫中,將政策標題定位為八大西部地區地名+“產業”“產業扶貧”“產業脫貧”等關鍵詞,進行初步檢索。其次,在八大西部地區人民政府官網再次輸入上述關鍵詞進行二次檢索輔以補充,以確保樣本選取的全面性。最終確定西部地區50項政策研究樣本。

2.2 分析框架構建

政策是助推實踐的指南和動力。政策文本既是政策執行和績效評估的重要依據,也是政策主體調控和管理行為的“印記”,是政策過程和政策工具可記錄、可追溯的客觀反映[3]。政策文本評價不僅有助于整體上明晰政策意圖、把握政策效果,同時能進一步厘清政策與實踐適配性不足的根源。然而西部地區產業扶貧政策覆蓋面廣、涉及內容豐富,單一維度難以實現全面系統分析。政策目標作為政策設計的方向,是政策執行預期達到的效果與目的[4],是體現政策意圖的重要一環。政策工具是政策主體實現政策預期目標所采用的措施集合[5],政策工具選擇的準確度與適用度直接決定政策目標實現程度。政策目標借助一定的政策工具產生政策效果,而政策效果強度如何,越來越受到學者的關注[6]。對政策效果進行評估能夠透視政策目標適當性和政策工具適配性。因此,文章構建“政策目標—政策工具—政策效果”三位一體分析框架對西部地區產業扶貧政策進行全面系統評價。

2.2.1 政策目標維度 產業扶貧是脫貧攻堅的關鍵,更是鄉村振興的重要抓手。貧困人口唯有依托特色產業發展實現穩定就業和持續增收,才能根本保證有效脫貧,為鄉村振興奠定堅實物質基礎。從產業扶貧與產業振興有效銜接的最終目的出發,將政策目標分為短期目標、長期目標和最終目標。短期目標為貧困戶就業增收和實現脫貧摘帽;長期目標為特色產業打造、優化鄉村產業空間結構、促進返鄉入鄉人員創新創業,培育鄉村產業創新主體;最終目標為形成現代鄉村產業體系,助力鄉村振興。

2.2.2 政策工具維度 鑒于Rothwell和Zegveld(1985)的政策工具分類標準淡化工具特征[7],能夠考慮政策工具使用過程存在環境變化和各利益主體協調等因素,強調供給、需求和環境對政策實施效果的推動作用,恰好與產業扶貧政策具有內在一致性。因此,將西部地區產業扶貧政策工具劃分為供給型、需求型和環境型。供給型政策工具指政府提供的資金投入、科技支持、基礎設施建設、人才培育、公共服務、用地保障等資源,這些資源為產業可持續發展提供必要條件,反映政策對產業發展的推動作用。需求型政策工具是政府通過一系列的采購、貿易等方式拓寬市場,反映政策對產業發展的拉力作用,主要表現為政府采購、農業品牌建設、質量標準制定、示范項目、市場塑造及產業扶貧協作。環境型政策工具體現在政策對產業發展的影響作用中,如政府通過目標規劃、法規管制、稅收優惠、金融支持、典型宣傳、機制創新等工具為產業發展營造良好環境,保障產業扶貧政策目標的順利實現。

2.2.3 政策效果維度 PMC指數模型(Policy Modeling Consistency)是于2011年提出的一種新型政策評估方法,以有效避免評估片面性、分析政策內部一致性、客觀多維揭示政策優劣勢等諸多優點,廣泛運用于多領域政策評價[8]。因此,文章借助PMC指數模型對西部地區產業扶貧政策進行單一指標和多維綜合評價西部地區產業扶貧政策效果。PMC指數模型量化評價過程如下:

(1)評估標準體系建構。第一,遵循共性原則,借鑒已有成熟政策評價研究成果,確定政策性質、政策時效及政策引用3個一級指標和7個二級指標。第二,依據個性原則,考慮產業扶貧與產業振興有效銜接、結合產業發展八要素,并借助ROSTCM.6對已篩選出的50項西部地區產業扶貧政策文本進行高頻關鍵詞分析,形成政策對象、產業選擇、產銷對接、利益聯結、政策內容、保障措施及工作機制7個一級指標和45個二級指標。最終總結為10個一級指標和52個二級指標的PMC指數模型指標體系(如表1)。

