淺析民辦學校分類登記管理

潘維娜

貴州工商職業學院 （貴州省貴陽市 551400）

1 引言

以“民辦教育”“分類管理”為主題在中國知網上SCI來源期刊、EI 來源期刊、核心期刊、CSSCI、CSCD 幾類核心期刊進行搜索，共檢索到152 篇核心期刊，而從2016 年11 月出臺“新民促法”至今共計檢索到100 余篇核心期刊，其中核心涉及到民辦教育/ 民辦學校分類管理的共計44 篇，包含了民辦教育分類管理的現狀、問題及發展建議等共計31篇，占比70.45%，民辦學校“營非”選擇困境及對策的共計8 篇，占比18.18%，民辦學校營利性實踐發展的3 篇，占比6.82%，民辦學校非營利性教育治理的2 篇，占比4.55%。考慮到政策發布的狀態更新和最新的時勢發展，對近兩年專家學者發表的觀點做分類總結，發現專家學者們的觀點呈現出高度的趨同性。本文結合實際情況和學者觀點從現狀、問題、辦學實踐、發展建議四個方面進行了淺析，具體如下：

2 民辦學校分類登記管理現狀

關于民辦高校的營利性和非營利性的討論在中國由來已久。2017 年9 月，十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進法》（修正案）（簡稱“新《民促法》”）正式實施，其第十九條規定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”。2020 年頒布的《民法典》更是對營利法人和非營利法人進行了明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。當前，營利性和非營利性的選擇（簡稱“營、非選擇”）已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，中國民辦高等教育進入分類管理、規范辦學的新階段。

2.1 各地登記進展緩慢

民辦高校分類登記和管理是關乎民辦高等教育健康發展的基礎性制度。截至2020 年12 月，全國31 個省（自治區、直轄市）政府均已頒布落實新《民促法》的實施文件。國家層面法規政策并未設置分類管理具體過渡期，而是授權省級政府自主決定過渡期。目前，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7 個省（自治區、直轄市）之外，其余24個省（自治區、直轄市）均設置了過渡期，具體執行情況如下：

一是部分省份過渡期已至，但民辦高校分類登記基本沒有進展。例如，湖北和西藏于2020 年9 月1 日結束過渡期，西藏沒有民辦高校，而湖北除2020 年新建的湖北健康職業學院登記為“非營利性”外，其余40 余所存量高校分類登記尚無進展。

二是部分省份過渡期較長，分類管理政策執行比較緩慢。例如，江蘇規定“原則上在2020 年12 月31 日前完成分類登記，如有需要可延期至2022 年12 月31 日”，但實際上并無一所民辦高校完成分類登記。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6 個省份過渡期至2023 年9 月1 日。河北、陜西、海南、山東、重慶、江西、吉林、四川、湖南、黑龍江10 個省份過渡期至2022 年9 月1 日；海南的過渡期，特殊情況可延至2024 年9 月1 日。

三是部分省份不設置過渡期，分類管理政策執行慢中求穩。例如，廣東提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩有序推進存量學校分類管理。截至2022 年4 月，31 個省（自治區、直轄市）中，僅上海的民辦高校分類管理取得階段性進展。上海19 所民辦高校中有7 所選擇營利性，有6 所完成工商部門登記。

四是部分省份對現有民辦高校分類登記規定延后于其他類型學校。例如，上海規定2020 年12 月31 日前完成高校外其他現有學校轉設，2021 年12 月31 日前完成民辦高校轉設。四川規定2022 年9 月1 日前完成高校外其他學校轉設，2023 年8 月31 日前完成高校營利性轉設。

可見，民辦高校執行分類登記和管理制度的進展比較緩慢，大多數民辦高校的舉辦者并未如預期明確“營、非選擇”，這也導致有的民辦高校甚至辦學許可證已經到期，但是無法按時更換。

