城鄉建設用地增減掛鉤工作中的問題研究

摘 要：為實現城鄉統籌發展目標，正確處理城鎮發展與耕地保護二者之間的關系，以城鄉建設用地增減掛鉤為對象，分析城鄉建設用地增減掛鉤工作開展期間主要遇到的問題，在此基礎上結合問題的具體成因，從農村拆舊地塊潛力分析、增減掛鉤支持脫貧攻堅、完善增減掛鉤政策3個方面提出增減掛鉤工作的改進策略。通過城鄉建設用地增減掛鉤工作改進策略的實施，有利于確保增減掛鉤計劃的現實性與可操作性，并對緩解土地供需矛盾、優化土地利用結構、加快城鄉發展步伐有重要的作用。

關鍵詞：耕地紅線；供需矛盾；現實性；面積平衡

中圖分類號：F301.2

近年來，中國在新型城鎮化建設領域取得了諸多顯著成果，城鎮化率逐年穩步提升，這對吸納超大規模勞動力、促進國民經濟與二、三產業發展有重要意義[1]。與此同時，城市建設規模受到耕地紅線限制，所調撥少量土地周轉指標無法滿足城鎮快速發展需求。在這一背景下，雖然通過開展城鄉建設用地增減掛鉤工作來增加建設用地面積，起到緩解土地供需矛盾、加快城鄉發展步伐、優化土地利用結構等作用，但在工作開展期間卻面臨諸多問題有待解決。對城鄉建設用地增減掛鉤工作體系的創新優化，是十分必要的，文章就此開展研究。

1 城鄉建設用地增減掛鉤工作概述

1.1 增減掛鉤工作概念

增減掛鉤是按照土地利用總體規劃方案，提前把復墾耕地的農村建設用地與擬用為城鎮建設用地的地塊進行組合處理，簡稱為拆舊地塊與建新地塊，保持2類地塊的面積等同狀態[2-3]。隨后，綜合采取建新拆舊、土地整理復墾等多項措施，在始終保持項目區內各類土地面積平衡情況下，滿足城鄉發展需要，持續優化城鄉用地布局結構。如此，既可以妥善解決農村建設用地零散分布、城市發展缺乏足夠建設用地的問題，同時，也可以實現土地資源集約利用目標，切實改善農牧民生產條件與深挖土地資源潛力。

1.2 增減掛鉤工作模式

現階段，城鄉建設用地增減掛鉤工作模式主要分為政府主導型、市場導向型和自主型3類，各類工作模式的思路方法存在明顯差異。第一類，政府主導型模式強調由政府部門來頒布增減掛鉤政策、制定工作計劃與開展各項工作，利用政府財政資金來回收經營性或非經營性用地，再根據周轉指標與調研結果來制定土地整理計劃。由政府部門承擔全部費用與項目風險，對地方政府的治理能力、財政狀況有著嚴格要求，具有執行效率高、可取得理想社會效益的優點。第二類，市場導向型模式強調引入社會公共資本來運作拆舊建新項目，政府部門在項目運作期間起到協調、指導、監管作用，淡化行政職能，社會公共資本通過項目來獲取豐厚經濟利益，政府部門獲取更多的可置換建設用地指標與社會效益[4-5]。第三類，自主型模式起源于公共事業民營化理論，強調政府部門負責完成政策頒布、項目組織、項目運營管理等工作，引導計劃所涉及集體土地所有者參與到項目當中，自由籌集資金進行整體投資，這有利于發揮農牧民參與積極性、減小項目阻力。

