農(nóng)村構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的探索

衣海平

一、引言

建設(shè)科學(xué)合理的公共法制服務(wù)體系是一件改變民眾生活狀態(tài)的偉大事業(yè)，為保證中國(guó)群眾基礎(chǔ)權(quán)利合法性，為增進(jìn)中國(guó)社區(qū)公平正義，為人民群眾穩(wěn)定樂業(yè)而提供必要的法制咨詢服務(wù)，同時(shí)也是民眾安居樂業(yè)的重要組成部分。新中國(guó)成立以來黨和國(guó)家就高度重視鄉(xiāng)村法治建設(shè)，取得了一定成就，同時(shí)面臨著種種問題。自20世紀(jì)末“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)開始，表達(dá)了國(guó)家想通過法律法規(guī)、司法程序下建設(shè)鄉(xiāng)村地區(qū)良好法律秩序的美好愿景。21世紀(jì)以來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與鄉(xiāng)村生活方式的轉(zhuǎn)變，人與人之間的關(guān)系悄然變化，鄉(xiāng)村民間糾紛日漸復(fù)雜，凡是種種迫使原本基于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)和人情關(guān)系而存在的民間秩序出現(xiàn)一定程度的裂縫。由于現(xiàn)有的法律成式與現(xiàn)在的鄉(xiāng)村實(shí)際依舊存在隔閡，因而建立健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系任重而道遠(yuǎn)。

二、鄉(xiāng)村振興視域下公共法律服務(wù)體系建設(shè)的困境

改革開放以來，我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了深刻社會(huì)變革，積極正確的鄉(xiāng)村社會(huì)制度變化使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到極大程度的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變革是使鄉(xiāng)村基層社會(huì)的制度碰撞成為毋庸置疑的社會(huì)事實(shí)，隨之而來的是鄉(xiāng)村地區(qū)原本的自生秩序、鄉(xiāng)村政治逐步瓦解，因而在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建立并逐步完善與之相匹的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系迫在眉睫。但任何傳統(tǒng)社會(huì)秩序的瓦解和新生服務(wù)體系的建立都不是一蹴而就，都是充滿波折的，因而體系建設(shè)的過程中必然面臨種種困境。

目前，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)雖然取得了積極進(jìn)展，但對(duì)照新形勢(shì)、新任務(wù)和人民群眾的新期盼，對(duì)照習(xí)近平總書記提出的“兩快、兩全”和“普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)”的目標(biāo)要求，公共法律服務(wù)體系的建設(shè)仍然存在一些難題[1]。

(一)公共法律服務(wù)概念不明、范圍不清

首先，各地對(duì)于公共法律服務(wù)的概念和范圍還沒有明確界定，學(xué)術(shù)上也存在較大爭(zhēng)議，有待進(jìn)一步研究。一般認(rèn)為，公共法律服務(wù)包括基礎(chǔ)法律服務(wù)、無償法律服務(wù)、社會(huì)公益性事務(wù)和社會(huì)突發(fā)公共事件提供的法律服務(wù)[2]。但其中部分概念在內(nèi)容上有所重合，公共法律服務(wù)范圍和界限的不明晰導(dǎo)致各地納入公共法律服務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)內(nèi)容不盡相同。根據(jù)實(shí)際情況來看，某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)將社區(qū)矯正、心理咨詢、信息咨詢等業(yè)務(wù)納入公共法律服務(wù)的范疇。有些地方則將行政復(fù)議、社區(qū)矯正工作納入公共法律服務(wù)內(nèi)容。而另一些地方則認(rèn)為，行政復(fù)議當(dāng)事一方為政府，同時(shí)公共法律服務(wù)也由政府提供，出于回避的需要，不應(yīng)屬于公共法律服務(wù)的范疇；同時(shí)，社區(qū)矯正針對(duì)的是刑罰執(zhí)行人員，也不適合與普通民眾接受公共法律服務(wù)的場(chǎng)所相混同。

這些基礎(chǔ)性問題直接導(dǎo)致在鄉(xiāng)村振興的大背景下，目前未能樹立出標(biāo)桿性的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，各地區(qū)都在獨(dú)自摸索前行，無法形成典型案例學(xué)習(xí)形成示范效應(yīng)，極大增加了構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的困難。