表1 西部地區產業扶貧政策PMC指數模型指標體系

(2)PMC指數的計算。第一步,遵循政策全面性、代表性和針對性原則,從50項政策文本中篩選出8項評估政策樣本(見表2),將兩級變量放到8項西部地區產業扶貧政策的多投入產出表中;第二步,假定二級變量均服從[0,1]分布,按照公式(1)確定二級變量Xi:j取值;第三步,根據公式(2)計算一級變量Xi值;第四步,將一級指標Xi值加總,根據公式(3)最終計算出PMC指數。

表2 西部地區典型政策文本

Xi:j～N[0,1],Xi～R[0,1]

(1)

n為二級變量j的數量,n=1,2,3,4,5,…∞

(2)

3 評估結果分析

3.1 政策目標分析

根據西部地區50項產業扶貧政策研究樣本,各政策目標的分布情況如表3所示。

表3 西部地區政策目標分布

從整體層面分析,在政策目標中短期目標總共具有1 301條,占比67.20%,而長期目標占比為19.89%,排名第二,最終目標占比最小僅為12.91%。政策目標側重點明顯,產業扶貧的短期目標遠大于最終目標。側面印證由于脫貧目標的時效性和緊迫性,政策多聚焦短期目標,力求最短時間內完成硬性指標,致使政策設計上無法兼顧長期目標和最終目標,脫貧成效難以持續,容易陷入返貧致貧風險。究其原因:西部地區多為我國原深貧區,為全面消除絕對貧困,脫貧攻堅期易采用帶有明顯“政策性扶貧”和“硬性扶貧”特征的扶貧范式[9]。例如,扶貧產業傾向于選擇種養殖業等技術含量低、快速致富增收的行業,甚至給予貧困戶大量資金物資等方面支持,忽視貧困戶的參與能力、市場需求以及當地實際選擇,導致居民收入風險性較大。2020年全國農村轉移性收入占可支配收入比重為21.4%,而西部八大省區轉移性收入占比均高于全國平均水平,如廣西26.7%、貴州27.4%、青海24.6%。扶貧產業過度依靠傳統的種養殖業,導致其發展面臨較大的自然風險和市場風險且同質化嚴重、產業鏈條較短,雖然扶貧效果立竿見影,但是當生態環境相似的地區都開始進行該項目時,則會導致特色產業不再具有獨特優勢,甚至會出現產品滯銷現象。

要持續穩定鞏固脫貧成效,實現鄉村振興,產業發展是關鍵。西部地區在發展產業時,應著重于長期目標和最終目標的實現,遵循因地制宜原則,依托當地資源稟賦和產業基礎,發展特色產業,將資源優勢轉化為經濟優勢,既能帶動當地群眾就業增收又能促進當地整體經濟的發展和基礎設施的完善。不能只是簡單地開發初級農業產品,需要發揮農業的多功能性,發展農業觀光、鄉村旅游等不同層次的產業,將農業生產、農產品加工、觀光休閑和銷售等環節聯結起來,實現農業的增值增效,使一二三產業融合發展,形成全產業化體系建設,發揮“1+1+1>3”的效應。

另外,農業經營主體單一、分散,部分新型經營主體發育不足等問題普遍存在。西部地區產業基礎普遍薄弱,缺乏人才、技術等生產要素,且發展產業規模較小,生產方式只能以大量小農戶分散經營和少數經營主體集中經營為主,無法吸引帶貧能力較強的龍頭企業,在產業振興過程中難以有效發揮帶動作用。農民是西部貧困地區產業發展的主體,如何提高農民的素質,關鍵是抓好農民的教育和培訓,努力培養更多的新型職業農民,使他們成為鄉村振興的主力軍,提供科學技術支撐,圍繞種、養、加、銷等關鍵環節,解決“卡脖子”問題。構建農業經營體系,逐步把廣大的小農戶引入現代農業的發展軌道。

因此,西部地區要從頂層開始設計,做好短期目標向長期目標和最終目標的有效銜接,繼續鞏固拓展脫貧攻堅成果,脫貧攻堅時期沒有完成的扶貧項目、產業工程等都要考慮納入鄉村振興發展規劃,推動脫貧攻堅針對貧困人口的特惠性政策向鄉村振興所有低收入人群的普惠性政策轉變;促使扶貧工作實現從“輸血”到“造血”質的轉變,逐步形成城鄉融合、一二三產業融合的規劃體系,實現產業振興、鄉村振興。