2 增減掛鉤工作存在的不足

2.1 缺乏土地整理潛力意識

土地整理潛力是綜合采取行政、技術、經濟等多重手段，在土地應用期間充分挖掘潛在應用價值、最大化提高土地利用率和農作物產出水平，或是改善當地生態環境。目前來看，在增減掛鉤工作開展期間，部分工作人員尚未樹立土地整理潛力意識，以增加建設用地作為主要目標，而沒有認識到農村建設用地在復墾后所蘊含的巨大潛力。對復墾工作不重視，常見問題有建筑垃圾清理不干凈、土地旋耕不達標、地力等級低、肥力不足導致生產力低下等。這些問題不但有違城鄉建設用地增減掛鉤工作初衷，致使農村土地經過整理后的新增有效農用地質量低于預期數值，而且也沒有切實保障農民利益，對拆舊建新項目的立項實施造成額外阻力。

2.2 增減掛鉤和脫貧攻堅銜接不夠緊密

目前，城鄉建設用地增減掛鉤工作已成為鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措，通過交易資金來改善農民居住條件、提高生活質量與收入水平，并通過合理分配農村土地調整使用期間獲取的增值收益來促進農村經濟發展，進而實現城鄉統籌發展目標。然而，根據實際工作情況來看，當前交易資金分配比例與農民拆舊復墾預期的資金有差距，農民反而對拆舊復墾工作產生抵觸情緒，對脫貧攻堅工作也失去動力和信心。這種問題沒有充分體現出增減掛鉤“類市場運行”的經濟性質[6]。同時，在增減掛鉤工作計劃中也沒有充分考慮到農村居民的長期收入狀況，除去改善居住環境外，并未充分利用拆舊建新項目中新增建設用地來扶持農村產業發展、建設配套服務設施，這雖然在短期內取得一定成果，卻沒有在真正意義上實現長效化脫貧攻堅目標。

2.3 增減掛鉤政策不完善

近年來，提出鄉村振興戰略發展目標，以保障耕地、集約用地作為主要政策，首要保障國家糧食安全。對增減掛鉤工作的開展，持續把大量農村宅基地復墾為耕地，這對增加耕地面積、農作物總體產量有著重要意義。然而，根據實施情況來看，在增減掛鉤工作開展期間，卻面臨著偏離保障增加耕地質量目標、偏離節約集約利用土地目標、政策制度交易成本高昂等問題[7-9]。

（1）偏離保障增加耕地質量目標。增減掛鉤初衷目的在于保護耕地紅線不被突破，通過拆除復墾農村居住區土地來獲取可置換建設用地指標，始終把耕地面積維持在安全范圍內。然而，在部分拆舊建新項目中，并未考慮到新增加耕地的農業生產能力，雖然在后續復墾為農田，但實際農業產出情況并不理想。簡單來講，在增減掛鉤工作期間僅追求量的要求，而忽視質的要求。同時，部分農村存在嚴重的“空心化”問題，剩余勞動力數量較少，如果農村建設用地在復墾后的耕田質量偏低，因勞動力資源匱乏，耕地很難得到有效利用，造成土地資源閑置浪費。

（2）偏離節約集約利用土地目標。沒有合理規劃所復墾農村建設用地的空間布局結構，少量或是多數復墾農田零散分布，由于實際耕作成本較高，農戶選擇把復墾后的耕地棄耕拋荒，問題根源在于沒有制定具備實際操作條件的土地集約利用規劃方案。例如，在部分拆舊建新項目中存在農村宅基地零散退出的現象，退出后的宅基地無法連接成片，不具備規模化、機械化農業生產條件。

（3）政策制度交易成本高昂。在增減掛鉤工作開展期間，需要率先由地方政府在城鄉規劃層面來提出建設用地置換指標，再由主管部門協同基層政府組織開展農村宅基地推出、土地復墾、驗收工作，隨后把所置換建設用地指標匯入平臺進行交易，最終使用交易費用來償還推出宅基地時的花費。增減掛鉤制度設計過于復雜，在工作開展期間由此產生高昂成本，最終造成加重基層工作負擔、影響政策推進情況的后果。