(二)主導(dǎo)部門力量不足

目前，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)基層公共法律服務(wù)的提供存在較大影響。一些出臺(tái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所如人數(shù)不滿足機(jī)構(gòu)保留的要求，將被撤并入其他部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的缺失將致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共法律服務(wù)無開展依托。已經(jīng)出現(xiàn)部分地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，陷入公共法律服務(wù)在基層沒有專門的機(jī)構(gòu)和專門的人員對(duì)接的尷尬境地。

同時(shí)，在治理對(duì)象的選取上，基層政府更傾向于支持在那些較有法制基礎(chǔ)的地區(qū)，逐步健全公共法制服務(wù)體系，力爭(zhēng)打造“示范區(qū)”，而針對(duì)在某些法制環(huán)境比較不好、法制服務(wù)較滯后的地方，基層政府則往往予以形式上的幫助，走形式，走過場(chǎng)，形成本末倒置。其次，在平時(shí)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為取得良好的政績(jī)，搞了一些表面形式，主要集中于對(duì)業(yè)務(wù)資源的投放，比如法律業(yè)務(wù)人員比例的提高、服務(wù)站點(diǎn)擴(kuò)大規(guī)模、服務(wù)時(shí)間延長(zhǎng)等，有時(shí)會(huì)忽略法律服務(wù)帶來的實(shí)際效果。

(三)公益性財(cái)政支持不足

從社會(huì)公眾視角來看，公共法律服務(wù)是政府為社會(huì)公眾，尤其是弱勢(shì)群體提供的，其應(yīng)為公益性的免費(fèi)服務(wù)，政府在提供該公共產(chǎn)品時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)提供者付費(fèi)，費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是有的地區(qū)由于種種原因在公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障上安排不足，即使有些地區(qū)目前經(jīng)費(fèi)保障尚能滿足工作需要，但也出現(xiàn)了公共法律服務(wù)需求上升經(jīng)費(fèi)保障卻下降的現(xiàn)象。

在目前的情況下，大多數(shù)已建立的公共法律服務(wù)體系并沒有納入政府公共服務(wù)保障體系，某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)村的地區(qū)公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)已納入市財(cái)政預(yù)算。政府購買公共法律服務(wù)的制度機(jī)制尚未完全確立，預(yù)算項(xiàng)目少、標(biāo)準(zhǔn)低、財(cái)政保障不夠等問題突出。律師、基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任政府、村居法律顧問、參與重大矛盾糾紛和信訪案件化解、服務(wù)重大工程項(xiàng)目等，基本都是提供無償服務(wù)，一定程度上影響法律服務(wù)人員的積極性。

(四)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的有效性有待提高

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的有效性弱的原因有很多，最直觀的體現(xiàn)一方面是由于農(nóng)村群眾被動(dòng)地選擇法律手段的行為取向，造成了中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)制度的懸浮狀況，而這個(gè)困境也是具有實(shí)質(zhì)意義的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明，雖然目前我國(guó)的農(nóng)村公共法制服務(wù)體系的設(shè)置已達(dá)到了覆蓋省級(jí)、市級(jí)、縣城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的五級(jí)全面覆蓋。不過在具體實(shí)踐工作中，該服務(wù)體系還不能充分滲透到農(nóng)村，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)甚至沒有固定場(chǎng)所，更為公共法律服務(wù)的開展帶來了困難。

