關于產業政策的國際比較與我國產業政策的選擇研究

張亦諾

（山東大學政治學與公共管理學院，山東 青島 266200）

一、美日歐三國的產業政策理論與實踐

一般來說，廣義的產業政策分為兩種，一種是選擇性產業政策，包括產業結構、組織、技術和布局政策，也稱作狹義的產業政策；另一種是功能型產業政策，包括基礎設施建設政策、人才與就業政策和制度環境政策。對于這些產業政策的實施，國際上主要分為四大流派：哈佛學派、芝加哥學派、奧地利學派和新制度學派。

（一）產業政策理論基礎

哈佛學派認為，政府的規制是必要的、有效的。哈佛學派開創了結構—行為—績效的研究范式（SCP 范式）。按照這種范式，哈佛學派認為市場結構決定市場行為和市場績效，所以政府必須對市場結構進行干預和調節，從而提升市場績效。因此，政府應當實施反壟斷政策，運用法律制度限制規范企業間的并購行為，提升競爭的有效性，從而推動技術進步和經濟發展。

芝加哥學派與奧地利學派支持自由市場、反對政府干預。芝加哥學派所倡導的新古典經濟學遵循理性選擇模型，用均衡和最大化的靜態分析方法論證了市場的“完美性”。由于市場具有權力分散化的特性，所以是最平等且有效率的組織機制，能夠帶來市場資源配置最優化，進而否定所有的政府干預行為。但是，芝加哥學派的論斷有一個明顯的缺陷：現實的社會生活是動態的、是存在偶然因素的、是富有人文性和社會性的，是和經濟學中的均衡模型有差距的，現實生活中的人也不全是完全理性的、永恒自利的“經濟人”。針對這一點，奧地利學派做出了完全不同的論斷。

以米塞斯和哈耶克為首的奧地利學派將人類的意圖性行動作為闡述經濟學的核心假設。他們認為，由于人類的理性和知識是有限的，所以政府不可能得到市場中最有價值的信息，進而無法實施產業政策。自由市場能夠有效應對經濟世界所充滿的各種不確定性。在市場競爭當中，通過人類意圖性行動形成的自發秩序則會有力地促進創新和經濟社會的發展。由于政府可以通過自身權威將社會資源集中投入到預先選定的目標，所以如果政府制定的選擇性產業政策內容正確、執行規范，那肯定是利于經濟發展的，甚至可以實現后發國家在經濟上的趕超；可是一旦產生了方向性失誤，浪費也是極其嚴重的，比如上世紀日本政府鼓勵電子行業大力發展信號模擬技術，卻未能預料到數字技術革命使數字信號淘汰了模擬信號，最終導致落后和浪費。正如哈耶克在《通往奴役之路》中所說，“在我們竭盡全力自覺地根據一些崇高的理想締造我們的未來時，我們卻在實際上不知不覺地創造出與我們一直為之奮斗的東西截然相反的結果。”。面對無限復雜而又極其多元的產業發展問題，政府應當做出審慎的中道選擇，將權力交給市場，通過在市場中鍛煉出來的企業家精神來引領經濟的發展。

另外，奧地利學派也有內在的矛盾性。比如自由市場和有限政府內在的對立性：自由市場給社會帶來的負面影響迫使政府的力量進入市場，使政府的權力得以擴大，不再符合“有限政府”的要求。人類經濟行為的無限制擴張改變了人與自然、人與社會和人與自我之間的關系。假如政府退出了市場，那么在市場的主導之下，利己主義、享樂主義、消費主義盛行，貧富分化嚴重加劇；人們在金錢和利益的驅使下拋棄了高尚的道德和質樸的情感，被迫地走向一種空虛的、麻木的、毫無意義的生活，走向“異化”（馬克思）；過度制造所產生的環境污染使人與自然的關系不再和諧，挑戰著“代際公平與正義”（羅爾斯）；市場經濟創造的文化蠶食和消解民族的共有文化，引導人們走向消費狂歡或者文化頹廢。正如卡爾波蘭尼所認為的那樣，資本主義市場如果不能夠被置于社會的有效控制之下，必然會導致人類生存環境和社會成員關系的惡化。只有將市場置于社會的有效控制之下，才能使人與自然、人與社會和人與人的關系重新回到以誠信有序為基礎的和諧的社會中來。正是為了遏制完全自由的資本主義帶給社會、生態和文明的損害，政府的行為范圍和規模才得以擴大。比如，正是由于20 世紀30 年代“大蕭條”暴露了市場的無力，美國政府的權力才得以擴張，甚至導致了現代福利制度的產生與發展。而在奧地利學派看來，政府進入市場又降低了資源的配置效率。所以，奧地利學派所主張的“自由市場”+“有限政府”的理論具有天然的內在矛盾性。