3 城鄉建設用地增減掛鉤工作問題的改進對策

3.1 農村拆舊地塊潛力分析

為深挖農村土地的潛在利用價值，順利實現土地資源集約利用目標，工作人員必須提前做好增減掛鉤潛力分析工作，全面掌握測算方法選擇、農村居民點用地整理潛力評價、農村建設用地整理潛力評價3方面的工作要點。

（1）測算方法選擇。常用潛力測算方法包括城鎮體系規劃法、人均建設用地標準法、閑置農村居民點用地抽樣調查法、戶均農村居民點用地標準法4項方法。其中，城鎮體系規劃法是根據現狀農村居民點建設規模、規劃期末人均用地面積與農村人口數量等已知信息，把數據導入計算公式里求解農村居民點用地整理潛力，把人均用地面積作為顯著變量，實際應用效果并不理想，很難準確反映用地規模差異程度[10]。人均建設用地標準法根據現狀期用地規模、規劃期內人口數量、規劃期內整理后人均用地標準作為依據，求解用地整理潛力，把農村人口數量作為顯著變量，最終測算面積普遍略大于實際面積。閑置農村居民點用地抽樣調查法根據現狀期居民點用地規模和閑置土地率來計算用地整理潛力，把閑置土地率作為顯著變量，有著操作簡單、作業效率高的優勢，但需要確保所挑選樣本具備代表性，并以分析閑置土地潛力為側重點，難以準確判斷非閑置土地潛力[11-13]。而戶均農村居民點用地標準法是把家庭作為基本單元，根據現狀期家庭農戶數量、居民點用地標準、戶均用地來計算用地整理潛力。此項方法把戶均居民點用地標準作為顯著變量，有著計算準確的優勢，但需要工作人員持續觀察家庭戶數，如果戶數發生改變則重新進行測算。

（2）農村居民點用地整理潛力評價。工作人員以自然條件、經濟可行性、社會因素、土地利用狀況作為指標，綜合評價用地整理潛力。其中，在自然條件方面，根據現場實際考察結果來掌握地貌條件、判斷現場環境是否有利于農業生產等活動。正常情況下，平原地區的用地整理潛力高于丘陵地區，丘陵地區土地潛力高于山地地形。在經濟可行性方面，根據當地人均GDP、農牧民人均純收入、所在區域區位條件、配套設施完善程度等因素來判斷土地整理開發成本與后續獲取的經濟效益，也可根據當地政府財政收入水平來判斷是否具備足夠資金來維持項目運作。在社會因素方面，重點調查單位農用地面積勞動力、二三產業在當地經濟結構占比、農村居民年齡階段分布情況，如果青壯年比例較高，或是二三產業從業人員比例較高，則表明農村用地整理潛力較高，具備農業集約生產條件。而在土地利用狀況方面，主要以人均住宅面積和耕地面積作為指標，判斷農業生產活動所需要的勞動力數量，勞動力較多時，農民在生產活動中很難獲取足夠收入，對增減掛鉤意愿較為強烈，有利于后續用地整理、開發工作開展[14-16]。

（3）農村建設用地整理潛力評價。工作人員根據當地生態環境、農田灌溉等配套設施健全程度來判斷土地復墾適宜性，再把農村建設用地分為多個等級。正常情況下，農村建設用地分為3個級別。一級地普遍以壤土作為地表主要成分，有著保肥保水能力強、高程差小、相容性好的特征，優先復墾為耕地。二級地與一級地的表層主要成分、保肥保水能力較為接近，但由于長期承受上部建筑物、構筑物荷載，出現土壤硬化現象，可選擇把二級地復墾為林地，或是進行多輪翻松、改良處理后復墾為耕地。三級地的保肥保水能力較差、土壤質量一般，或是缺乏灌溉設施，主要作為草地、林地。

