我國數據流動治理的困境與路徑

當前，數據被納入生產要素范疇，與土地、勞動、資本、技術等傳統生產要素并列，已成為全球競爭的關鍵性資源、連接全球經濟的紐帶和新秩序博弈的焦點。近年來，我國數字產業取得了長足發展，2022年數據產量占全球數據總產量10.5%。但同時所面臨的外部環境也日益嚴峻，美國、歐盟、日本等發達經濟體為搶占國際規則制定權與標準輸出權，加快推動建立全球數據跨境流動圈，試圖以規則和制度競爭為手段，打壓遏制我國等戰略競爭對手。新發展階段，我國亟需進一步統籌發展與安全，加快構建中國特色數據治理體系。

不同國家地區數據治理上的差異比較

當前，隨著數據日益成為驅動經濟發展的關鍵要素，一些國家或地區意識到需要通過數據治理發揮數據要素作用，數據治理也頻頻出現于歐盟、日本等國家地區數字經濟相關的重要政策中，然而，各國所秉持的數據治理規則理念與主張并不完全相同。

1. 歐盟：關注人權與隱私，對數據跨境流動限制嚴格

2016年歐盟通過了《一般數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱“GDPR”），并于2018年5月正式實施，其中將個人數據權利視作基本人權。歐盟的數據治理更加關注人權與隱私，對數據跨境流動限制嚴格，強調“人權與隱私優先、自由流動保障其次”。只有在其他國家可以提供與歐盟同等高標準保護水平的前提下，個人數據才可以跨境向其他國家傳輸。除了個人數據，2018年11月，歐盟發布《非個人數據自由流動框架條例》，通過限制內部成員國數據本地化等方式促進非個人數據自由流動，并對國家機關獲取數據及數據自由建立歐盟內部的數據跨境流動基本規則。從歐盟內部看，為維護自身數字主權，降低對國外數據服務提供商的過度依賴，2016年歐盟委員會正式提出“歐洲云”概念，推動數據開放共享云平臺建設，啟動“歐洲開放科學云”（European Open Science Cloud， EOSC）項目，研究者們可跨國跨學科對數據進行利用、分析、存儲和管理。

2. 美國：數據政策具有多面性，意圖掌控全球數字霸權

與歐盟主張不同，美國數據政策具有多面性。一方面，主張數據自由流動，并通過簽訂雙邊或多邊自由貿易協定推動建立數據流動跨境規則管理體制，限制各國為數據跨境流動設置本地化存儲等市場壁壘，促進數據自由流動，如與韓國簽訂《美國-韓國自由貿易協定》，與加拿大、墨西哥簽訂《美加墨協定》。2009年美國建立全球首個可自由獲取數據、用戶與政府互動的開放網絡數據共享平臺Data.gov，數據主要來源于政府公共部門。另一方面，基于自身技術和數據優勢，美國意圖掌控全球數字霸權，對于離開美國的敏感個人數據、政府數據、商業數據等則進行強監管強管控，如TikTok在美國成為最受歡迎的短視頻APP后，美國監管部門借口“國家安全”不斷對TikTok進行安全審查。

此外，美國也致力于通過長久談判和政治行政手段緩和數據跨境流動主張上的分歧。2023年7月10日，歐盟與美國在跨境數據流動領域達成“歐盟-美國數據隱私框架”協議。基于新的框架，歐盟認可美國對于個人信息的保護水平與歐盟一致，因此，歐盟的個人信息可以安全地從歐盟傳輸到參與此框架的美國公司，無需實施額外的數據保護措施。綜上來看，美國數據政策的實質是希望美國成為全球數據中心，從中獲得巨大利益。