3.2 政策工具分析

借助Nvivo11軟件,將西部地區50份產業扶貧政策樣本導入,形成資料庫。并對“產業扶貧”的相關內容進行可信度檢驗,結果如表4。

表4 西部地區產業扶貧政策工具的具體應用

政策工具組合的需求源自于多樣化政策目標,必須通過加強不同領域政策的“組合”提高政策協調性[10]。可以看出,西部地區產業扶貧政策工具使用偏好明顯,供給型政策工具最多,其次是需求型政策工具,環境型政策工具使用次數最少。需求型和環境型政策工具傾向于實現長期目標和最終目標,推動鄉村振興,而西部地區產業扶貧政策偏向供給工具,力求快速脫貧。

具體而言,政府對于供給型政策性工具占比超過一半,使用過溢。其中供給型政策工具中各個子政策工具使用也存在不均衡的情況,資金投入共計769次,占比56.96%,人才培育和科技支持占比最少,僅為3.19%、1.48%,這表明各地區對于產業扶貧,注重資金支持,高度依賴“救濟式”扶貧,缺乏對人才培育和科技支持,政策制度短期化明顯。根本原因是政府直接投入資金對西部地區的脫貧效果立竿見影,而人才和科技的脫貧效果需要歷經多年才能顯現出來。而加快西部地區脫貧產業換檔升級、提質增效、聯農增收的前提是要有先進的技術和專業技術人才做保障。西部地區剛退出脫貧,需加大對農村人力資源培訓開發,加快補齊人才短板,提升貧困群體的內生動力和能力,加大科技創新投入,為實現鄉村振興注入持續動力。需求型政策工具占比為28.69%,屬于使用不足,其中政府采購高達91.42%,這表明市場發育還不完善,扶貧產業發展與政府的 “安排”高度相關。各地政府通過大力推動消費扶貧,促進產品銷售,確實起到帶動貧困地區產業發展的效果,但一定程度上降低了農戶自主能動性,違背了“造血式”扶貧目標。從實際調研中發現,這些扶貧產業提供的大都是 “原”字號、“初”字號產品,產業鏈條短,產品附加值低,市場競爭力差[11]。經過脫貧攻堅期發展起來的扶貧產業,帶有政府強力推動和扶持的痕跡,離開政府力量的支持,產業發展也將舉步維艱。環境型政策工具總計415次,整體上使用不足,機制創新低至1.2%,一定程度上說明現階段產業扶貧存在制度與基礎設施供給不足,產業發展的金融支持不夠,阻礙了脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

綜上,結構合理的政策工具組合對于完善精準扶貧的政策環境、增強供給面政策工具的推動力和提高需求面政策工具的拉動力具有重要的保障價值,也是實現多維協同減貧的制度基礎[12]。通過合理有效的政策工具組合使得各類政策形成合力,正確處理政府和市場在農村產業發展中的關系,讓市場在資源配置中更好地發揮決定性作用。同時,政府通過打造激勵農村創新創業的外部環境,實行科學有效的人才培育和儲備機制,健全農村基礎設施保障機制,為農村產業持續深入發展提供制度保障,從而實現穩定可持續的精準脫貧。

3.3 政策效果分析

3.3.1 政策總體特征 表5表明,8項政策文本PMC指數均值為7.42分,整體處于優秀等級。具體而言,其中5項政策評級優秀,占比62.5%,達到可接受級別的政策共有3項,其排序為P6>P2>P5>P3>P4>P7>P8>P1。側面說明青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、云南省和內蒙古自治區高度重視產業扶貧對鄉村振興的影響,而貴州省、廣西壯族自治區以及西藏自治區表現一般。故各地政府應該根據產業扶貧存在的不足完善產業振興政策,進而促進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

表5 西部地區產業扶貧政策PMC指數、排名及評級一覽表

3.3.2 優秀等級政策 評估P2、P3、P4、P4、P6政策文本均為優秀級別,從PMC指數匯總表可以看出5項政策文本的X1、X2、X3、X10得分相同,其中政策時效得分偏低僅為0.33,拉低了整體PMC指數數值,這也說明了大部分政府傾向于中期規劃,比較能夠對產業扶貧實施的效果做出及時的改正和補充,但是鄉村振興是一項長久之計,因此,在實施產業振興時需要做到長遠規劃和短期目標的有效配合。在產銷對接方面,普遍缺少連鎖超市直采和企事業單位購銷兩種模式,這將是產業振興政策一個改進重點。

