加強應對全球供應鏈變局的調整與重構

齊冠鈞 尹政平 馬林靜

（商務部國際貿易經濟合作研究院）

一、全球產業供應鏈面臨的重構趨勢

（一）全球供應鏈遭受巨大沖擊

2017年特朗普上任美國總統后，中美關系巨變，并自2018年下半年啟動關稅戰，除了對在中國及美國生產的企業、本地消費者及中美兩國經貿表現產生直接影響外，也波及世界其他國家，造成全球經濟成長趨緩，并促使全球跨國企業生產基地移轉，改變國際產業供應鏈布局。除了關稅戰外，中美還涉及更為復雜的科技之爭。也因此，美國企圖從經濟、貿易、技術及供應鏈等各種面上與中國進行脫鉤，降低對中國的依賴，同時避免被中國超越，最典型的案例即是禁止芯片制造業者不得將由美國半導體設備、軟件及技術生產的芯片售予華為，企圖完全阻絕中國科技業者通過第三方管道間接取得美國半導體技術及產品。

除了中美貿易戰外，2020年初新冠疫情對全球供給面及需求面皆造成嚴重沖擊，并導致全球供應鏈斷供等較中美貿易戰更為混亂局面。以供給面來看，中國、東南亞等主要生產基地先后因疫情嚴峻停工停產，以及之后全球航運缺柜、塞港等情況，導致全球斷料斷供，部分企業因防護設備不足無法進行安全生產，或因缺料而被迫停產。就需求面來看，全球各國陸續采取鎖國、封城或居家辦公，重創消費需求及經濟成長，許多百年老店也不堪虧損，應聲而倒。

新冠疫情與中美角力的交乘效果，以及近年各國對節能減排的重視，如中國因缺電而采取“能耗雙控”強制限電措施，導致企業停產、限產等，對全球供應鏈進行了前所未見的壓力測試，并顯現出當前全球供應鏈在各種環節的弱點，使產業甚至國家暴露于危險之中，迫使各國政府及企業重新思考提升產業及企業供應鏈韌性的策略與做法。

中美經濟對抗長期化及新冠疫情在各地蔓延，各國政府及企業更加意識到過度依賴單一供應鏈對國家安全可能產生的風險，加速供應鏈回流或“去中心化”。對政府而言，除了高科技產品及技術受制于人可能會危及國安與資安外，低成本的產品，如口罩、藥品原料過度依賴中國等單一國家供應也可能危及國家安全。對企業而言更是如此，高度依賴單一生產及原料供應，將產生供應鏈風險，影響生產穩定性。

基于此，全球供應鏈將在下面幾個原則下進一步進行調整，以強化韌性，包括“分散原則”，即避免供應來源集中于單一企業、單一國家、單一地區；“短鏈原則”，即要避免長途運輸可能產生的風險；“數字原則”，即要通過數字化工具減少物流中人與人的接觸；“信賴原則”，在產業安全的重要性日益提高下，國家因素成為供應鏈伙伴的重要考量。一個可以信賴的供應伙伴應建立在一個可以信賴的友善國家的前提上。

（二）全球供應鏈重組趨勢

全球產業供應鏈在中美貿易戰及疫情之后出現如下趨勢：

1．制造業回流及打造自主供應體系

中美貿易戰下，在投資環境熟悉度、滿足供應鏈或技術條件、母國政策引導或母國本身為其主要市場（如母國為美國）的考量下，有些企業選擇回母國投資。

中美科技戰、日韓貿易糾紛及新冠疫情讓企業意識到關鍵技術及原料自主可控的重要性，特別是攸關國家安全與產業競爭力的關鍵技術與原材料及與人民生命安全與健康相關的醫療產業，將呈現戰略化發展，自原先高效分工的全球供應體系，分裂為眾多、以本土市場為主的小型供應體系，各國紛紛自建醫藥與醫材產品國內生產能力，如歐盟研擬歐洲醫藥戰略，將加速生醫及醫材在地生產；美國研擬將醫療供應鏈從海外移回美國本土，以解決美國對外國醫療供應依賴的問題；日本則針對生產口罩、酒精消毒液、防護服、呼吸器、人工肺等重要產品的日本國內生產廠家，及高度依賴國外進口的醫藥品、原料藥等的國內生產廠家，給予生產設備整備補助，以提高自主供應能力。除此之外，全球芯片缺貨凸顯半導體重要性及半導體區域生產過度集中可能造成的供應鏈風險，不論美國、歐盟、日本、韓國或中國，皆企圖提高半導體材料、設備、制造等的自主性。