3. 日本：制定協調措施而非“選邊站隊”，意在數據流通的國際規則制定方面發揮主導作用

2019年1月，日本在達沃斯會議上提出了“可信賴的數據自由流動倡議”（DFFT）的概念，意圖創建數據自由流通框架的“大阪軌道”。同年6月，為使DFFT概念變得更加具體化并發揮自身在全球數據治理的參與和引導作用，日本利用擔任G20主席國的機會，在大阪G20峰會上提出《大阪數字經濟宣言》，中國、美國、歐盟等24個國家和地區簽署，就全球跨境數據流動形成共識，但也僅處于理念層面，尚未形成框架性協議。此外，日本建立國家數據開放平臺Data.go.jp，數據來源較為廣泛，除政府部門外還包括科研機構和大型企業。

從國際合作層面看，雖然美國、歐盟的數據政策具有顯著差異，但日本積極推動建立與歐盟、美國的數據跨境流動機制，成為其數字領域的重要合作伙伴。日本積極與歐盟開展跨境數據流動方面的磋商，2019年1月，歐盟認定日本符合GDPR的“充分性認定”條款，2023年5月，雙方正式啟動日歐數字伙伴關系，進一步推動數字領域合作。此外，日本積極跟進美國數據跨境自由流動的主張，加入美國主導的APEC跨境隱私保護規則體系（CBPRs），2019年與美國迅速達成并簽署《日美數字貿易協定》。

4. 新興經濟體：布局數據本地化政策體系維護數據控制權

新興國家基于維護國家安全的考慮，大多通過跨境流動數據的限制性措施來滿足自身安全需求，如對數據存儲和服務器地址要求本地化，跨國企業在本國開展業務或提供服務需在本國建立數據中心。具體來看，我國的《網絡安全法》和《數據安全法》要求關鍵信息基礎設施在中國境內運營過程中收集和產生的個人信息和重要數據應當在境內存儲，確需向境外提供時應當進行安全評估；東盟內部各國經濟發展水平和數字化程度差異懸殊，數據治理呈現分散化、碎片化的特征，存在“數字鴻溝”現象，為彌合差異東盟制定《東盟數據管理框架》（DMF）和《東盟跨境數據流動示范合同條款》（MCCs），重點發展示范合同條款和數據跨境認證，推動東盟內部建立統一的網絡安全和數據流動標準；俄羅斯數據本地化立法主要側重于實施數據鏡像政策，要求數據可以在境外傳輸和處理，但必須在本國境內的服務器上儲存和處理公民的個人信息；印度逐步推進數據本地化政策，要求建立數據中心，強制金融數據本地化存儲，2023年8月7日通過《數字個人數據保護法案》，進一步明確存儲限制，要求個人數據可傳輸到印度境外（印度政府限制的國家除外），并要求數據受托人一旦達到目的且出于法律目的沒有必要保留數據時，立即刪除個人數據，該法案為印度奠定了堅實的數據保護法律基礎。

當前我國數據治理面臨的困境

1. 各國治理模式差異較大，競爭不斷加劇

目前，世界主要國家和地區均通過出臺國家數據戰略、加強國際數據合作等方式促進本國或本區域數據資源開放和數據技術開發，但各國數據保護和隱私監管框架等數據治理模式存在較大差異，主要經濟體均加快構建符合各自利益的規則和制度體系，且各國跨境數據流動機制呈現復雜多元的特征。歐盟致力于統一區域內規則，加快個人信息保護和數字平臺競爭等方面的規則制定，數據出境方面關注個人隱私保護，并要求只有達到與歐盟同等保護水平才允許數據出境。美國限制敏感數據向中國等戰略競爭國家輸出，并希望其他國家數據向美流動，通過多雙邊協議構建廣泛的數據跨境流動圈，將中國排除在外，對我國形成“規則圍堵”，同時，也對國家安全和數據主權等方面造成較大潛在威脅。此外，印度、中國、俄羅斯等新興經濟體則普遍從國家安全角度出發，致力于推進數據本地化發展，采取相對保守的數據跨境流動政策。