新制度學派認為，后發國家可通過產業政策和技術創新實現趕超。正如李斯特在《政治經濟學的國民體系》中說，“古典經濟學派、庸俗學派等流行學派，都是以一宗很世界主義經濟學的立場研究經濟問題的，這種學說始終以整個人類社會的整體利益為唯一的研究對象，卻根本不考慮不同國家的不同的經濟利益，因此對德國來說是不具有指導意義的。”。新制度學派特別強調科學技術在經濟發展中的重大作用。在經濟全球化、一體化的進程加快的條件下，發展中國家只有獲得比較利益，趨利避害，突破技術瓶頸，才能借助政策的“外力”實現國家經濟的超常規發展。但是，新制度經濟學也有邏輯上的缺陷，例如，政府是否有動機、有能力制定出正確合宜的產業政策？在產業政策的制定和執行過程中是否會有權力的尋租行為？集中了社會大量資源和權力的產業政策本身是否是一場豪賭？萬一賭輸了該當如何？這些懸而未決的問題都等待著信奉新制度主義的學者們去回答。

（二）美日歐三國產業政策實踐

從世界范圍來看，由于每個國家都要維護自己的國家利益，實現科技和經濟上的突破和跨越式發展，所以幾乎所有國家都實行了不同層次和力度的產業政策，其中，發達國家以功能性和普惠性產業政策為主，而發展中國家以選擇性產業政策為主。

從美國的隱性產業政策看。美國通過調整供給—需求側的手段給予技術發展大量補貼，促進關鍵性技術和產業的發展。比如，美國國防部通過政府購買支持美國的高科技企業研發具有軍事和商業潛力雙重用途的基礎研究和通用技術。

從西歐國家戰后的產業政策看。第二次世界大戰后，西歐國家主要是功能性產業政策（如補貼研發投資、降低競爭規則、健全基礎設施等）鼓勵自下而上的創新，并通過政府與企業之間的“公私合作”促進先進制造業的發展。

從日本的發展型產業政策看。作為后發國家成功“逆襲”的典型代表，日本政府大力實施選擇性產業政策。綜合運用稅收政策、金融政策和貿易保護政策等“硬性”措施選擇性支持國內戰略性產業和“冠軍企業”的發展，效果也是喜憂參半。一方面，日本的產業政策的確促進了日本產業向價值鏈上游的發展，但另一方面，正如芝加哥學派和奧地利學派所批評的那樣，日本的產業政策也造成了大量的資源浪費問題、權力尋租問題和“犧牲小企業，過度保護大企業”的不公平問題。比如，日本的煤炭在政府投入了大量的資源后實現了自給自足，卻沒有料到日后中東石油的大量發現。“與之形成鮮明對比的是取得巨大成功的日本產業，如磁帶錄音機、游戲機、相機、傳真機等都是經過市場競爭脫穎而出的”（小宮隆太郎）。

二、我國的產業政策及其理論與實踐

我國擁有著極為龐大復雜的產業政策體系，選擇性和功能性產業政策并存。目前，國內較有影響力的流派是新結構經濟學流派。林毅夫的新結構主義經濟學借鑒了新制度學派的基本框架，其基本思想是，勞動生產率的提高在一國經濟發展中起到至關重要的作用。提高勞動生產率有兩個路徑：一是通過技術創新，提高現有產業中產品的質量和生產效率；二是通過產業升級，將現有勞動力、土地、資本等生產要素配置到附加價值更高的產業。而這個過程都需要“有效市場”和“有為政府”的參與基于不同國家不同發展階段的比較優勢特征，林毅夫提出了產業政策的“增長甄別和因勢利導”兩軌六步法設計方案，其大致思路是：首先通過比較優勢理論進行甄別，發掘哪些是具有潛在比較優勢的產業；其次是根據這個產業中降低交易費用的需要，因勢利導，改善軟硬基礎設施，不斷提高產業的競爭優勢。林毅夫將產業具體劃分為追趕型產業、領先型產業、退出型產業、彎道超車型產業和國防安全產業。對于不同類型的產業，林毅夫認為應該實施不一樣的產業政策。