3.2 增減掛鉤支持脫貧攻堅

（1）工作人員必須正確認識到增減掛鉤支持脫貧攻堅行動的作用機理，在其基礎上來設立工作目標，明確工作方向。在城鄉建設用地增減掛鉤期間，通過復墾農村居民點建設用地來獲取城鄉建設用地指標，部分指標用于新建城市區域、獲取土地招拍出讓收入。隨后，利用出讓資金進行產業扶貧、農村建設聚居區域與發展產業，在產業發展期間向農民提供更多工作崗位與更高收入，通過農村新居建設來改善居住環境，并在土地征收期間向農民提供一定額度的征地或占地補償款。

（2）工作人員還應認識到增減掛鉤工作期間存在的典型問題，梳理問題脈絡與采取改進措施，避免同類問題反復出現而影響到脫貧攻堅效果。典型問題包括土地收益返還、配套措施跟進、建設用地指標分配等。第一，對于土地收益返還問題，把拆舊建新項目所獲取的部分收益或全部收益返還給農村，優先滿足農村在基礎設施建設、產業發展等方面的資金缺口，并在增減掛鉤工作期間確保農民具備知情權、參與權以及收益權。第二，對于配套措施跟進問題，不但要在拆舊建新項目運作期間調撥足夠資金來建設農村基礎服務設施，減少城鄉在教育資源、醫療資源、文化資源等方面的差距，同時，還需要調整拆舊建新項目的參與門檻，把零散居住區內的農戶納入增減掛鉤項目內[17]。第三，對于建設用地指標分配問題，根據具體情況來準確判斷農村建設用地需求，制定切實可行的建設用地指標配置方案，為農村聚居區建設、產業發展提供足夠用地指標，再把剩余指標用于城市建設、擴展城市規模，且建設用地指標分配方案必須得到農民集體確認后再投入實施。

3.3 完善增減掛鉤政策

為切實滿足增減掛鉤工作開展需要，消除政策層面遇到的阻力，需要著手完善配套政策制度，具體從農村宅基地制度改革、明確責任、簡化增減掛鉤流程、完善安置補償政策4方面著手。

（1）農村宅基地制度改革。中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，在此《規劃》指導下，積極探索宅基地“三權分置”路徑，對宅基地的集體所有權、農民房屋財權以及農戶資格權進行分置處理，在合理范圍內放寬對農民房屋使用權的管制要求，進而實現宅基地資源市場化配置目標。這既可以優化農村土地資源配置，同時，也可以解決在政府主導供給端與增減掛鉤政策背景下的目標異化問題[18]。

（2）明確責任。把城鄉建設用地增減掛鉤工作當中的工作職責落實到位，如果在工作期間出現偏離保障耕地質量、面積、集約利用等目標的不當行為，則對相關人員追責懲處[19-20]。正常情況下，把農村宅基地復墾監管職責分配給國土部門，把耕地復墾、地力恢復、耕地質量驗收職責分配給農業部門，并在項目結算驗收階段由多部門組成聯合小組開展質量評價工作，判斷是否實現項目預期目標。因此，可以有效梳理增減掛鉤工作脈絡，形成清晰明確的流程圖，避免因各部門交叉、重復開展工作而產生不必要的制度交易成本。

（3）完善安置補償政策。考慮到增減掛鉤工作涉及諸多方面，對農民生活影響較大。為消除工作阻力，需要制定多層次退地安置補償政策，直接向退地農民按標準發放安置補償費，向農民提供全新工作崗位或是穩定收入來源。同時，著重體現安置補償政策的包容性，農民根據自身需求來選擇單一退地補償方式，也可搭配選擇多種補償方式。

4 結語

綜上所述，為實現城鄉統籌發展目標，正確處理城鎮發展與耕地保護二者之間的關系，各級地方政府都應提高對城鄉建設用地增減掛鉤工作的重視程度，深入了解現有增減掛鉤工作體系存在的不足，針對性落實農村拆舊地塊潛力分析、增減掛鉤支持脫貧攻堅、完善增減掛鉤政策等改進策略，使增減掛鉤工作在城鎮發展、鄉村振興過程中發揮出更為顯著的作用。

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