預計未來一段時間，不同數字大國治理模式間的競爭將日趨激烈，與此同時，各國數據治理措施的差異化也為全球數字經濟發展帶來巨大挑戰。

2. 跨境數據流動監管規則尚不健全

一是已加入或申請加入的區域貿易協定對數據跨境流動的硬性規定不足。例如，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等協定均將數據跨境流動規則視為其核心條款，但其例外條款涵蓋范圍較廣，締約方擁有較大實施數據保護的自由。如RCEP例外條款中明確規定，不可要求締約方披露其違背基本安全利益的任何信息，實踐中難以衡量維護“基本安全利益”的必要措施是否得當，該條款有較大被濫用的風險。

二是尚未與主要數字大國建立緊密的跨境數據合作和監管合作。我國參與或申請加入的區域性貿易協定主要成員為亞洲國家，不包括美國等數字大國，即美國等數字大國并未參與到與我相關的跨境數據合作與監管的框架之中。因此，相關貿易協定對跨境數據的流動與監管規制力度仍有不足，存在諸多難以解決的跨境數據流動風險和監管難題。

3. 國內政府數據流通監管與企業數據出境需求的結構性矛盾

目前，國內對數據流動的監管相對嚴格，監管方式可操作性仍有提高空間。同時，企業數據出境意愿日益強烈但其技術水平和內部合規機制并不能滿足出境標準，跨境數據流動監管和服務對此情況改善收效甚微，政府數據流動監管與企業日益增長的數據出境需求形成結構性矛盾。

一方面，當前我國數據出境監管體系較為嚴格。近年來，相繼出臺的《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》《個人信息保護認證實施規則》《個人信息出境標準合同辦法》，明確規定了數據出境安全評估的范圍、條件和流程，使數據出境的三大合規路徑正式有了落地的實施方案，提出事前評估和持續監督相結合、風險自評估與安全評估相結合原則，建立起數據出境風險全過程的動態評估要求，推動實現監管閉環，也對企業數據出境提出更高標準。

另一方面，企業對數據跨境流動的需求日益旺盛。在全球化背景下，企業由于跨區域經營模式、海外上市融資等合規監管，在數據跨境流動方面需求較大，但不同企業技術水平和內部合規機制參差不齊，部分企業數據資源尚未達到出境的安全標準，政企雙方均需一個兼顧效率和安全的數據托管服務平臺滿足企業數據出境需求，降低企業數據合規安全評估成本和合規管理壓力。

4. 流通配套規則尚不完善，數據供給動力不足

數據流通缺乏配套規則機制。當前，我國數據資源化、資產化進程正穩步推進，數據資源“入表”不斷顯化數據資源價值，促進數據資源流通和開發利用，但我國數據要素市場在確權、定價和交易等環節成熟度較低，仍缺乏系統框架，難以形成能保障各參與方權益的共識，如《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等現有法律尚未在數據流通的市場準入、監管等方面給出清晰的法律界定。

我國數據供給動力機制仍不完善。激勵市場主體參與流通的體制機制尚不完備，市場主體之間缺少信任規則指引，缺乏有效的激勵機制來保證高質量數據供給，因而導致數據供給方提供數據意愿不足，缺少對相關數據持續整理、更新、運營的動力，如教育、醫療、交通等公共服務領域仍存在大量沉睡數據，開發利用程度較低。

數據壟斷對數據流通造成潛在影響。一些大型互聯網平臺企業通過眾多業務場景收集到海量數據，排他性地占有大量數據而獲得壟斷優勢，獲得高質量數據的企業市場地位進一步提高，馬太效應顯著，市場主體間數據差距不斷擴大。數據壟斷嚴重阻礙了數據要素的價值釋放，制約數據資源在市場上流通。

對策建議

面臨全球數據資源競爭壓力，我國應加強謀劃，迅速采取行動，把握當前數據發展的關鍵窗口期。在國際、國內層面綜合運用彌鴻溝、拓試點、搭平臺、變思維等方法，激發釋放數據價值，搶占國際競爭的新制高點。