2.2 舉辦者進入選擇困境

鑒于當前教育高質量發展和辦學規范化的要求，在國家政府層面的推動和社會環境的壓力下，舉辦者已陷入“營非選擇”困境。主要體現在以下幾個方面：

一是決策問題主要且復雜；

二是舉辦者不愿、不敢選擇營利性，且舉辦者構成復雜導致決策緩慢；

三是決策信息不完整；

四是決策方案不可逆，很多省份選擇為非營利性后不得變更為營利性；

五是資產清算方式不明確、優惠政策不明確、營利前景不明確等問題。

3 民辦學校分類登記管理體現問題

在緊鑼密鼓的推進民辦學校分類登記管理的進程中，基于國內教育環境和遺留的歷史因素，分類登記遲遲無法達到預期成果，其配套政策的不完善和政策環境的不明晰表現的尤為凸顯。

3.1 分類管理的配套政策不完善

國家層面政策法規需要進一步完善。2021 年4 月，國務院已經正式頒布修訂后的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），對于民辦學校關聯交易、集團化辦學等各界關切的內容作出明確規定，為分類管理提供了重要遵循。但對于非營利性民辦高校的財務監管、治理結構、第三方評價等事項仍有待進一步完善，民辦教育工作部際聯席會議確定擬制定的《民辦高等學校內部治理實施細則》《非營利性民辦學校監督管理實施細則》《非營利性民辦高校財務監管辦法》等文件仍未出臺。

省級層面的實施細則仍原則性過強、操作性偏弱。雖然31 個省級政府沿襲國家規定先后出臺了地方民辦教育促進法實施細則，但一些關鍵問題仍相對模糊、語焉不詳，政策并不完備，舉辦者比較關注的土地問題、稅收優惠、補償或獎勵標準等問題仍不明確。

3.2 分類登記政策環境不明晰

民辦高校法人身份轉變缺乏明確的政策指導。舉辦者作出“營非選擇”前，必須開展學校自查工作，但卻沒有完備的配套政策指導來界定民辦高校的資產權屬、用地、資金來源等內部決策信息，而這些信息直接影響分類管理的有效推進。總體來說以下幾個方面充分體現了政策環境的不明晰：一是政策制定和執行碎片化、政策體系不完善、政策的銜接缺乏操作性、政策環境不良好、政策預期不明朗；二是登記流程不明確，法人屬性不明確；三是如何分類過度、財務清算的方式和范圍、稅收的種類和標準以及補償獎勵等顯得模棱兩可。

4 分類登記管理的辦學實踐

眾所周知，2016 年前民辦教育政策以規范為基調，而進入分類管理階段以后，政策需要由規范向支持轉變，大多數民辦學校將選擇登記舉辦非營利性民辦學校，民辦教育發展將由經濟邏輯逐步向教育邏輯過渡。而政策上的進一步傾斜，也突出了鼓勵舉辦非營利學校的導向。營利性民辦學校，可以通過打造一流、有特色的學校繼續謀求發展。而本文將從營利性辦學實踐、非營利性辦學實踐對辦學實踐進行淺析。

4.1 營利性辦學實踐

1、面臨的現實挑戰

當前受眾多社會因素影響，營利性辦學面臨諸多挑戰：一是制度環境的不利；二是社會群眾抵觸；三是學校內部壓力。

2.必要性

但營利性辦學作為分類管理的重要組成部分，體現了以下的必要性：一是體現分類管理改革的題中之義；二是符合民辦高校投資辦學的實際；三是緩解高等教育財政支出的壓力；四是滿足民辦高校持續發展的現實需求。

3.發展設想

想要實現營利性民辦學校的協調發展，需要政府和學校共同發力。政府層面先以優化為前提，完善分類管理政策，適度糾正對營利性民辦高校的不公平政策，并以“宣傳”為平臺，營造良好輿論氛圍，且以“監管”為后盾，保障營利性民辦高校的公益性。在上述基礎上設置最低辦學標準，保障營利性學校辦學條件和質量，通過給予學生助學貸款等方式，引導并支持營利性學校發展，著力保護受教育者權益，加強對營利性學校經營的監管。建立信息強制公開及違規失信懲戒機制。學校層面要實現五步走。第一步以“優質”為目標，加強營利性民辦高校內涵建設，從關注組織外部轉向關注組織內部，從外延擴張轉向內涵建設，提高自身教育能力、科研能力、服務能力、管理能力等內部生產技術和組織效率，切實提高教育教學水平和人才培養質量，在資源有限的狀況下，最大限度地利用資源，集中資源打造品牌，辦出特色，辦出令人民滿意的教育。第二步實現營利性民辦學校內部權、責、利的合理配置。第三步對營利性民辦學校的監督機制進行適當調適，一是完善監事選任機制以確保監事會的獨立地位；二是創造內部監督與外部監督有效溝通的渠道以提升監督效果。第四步健全辦學風險預警、防范及干預機制。第五步建立健全營利性民辦學校質量保障體系，一是實施營利性民辦學校最低教育質量標準；二是建立辦學信息及信用評級系統；三是導入并實施第三方質量評估評鑒。