3.2.3 可接受級別政策 評估P1、P7、P8分別為西藏自治區、貴州省、廣西壯族自治區的政策文本,PMC指數得分均低于均值7.42分,為可接受級別。對于西藏自治區來說,雖然率先實現整體脫貧,在脫貧攻堅期間形成“1+N”扶貧政策體系以及秉持“六宜”產業遍地開花的態度,但是從PMC指數匯總表來看,政策性質指標缺乏對規范要求和監督評價方面的考慮;產銷對接也只采用了單一的社會公益助銷模式,對政府具有很大的依賴性,很可能在沒有政府干預的情況下出現返貧現象;在利益聯結機制上,西藏自治區政府表示該項指標正在逐漸形成,但是達到的效果不是十分的理想,只采用了帶地入股合資模式和社會化服務反哺兩種模式,很大程度上拉低了整體得分。同時,廣西壯族自治區和貴州省均在產銷對接和利益聯結上表現不佳,兩政府在產業扶貧政策文本中,并沒有對其進行過多的闡述,尤其廣西壯族自治區在利益聯結上,只涉及了訂單生產合同模式,過于單一,不利于鄉村振興的發展。

3.3.4 優秀組與可接受指標對比 如表6可得,優秀組與可接受組的PMC均值差距較大,其中3項一級指標均值相等,2項指標相差甚微,主要差距來自于X1、X5、X6和X8。由此可見,西部地區產業扶貧在政策時效、政策對象、產業選擇、政策內容、工作機制等方面趨同程度較高,說明各西部地區已在這些方面達成了共識;但在政策性質、產銷對接、利益聯結和保障措施方面趨異程度較大,也充分體現了西部地區在這些方面存在諸多不同看法。因此,未來西部地區應重點在政策性質、產銷對接、利益聯結和保障措施方面對產業振興開展交流和總結,實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

表6 優秀組與可接受組對比

4 結論與建議

本文通過構建“政策目標—政策工具—政策效力”三維分析框架,借用PMC指數模型對8項代表西部地區產業扶貧政策文本進行量化分析。結果表明:(1)在短期目標、長期目標與最終目標中,短期目標的占比較大,各西部地區政府對產業扶貧政策實施時,傾向于通過“救濟方式”力求短期內達到脫貧效果,不利于鄉村振興的可持續性發展。(2)西部地區政策工具的使用出現供給型政策工具使用過度,需求型政策工具和環境型政策工具使用不足,既加重了當地政府的財政支出,又不利于西部地區的獨立性發展。(3)西部地區8項代表政策文本中,其中有5項評級為優秀級別,PMC指數均值為7.42分,整體上屬于優秀級別,能夠有效實施推動產業扶貧政策。對于貴州省、廣西壯族自治區、西藏自治區,在產銷對接、利益聯結方面采取的措施過于單一,得分偏低。

針對產業扶貧出現的不足,本文對產業振興的推行提出幾點建議:(1)政策目標方面。在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的背景下,產業扶貧應當關注最終目標的實現,產業扶貧更加注重長效機制的建立。脫貧攻堅解決了短期貧困問題,實現鄉村振興是一項長期任務。大力推進產業扶貧與鄉村振興中的產業興旺、鄉村治理相銜接,完善產業扶貧長效機制,不斷提升自我發展能力,造福貧困地區群眾。(2)政策工具層面。各西部地區政府從先前的“運動式治理”回歸到今后的“常態化治理”,在政策工具上減少供給面政策工具、強化環境面政策工具、增加需求面政策工具,以增強低收入群體的內生發展動力和自我發展能力為核心政策目標(3)政策效果層面。習近平總書記提出了“四個不摘”,即“摘帽不摘責任”,防止松勁懈怠;“摘帽不摘政策”,防止急剎車;“摘帽不摘幫扶”,防止一撤了之;“摘帽不摘監管”,防止貧困反彈。為更好推動鄉村振興,對于5個評級為優秀級別的西部省份,良好的措施繼續保持,得分一般的指標進一步改進完善,既要保證扶貧政策的連續性和總體穩定性,又要借鑒吸收脫貧攻堅實踐中積累的成熟經驗。研究分析哪些產業扶貧政策需要取消、接續以及進一步完善,合理把握政策銜接的時間點和覆蓋面,既不能有政策實施出現斷崖,也不能出現扶持工作無止境的現象。貴州省、廣西壯族自治區、西藏自治區政府在產業振興實施中,應當盡量保證政策性質涵蓋規范、鼓勵引導、監管評價三個方面,產銷對接與利益聯結模式多元化,保障措施行之有效。