制造業回流主要是以高科技密集或是具有關鍵戰略意義、攸關國家安全的技術、產品及產業為主。對制造回流的先進國家而言，可能需面對完備生產條件的挑戰；而發展中所面臨的挑戰則主要是打入全球高階價值鏈體系的機會減少，不利于技術提升與產業發展。

2．分散化或區域化生產

中美貿易戰后，只在中國生產、出口美國的企業紛紛另尋第二生產基地，打造“China+1”的布局模式，把要輸往美國市場的產品，由中國以外地區出貨；供中國內需或是非美國市場者，則仍維持由中國生產。采用這種“China+1”布局模式的企業大部分是為了規避美國的301 懲罰性關稅，但對于通訊品牌廠而言，尚有要降低中美經濟對抗政治風險的目的。以蘋果供應鏈為例，蘋果公司將手機生產供應鏈依“中國市場”及“美國市場”分流，若產品主要是要在中國市場銷售，將由中國企業本地生產；若產品以出口美國為主，將由臺商企業在中國以外地區生產。針對在中國市場以外銷售的智能手機，蘋果將生產重心改為越南及印度，這也使得鴻海、緯創及和碩等臺商紛紛加碼投資越南及印度。蘋果供應鏈的調整反映出新的供應鏈布局思維，即由本地企業在地生產、在地銷售的思維。未來這種思維亦可能被其他政府所采用，以要求跨國企業本地生產。

新冠疫情突顯生產集中一地及遠距運送的風險，因此上述的“China+1”布局模式可能不足以讓跨國企業有效降低斷供的風險，因此，有些企業可能會更進一步采取鄰近消費市場的分散式布局模式。不過，如果布局過于分散就可能會面臨規模不經濟、成本過高的問題，因此，權衡效率極高與風險極小的情況下，跨國企業可能改采區域化布局的方式，形成上（游）長下（游）短的供應鏈模式。通過區域營運中心的統一采購、實時數據分析及供應鏈管理，可以有效降低供應鏈成本，同時達到分散風險的目的。

二、全球產業供應鏈的重構與調整對我國的壓力

當前及今后一段時期，全球新一輪科技革命正在加速發展，但我國制造業企業發展面臨的外部環境卻日趨復雜，美歐等發達國家對我國發起貿易摩擦和壁壘明顯增多，發展中國家對我國制造業分流壓力加大，貿易和投資保護主義抬頭。

（一）傳統制造模式和企業形態加速變革，世界新一輪科技和產業變革加速到來

從世界產業發展趨勢來看，以新技術為支撐的新興產業快速成長，全球制造業的產業形態結構、組織方式、發展生態、競爭條件正加快重塑。從全球發展的趨勢來看，復雜技術產品全球分工程度繼續提升，多國多企業合作協同，共同研發制造全球最高水平產品的總體趨勢沒有改變。與此同時，制造業服務化、數字服務產業加速發展，高度全球化的生產性服務業仍在持續增長，借助數字技術，研發全球化、資產管理全球化、生產者服務平臺全球等新的全球化形態和商業模式快速推進。數字技術在非數字部門普及異質性標準和協議來提升價值鏈模塊化程度，使得傳統行業更容易通過離岸外包方式實現組織間和區域間協同，從而提升產業生產率。數字技術崛起還促進產業深度融合與全球價值鏈重構。此外，技術創新的復雜性和不確定性越來越高，創新鏈的各個環節已難以在一個企業、一個地區乃至一個國家內部完成，需要獲取超過本國傳統專長的知識基礎和創新條件。傳統封閉、獨立、線性化的研發模式已經不能滿足技術創新趨勢的要求，研發和創新的組織方式越來越朝向國家化、開放式、分布式和網絡化方向發展，傳統企業形態不斷打破，技術革新重塑組織反訴，聯合上中下游、大中小企業的網絡化、全球化創新融通平臺正逐步形成。