1. 彌鴻溝：推動構建亞太區域數字經濟伙伴關系網絡

鑒于各國數字治理戰略的復雜性和多樣化，關注互操作性將成為我國與其他數字大國未來主要合作方向，可采取由點到面、由局部到全局的應對策略。我國應積極利用多雙邊機制，優先著眼于亞太區域，推動構建亞太區域數字經濟伙伴關系網絡，尋求制定協調、可互操作性的跨境數據流動框架，彌合差異。應繼續推進DEPA談判，在保障國家安全、網絡主權和個人隱私的前提下，借鑒“開放流動為原則，限制監管為例外”模式，提升中國整體數據跨境流動體系的國際相容性。同時，利用RCEP生效紅利，探索與新加坡及其他東盟國家在數據流動方面先行先試。逐步擴展數字經濟伙伴關系網絡，增強我國數字治理規則話語權。利用“一帶一路”倡議、上合組織、金磚國家等平臺開展數據跨境規則的對話交流，在堅持多邊主義、可持續發展、開放包容的原則上，增進境外對我國企業及市場的了解互信，助力我國拓展數字經濟伙伴關系網絡。

2. 拓試點：按特定地區不同定位入手開展試點

北京成立國際大數據交易所，定位為國際重要的數據跨境流通樞紐；上海率先在低風險跨境流動數據目錄、數據出境安全評估、國際數據產業發展方面率先積累豐富經驗；粵港澳大灣區層面探索建立“數據海關”和深圳數據交易所，港澳具有“一國兩制”的制度特殊性，大灣區擁有龐大數據跨境應用場景和基礎設施。基于不同地區數據要素跨境發展情況和各自優勢，將北京、上海、粵港澳大灣區作為推進跨境數據流動創新的前沿試點地區，根據不同定位先行先試。

依托上海探索跨境數據流動分類監管模式。基于上海自貿區臨港片區和上海數據交易所國際版業務等，進一步探索跨境數據流動分類監管模式，探索數據跨境雙向流動機制，將數字資產滬港聯動機制進一步拓展至新加坡等國，推動境內境外數商互聯互通。依托北京打造國際數據跨境流動樞紐。以國際大數據交易所為平臺，進一步拓展跨境數據托管服務業務，積極探索規范的數據跨境流動路徑，打造國際重要的數據跨境流動樞紐。依托粵港澳大灣區搭建數據跨境流動試驗區測試平臺，為其他地區數據跨境流動提供經驗。

3. 搭平臺：引導多樣化交易所和數據開放平臺共同發展

建立多層級數據交易場所。多層級的數據交易場所有利于數據自由流動，因此，需要形成區域層面的數據交易場所和國家級數據交易場所，區域性數據交易場所致力于在實踐中摸索形成適合本區域的數據產品和數據交易方案，推動區域性數據流動，國家級數據交易平臺主要發揮境內境外合規監管、基礎性服務和國際合作平臺的作用，通過不同業務和功能定位，各類交易所相互協同，促進不同類型數據的流通交易。

建立國家層面的數據開放平臺。建立統一的數據采集標準，構建規模化規范化的數據采集技術方案，依托全國一體化政務服務平臺和國家數據共享交換平臺，進一步加強政務數據目錄規范化管理，有效整合現有存量平臺和政府、企業、個人等各類數據，推動數據資源體系開放共享。

4. 變思維：辯證看待平臺經濟背景下的壟斷效應和壟斷行為

平臺發展到一定規模具有天然的壟斷性，但對其壟斷行為仍需規制約束，不能任其無度自由。換言之，在不破壞創新、無算法歧視、不違背《反壟斷法》的前提下，應允許平臺不斷壯大、形成規模，充分發揮平臺對經濟社會發展的促進作用。對此，監管機構既要認識和把握事物發展的客觀規律，也要處理好規模發展與適度監管的關系，既要有利于平臺健康發展，又要避免走向過度監管，這對監管者提出了更高要求。數據治理是一個漫長的過程，此過程中應注重培養專業化人員，為推動我國數字化發展提供支持。