另一方面，民眾普遍對(duì)農(nóng)村的公共法制服務(wù)系統(tǒng)的理解與認(rèn)可度都較低，有的群眾甚至覺得農(nóng)村公共法制服務(wù)系統(tǒng)所起到的效果一般，甚至根本不能發(fā)揮作用。基層群眾對(duì)公共法律服務(wù)的職能、作用缺乏了解，群眾的知曉率偏低，多數(shù)群眾遇事找法的觀念不強(qiáng)，不知道哪里有有償法律服務(wù)、哪里有無償法律援助，遇有法律問題，還是習(xí)慣于求助信訪等部門，服務(wù)與需求對(duì)接錯(cuò)位。一些村莊盡管在名義上成立了律師工作室，但實(shí)際卻是由一名律師要承擔(dān)多個(gè)村莊的法律事務(wù)，無法長(zhǎng)時(shí)間到某個(gè)村里辦事，同時(shí)也極少有農(nóng)戶會(huì)主動(dòng)找到律師咨詢法律問題。鄉(xiāng)村的青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，大量留守兒童、空巢老人為主要常住人口，由于這些群體的文化水平低下，社會(huì)適應(yīng)力差等導(dǎo)致其法律意識(shí)不足。

鄉(xiāng)村基層現(xiàn)有的公共法律服務(wù)體系，一般是基于司法所建立，與其他部門網(wǎng)格管理體系如城管、環(huán)保、計(jì)劃生育等差異化嚴(yán)重、內(nèi)部格式不一，信息收集方式各異，數(shù)據(jù)庫不兼容，數(shù)據(jù)資源無法共享，造成大量的資源浪費(fèi)同時(shí)也降低了鄉(xiāng)村的基層管理效率。

三、鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)化方式

首先，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程；其次，公共法律服務(wù)體系必須要適應(yīng)農(nóng)村的環(huán)境，做到對(duì)癥下藥。在半熟人社會(huì)中，國(guó)家的法律法規(guī)與傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣存在著差異，僅僅靠單一的法治無法達(dá)到有效的效果也無法滿足鄉(xiāng)村的需求，同時(shí)也很難獲得民眾的認(rèn)可。在這些環(huán)境下，公共法律服務(wù)體系要根據(jù)鄉(xiāng)村的環(huán)境特征進(jìn)行調(diào)適。

(一)推進(jìn)鄉(xiāng)村普法宣傳教育

一是大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提升鄉(xiāng)村整體知識(shí)文化水平。二是加大鄉(xiāng)村普法活動(dòng)的力度，加大送法下鄉(xiāng)的力度，鼓勵(lì)高校教職員工、優(yōu)秀學(xué)生、律師事務(wù)所的法律服務(wù)人員、政府的普法工作人員加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的普法宣講，同時(shí)在線下充分利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有的文化長(zhǎng)廊等宣傳角落進(jìn)行法治宣傳教育；此外要突出媒體的作用，通過快手、抖音等鄉(xiāng)村群眾常用的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)針對(duì)廣大鄉(xiāng)村群眾生產(chǎn)生活中經(jīng)常遇到的問題進(jìn)行法治宣傳教育。三是重視鄉(xiāng)村道德建設(shè)，促使廣大鄉(xiāng)村地區(qū)法治教育和道德建設(shè)相融合，提升村民道德水平，通過對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的司法服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員開展思想政治教育和道德規(guī)范的培養(yǎng)與學(xué)習(xí)，可以增強(qiáng)他們對(duì)社會(huì)主義法制建設(shè)的理解，從而增強(qiáng)了農(nóng)村民眾的道德思考能力，德治與法治相結(jié)合推動(dòng)道德治理和法律治理協(xié)同合作。讓法制與德治共同發(fā)展，提高社會(huì)管理能力，真正達(dá)到對(duì)農(nóng)村管理工作的自治、德治與法制結(jié)合。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理

政府部門是法治服務(wù)的制造者，市民則是受益者與回應(yīng)者，而法治服務(wù)組織則是鄉(xiāng)村地區(qū)公共法制體系和民眾的黏合劑，通過三者良性互動(dòng)，政民互動(dòng)，建立法治服務(wù)共同體[3]，以確保鄉(xiāng)村的公共法制業(yè)務(wù)有序開展。首先，明確共同的服務(wù)目標(biāo)，明晰職能分工，清晰的共同愿景可以讓法治服務(wù)在社會(huì)中創(chuàng)造一種有生命力的服務(wù)環(huán)境，政府部門、法制機(jī)關(guān)以及社會(huì)力量能夠充分發(fā)揮他們的服務(wù)功能，從而使得社會(huì)各方利益主體在法治服務(wù)過程中產(chǎn)生合力。其次，提供合作交流空間，提高社區(qū)互動(dòng)能力，提升工作效率。公平民主的交流空間，以及靈活多樣的交流方法，能夠增進(jìn)主體之間的溝通，并提升共同體的行動(dòng)效能。在服務(wù)方面，可借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)體系中心搭建的互助平臺(tái)，或是借助微信群、小程序等方式建立線上法律服務(wù)系統(tǒng)，及時(shí)推進(jìn)重要信息。實(shí)現(xiàn)律師服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門律師業(yè)務(wù)的信息推廣，以及群眾意見建議的真實(shí)表達(dá)。