（二）經濟全球化遭遇逆流，美歐為首的發達國家對我國的貿易摩擦和壁壘明顯增多，投資貿易保護主義逐步嘗到甜頭

總體來看，以美國為首的發達國家為維護自身在全球經濟和產業上的領先優勢，對我國加大了打壓遏制，加速在科技領域逐步與我“脫鉤”，試圖阻遏我國產業升級步伐。

從貿易摩擦情況來看，以美國為首的發達國家對我國貿易摩擦數量急劇增加，在傳統“雙反一保”措施外，打壓手法逐漸多樣化。據中國貿易救濟網的統計數據顯示，1995—2020年，全球發起貿易救濟原審立案累計6888 起，其中，2020年共422 起，同比增速為45.02%，達1995年以來立案數量的峰值。2000—2020年，全球對我國發起貿易救濟原審立案累計1932 起，2020年同比增速為30.39%；美國、印度和歐盟對我國發起的貿易救濟原審立案數量排名前三，其中，2020年對我國發起的立案數量分別為22 起、25 起和8 起。2020年，美國推出匯率低估補貼政策，直指包括我國在內部分發展中國家的匯率問題。另外，美國等發達國家不斷以中國新疆問題等對我國發起新一輪貿易限制，先后對我國棉花、番茄醬以及光伏上游產品實施進口限制，未來將進一步擴大限制進口范圍。近幾年，貿易摩擦對我國部分制造業發展帶來近乎毀滅性打擊，加征關稅幅度往往超過100%以上，導致我國相關產品輸入美歐市場面臨巨大的成本問題。

從產業鏈發展情況來看，由于歐美發達國家保護主義政策，全球產業鏈發展逐步走入“短鏈化、區域化、本土化”發展進程，產業鏈全球化回縮態勢明顯，美國等發達國家對我國產業鏈發展高端環節不斷進行精準打壓。作為我國通信行業領先企業，華為公司遭遇美國刺激制裁后，上游芯片產品進口受到限制。2020年相關限制令生效后，手機產量和國際市場占有率迅速下滑，第四季度從全球最大手機出貨商掉到第六位，對企業發展帶來嚴重打擊。政策層面，歐美等發達國家近期不斷嚴格自身外資安全審查法案，對我國企業、特別是國有企業通過并購方式在當地開展投資合作進行嚴格審查。新冠肺炎疫情發生后，發達國家先后推出一系列“制造業回流”政策，對重點領域企業在發達國家開展投資進行扶植。美國拜登政府上臺后，先后推出了《2021 美國創新與競爭法案》等與我國競爭的法案，加大對特定產業的投資和扶持力度，維護其自身領先地位。2021年6月，美國商務部《供應鏈脆弱性調查報告》推出，主張在半導體、新能源、醫藥制造以及關鍵礦物等領域開展投資，促進包括美國企業自身在內的各有關企業回流，實現在美國本土及其盟友間對產業鏈的“自主可控”，部分大型跨國公司迫于政治壓力響應了美國政府的號召。歐盟方面，2020年提出“開放性戰略自主”（open strategic autonomy）政策，并于2022年5月5 日公布《歐盟的戰略依賴與能力》報告，針對關鍵原材料、醫藥原料、鋰電池、氫能、半導體、云和邊緣計算六大領域進行深入盤查，從而進一步了解戰略依賴的起源及其影響，并提出相應措施以解決歐盟戰略依賴的問題。歐盟希望能夠與亞太國家建立穩定的韌性供應鏈合作伙伴關系，其中開放、可持續等都是歐盟的關切重點，歐盟會思考不同供應鏈的合作風險，從中找出合適的合作方式，并希望所有供應鏈相關業者都能夠符合歐盟對于社會與環境的標準。而日本方面則顯得最為積極，不僅提出“新冠疫情緊急經濟對策”，提供資金協助日商返回日本或遷移至東盟國家與印度；也與東盟研擬《東盟—日本經濟韌性行動計劃》，以強化經濟韌性、維持東盟及日本緊密的經貿連結為主軸，希望能借此降低疫情對經濟的負面影響。此外，為對抗中國，降低依賴中國供應鏈的風險，并達成印太地區供應鏈多元化目標，日本發表的供應鏈韌性倡議亦獲得印度及澳大利亞支持。三國同時呼吁其他國家共同參加此倡議。

（三）我國制造業發展還面臨發展中國家的分流壓力

由于當地土地成本、人力成本等相對優勢，部分國內制造業低端環節還面臨一定程度的“流出”壓力，越南、印度等發展中國家對我國制造業分流壓力不斷加大。部分歐美公司主張多元化投資布局，也傾向將產業鏈實現多國重復布局，保障產品供應安全。