4.2 非營利性辦學實踐

1.非營利性辦學的困境及缺失

當前非營利性辦學面臨著諸多困境和缺失。一是產權會制度不完善；二是信息公開不到位；三是治理結構不健全；四是扶持政策不清晰；五是體現出監管組織的機構薄弱、監管的重點不明確、監管的機制不健全的缺失。

2.非營利性民辦高校的治理路徑

想要實現非營利性學校的可持續發展，同樣離不開政府的監管和學校的自身努力。政府層面首先要完善監管的組織機構，規范學校運行，其次明確監管的重點領域，最后建立監管的“善治”機制，促進非營利性民辦高職教育發展的政府補貼、基金獎勵、捐助激勵、劃撥用地、購買服務、助學貸款、獎助學金等財政扶持政策落地。學校層面應在落實法人制度，保護財產權利的同時健全信息公開機制，強化社會監督。

3.以吉林華僑外國語學院為例談非營利性民辦學校實踐

吉林華僑外國語學院作為教育部非營利性民辦高校聯盟主席單位，探索出了民辦學校非營利性辦學的最佳實踐。建立一套六維治理體系。一是設立學校法人，建立了學校法人財產權，以法律形式承諾該產權的社會化，辦學追求零回報。二是重在善治，完善民辦高校內部治理結構。三是立在黨建，發揮黨組織領導監督作用。四是責在管理，強化辦學資金的監管。五是公在協理，提高民辦高校管理信度。六是譽在公開，提升高校軟資本。

華僑外院是分類管理的探索者也是受益者。一是公共財政支持不斷增加，在辦學總收入中的占比逐年提高。二是享受與公辦高校同等政策，尤其在學生、教師待遇方面。同時，華僑外院較早具有教師系列專業技術高級職稱獨立評審權，教師享受與公辦高校同等的出國培訓、學習機會。三是學校辦學實力增強。四是社會影響力擴大。

5 關于民辦學校分類登記管理的發展建議

通過民辦學校分類登記的現狀、困境、辦學實踐進行分析，擬從兩個方面對分類登記提出發展建議。

首先政策措施應更加精細化、提高執行主體執行力，優化政策環境，其次完善政策體系，提高政策的可操作性，并且地方政府進一步明確“現有民辦學校”分類登記的標準和流程，最后在明確營利性學校的稅收優惠政策的同時加強和健全對非營利性學校的監管。

其次想要破解當前民辦學校營非選擇困境，需要政府和學校雙方努力。在政府層面首先應制定明確而又吸引力的鼓勵政策，完善相關配套政策，促進營非選擇落地，并且盡可能的延緩“營非”登記，維護民辦教育的穩定。其次嘗試開展混合型民辦高校發展試點，打通民辦高校第三條路，加強對非營利性民辦學校的監督。在學校層面營非決策遵循“有限理性”和“滿意”原則，根據主客觀條件，采用科學的方法和手段，比較，分析和評價“營利性”和“非營利性”兩種方案，按照一定的價值標準，選擇舉辦者最滿意的方案。總體來說一個合理、科學的決策分析過程包括問題分析、確定目標、擬定方案、選擇方案、實施方案、問題解決六個步驟。最后只有整合資源要素，突出發展特色，才能實現長遠的發展。

6 結語

綜上所述，只有針對民辦學校體現出的問題進行主動診斷、定向突破，參考當前營利性/ 非營利性辦學實踐，集合政府、學校、社會多方力量，廣角度思考問題，多維度落實舉措，方可使民辦學校盡早走出“營非”選擇困境，民辦教育才可實現真正的分類管理，迎來屬于中國民辦教育的春天。