(三)鼓勵(lì)多元主體共同參與

一是加強(qiáng)政府部門的引導(dǎo)，在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系平臺(tái)的建設(shè)中政府部門雖然處于主體地位，但是并非僅依靠政府力量就可以全面完成的。政府部門要注重發(fā)揮各級(jí)的力量，形成政府部門與社會(huì)力量的良性循環(huán)，創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，吸引更多主體參與到鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系平臺(tái)的建設(shè)中去，廣泛吸收意見和建議，采納積極有益的意見與建議對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系平臺(tái)持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化。二是完善社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體積極主動(dòng)承擔(dān)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系平臺(tái)建設(shè)的社會(huì)責(zé)任，在完成政府部門要求的同時(shí)，思考鄉(xiāng)村群眾的需求，適度及時(shí)增加鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)的內(nèi)容，改進(jìn)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的方式舉措，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系平臺(tái)。

(四)強(qiáng)化各級(jí)人民政府的主體責(zé)任

公共法律服務(wù)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)費(fèi)保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人才培養(yǎng)、弱勢(shì)及特殊群體幫扶救助等多個(gè)方面，更事關(guān)依法治國(guó)方略以及現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設(shè)，因此，離不開各級(jí)黨委和政府的重視。應(yīng)當(dāng)改變公共法律服務(wù)工作僅是司法行政部門的條線業(yè)務(wù)工作的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在考核制度上將公共法律體系建設(shè)指標(biāo)納入對(duì)各級(jí)人民政府考核體系中，實(shí)現(xiàn)政府負(fù)主體責(zé)任，司法部門牽頭，各職能部門跟進(jìn)的工作局面[4]。面對(duì)公共法律服務(wù)工作，確保做到思想認(rèn)識(shí)與人財(cái)物保障的雙到位。

尤其是在基礎(chǔ)更加薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)，完善公共法律服務(wù)體系需要各地的政策傾斜和更大的支持，在此背景下江蘇省作出了很好的表率。

2022年9月29日，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過了《江蘇省公共法律服務(wù)條例》，該《條例》自2022年12月1日起實(shí)施。該《條例》明確基本公共法律服務(wù)免費(fèi)向社會(huì)提供，在資金保障上，要求地方各級(jí)政府將公共法律服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，完善經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；要求縣級(jí)以上地方人民政府將基本公共法律服務(wù)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。江蘇省的規(guī)定對(duì)全國(guó)各地鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐起到了很好的指導(dǎo)作用，為當(dāng)下困境的解決開出了一劑良藥。

四、結(jié)語

現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系對(duì)鄉(xiāng)村振興和送法下鄉(xiāng)活動(dòng)均有重要意義。現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系滿足村民的各種法律需求，幫助村民解決法律問題，改善鄉(xiāng)村的法治水平，提升鄉(xiāng)村治理效能，優(yōu)化鄉(xiāng)村的治理環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興助力。然而，法治化鄉(xiāng)村需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過程，這一宏偉的目標(biāo)需要長(zhǎng)時(shí)間的努力，目前還面臨著很多困境，需要破繭成蝶，經(jīng)過一個(gè)蛻變的過程。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，為了做到高效管理，要求政府部門與村民有效協(xié)調(diào)，根據(jù)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村的問題，運(yùn)用合理的渠道與舉措來增強(qiáng)農(nóng)村公益法律服務(wù)的有效性。讓鄉(xiāng)村在法律的管轄下對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)美好鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興做出更大貢獻(xiàn)。