三、我國采取的應對措施

（一）利用數字科技強化供應鏈管理

中美貿易戰及疫情加速全球供應鏈重組，但廠商在制造回流或轉移生產基地的過程中，常會面臨當地勞動力不足及缺乏規模經濟的問題。為了解決相關的問題，企業必須加快數字轉型，通過實時數據的分析與解讀，及工業4.0、3D 打印等新技術的運用，提高自動化及生產效率，提供快速、彈性、客制化的制造服務。《世界投資報告2020》指出，自動化可以降低勞動成本，增加規模經濟，實現分散流程的重組和回流。數字技術的應用則可以降低生產網絡的管理和交易成本，更有效地協調復雜的供應鏈，并提高中小企業進入全球供應鏈的機會。另外，疫情之后遠距服務可能成為新常態，而這也必須仰賴AI、AR/VR 等相關技術的應用才能夠實現。

（二）打造韌性供應鏈體系

需未雨綢繆，在做好本身工作的同時加大對歐美相關政策的研究，未來可以中國為軸心，憑借“一帶一路”愿景及RCEP 協定等平臺框架優勢，實施多層級進口替代戰略，構建與中國理念相近的伙伴供應鏈體系（如“一帶一路供應鏈”“RCEP供應鏈”“中歐班列供應鏈”“東盟供應鏈”“非洲供應鏈”等），以防范歐美供應鏈斷裂時帶來的風險性。

（三）構建韌性供應鏈的策略

就中國而言，面對全球國際經貿環境快速變化，以及國際供應鏈風險攀升，中國作為全球供應鏈體系的重要一環，可以扮演全球企業在打造安全、韌性、信賴供應鏈時的重要伙伴，協助全球企業不受斷供、斷鏈威脅，滿足對生產安全的需求。事實上，中國才是推動供應鏈自主的先驅。“中國制造2025”所推動的十大領域產業的發展指導原則就是掌握重點領域關鍵技術，提高創新能力，并提出了關鍵基礎材料實現“自主保障，受制于人的局面逐步緩解”的目標。在“十四五”期間除了繼續推動“中國制造2025”外，更要以“新型舉國體制”攻克關鍵核心技術，將資源聚焦在例如第三代半導體等核心零組件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝，以及產業技術基礎等卡脖子領域。

要確保跨國企業在中國下單生產沒有斷貨風險，首要是提高國內生產的能力與韌性，而這包括以下幾個重要的做法：

一是提高本土供應的自主性，通過本地投資或是吸引外商投資彌補產業及供應鏈缺口，以及增加國內生產的備載能量。

二是企業通過海外據點產能調配與營運模式調整，以及提升本身的5R 能力，即耐受能力、備載能力、彈性調適能力、實時回應能力、恢復能力，來應對突發的意外事件。

三是完善基礎建設，加速法規、制度國際接軌，包括解決“五缺”的問題，優化投資環境；建立ICT、5G、機械等各類產品的信息安全認證體系和監測系統，與國際接軌，確保我國生產的產品滿足國際對信息安全的要求。

四是通過國際合作，多元化供應來源。在資源及產能有限的條件下，應善用周邊國家的供應能量，重塑東亞地區生產網絡與鏈接，確保重要工業生產原料和零組件的第二生產基地或供貨來源。

最后則是厘定韌性供應鏈下的產業發展政策，特別是針對攸關全球下一世代產業變革及可能翻轉我國產業發展的重點領域，如半導體、5G 及電動車等。全球供應鏈發生巨大變革，給我國提供了一個全球供應鏈關鍵地位再攀升的機會。對于已具高度競爭力的5G 而言，在各國施政與地緣政治對5G 產業干預增加的情況下，我國企業被迫擴大海外布局以滿足國際客戶對供應鏈韌性的期待，此舉不僅將影響上下游業者布局，也將重塑我國與各國5G 技術的競合關系。政府實有必要通盤考量5G、電動車未來在產業結構中扮演的角色，通過政策資源因勢利導，使上述產業成為有助于我國創新應用產業發展的活化劑。基于此，政府必須明確發展方向，慎選深耕領域，集中資源來強化優勢，才有機會在全球供應鏈中掌握關鍵一環。