但是，新結構經濟學也存在著一些缺陷，對于“哈耶克——米塞斯”范式，張偉迎指出，從政府的角度來看，由于人類認知和理性的局限性，政府很難制定出十分正確合適的選擇性產業政策。從經驗的角度來說，不論是思科還是騰訊，不論是蒸汽機還是激光，不論是日本上個世紀大力發展的模擬信號被數字信號淘汰的事實，還是中國2009年推行的十大產業振興計劃所帶來的負面影響，歷史和現實向我們多次證明，創新過程具有極大的不確定性，是不可預見的。真正的創新需要的是在市場競爭脫穎而出的企業家而非政府選擇性的產業政策。而且，為避免自己的執政合法性受到威脅，政府有動機也有權力去掩蓋自己的決策失誤，從而“錯上加錯”，造成更多的資源浪費。

根據比較優勢理論選擇產業更是有理論上的矛盾。作為一個國家來說，比較優勢是動態的，依據比較優勢原理，韓國豈不是只能發展泡菜產業，而不適于發展電子等高科技產業，不能說是有利于國家的發展。在實踐中，政府并非一個理性的單一行為體，其內在存在著多層博弈。比如中央和地方的關系、上下級官員的關系和同級官員的關系等。首先，從政府官員的角度進行分析。由于政府激勵機制與市場不同，政府官員做出成功的產業決策后卻沒有與此對應的經濟收益，失敗了反倒可能要承擔一定的職業風險（盡管并不總是如此）。所以政府官員在進行決策時可能更加偏好風險厭惡。假如政府官員是不理性的，那么由于產業政策給予政府官員過大的配置資源的權力，權力形成了更大的尋租空間，更容易導致腐敗問題，加劇了社會資源的內耗。其次，從中央和地方的關系分析。為了避免追責，有些缺乏政治擔當的官員機械執行上級政府的號召或者“跟風”（一味模仿其他地區的做法），比如中央決定發展光伏產業，全國各地都這么做，地區同質化現象嚴重，最后形成了產能過剩的局面。在這種理論的指導下，我國產業發展取得了成功，也存在著一些問題。我國的產業政策助推了產業規模擴大、推動了產業結構的優化調整和培育幫助了新興戰略性產業的發展，很大程度上實現了趕超的目標。但是，正如國內以張維迎為代表的經濟學家所批評的那樣，我國的產業發展也出現了地區同質化嚴重、產能過剩和資源浪費等現象。

三、啟示與借鑒

對于我國來說，應當辨證吸收學習各個流派的學術觀點。一是我們可以通過辨證學習哈佛學派的SCP 范式，認識到反壟斷對于提升市場競爭有效性的積極意義，從而進一步健全我國的功能性產業政策體系。二是我們也要學習芝加哥學派和奧地利學派理論中的正確因素和成分，充分意識到市場對資源配置的優越性和政府決策的局限性，推動政策的轉變。三是作為發展中國家和后發國家，我國要適應經濟新格局，貫徹國家經濟發展戰略的需要，實現經濟上的趕超，就必須要透過新制度經濟學（或新結構經濟學）的視角實行產業政策。對于我國來說，產業政策的制定其實也并不是奧地利學派所批評的那樣“是一場豪賭”，發達國家固然比發展中國家早發展了幾百年，但其實也是為后發國家開了路，其經驗教訓大幅度降低了我國政府決策的試錯成本。我國可以充分發揮后發優勢，辯證學習甚至辯證模仿發達國家的經濟發展道路和產業成長路徑，從而制定出相對準確的產業政策。但我們也要清醒地認識到，隨著產業的發展，發展型產業政策不可持續的因素在中國也會顯現，中國的產業政策總會面臨轉型的總體趨勢。四是在我國當前的發展階段，政府可以審慎制定小部分選擇性產業政策，通過法律制度保障和政策動態測評機制等途徑，盡量避免權力的尋租問題。建立健全市場資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的制度體系，推動社會主義經濟體制不斷完善，促進社會主義市場經濟健康有序發展。