全球電子政務發展趨勢與中國數字政府領導力提升探究

李丹華，王曉云

(1.中共中央黨校(國家行政學院) 公共管理教研部， 北京 100091；2.西北師范大學 馬克思主義學院， 甘肅 蘭州 730070)

一、引言

20世紀90年代中期以來，世界各國政府一直在實施重大舉措，以挖掘互聯網的巨大潛力，從而改善和完善治理過程，互聯網已成為政府日常管理中不可或缺的工具[1]。隨著全球化和信息通信技術的快速發展，互聯網等全球通信工具在市場革命、提供學習和知識基礎設施以及為集體行動建立跨境虛擬社區方面的威力大顯，世界各國政府越來越意識到利用電子政務向人民提供公共服務的重要性[2]。從2001年至今，聯合國經濟和社會事務部(UN DESA)已出版12期電子政務調查報告。該報告基于文獻綜述和對調查數據的分析，對聯合國所有成員國電子政務發展整體狀況兩年評估一次，目前已經成為從事電子政務比較分析和當代研究的政策制定者與分析人員不可或缺的摸底排查和衡量工具；通過展示全球成功的電子政務實踐案例，為各國政府治理改革與創新提供典范借鑒，推動了全球可持續發展目標的實現。

二、全球電子政務發展主題探析

通過對歷年聯合國電子政務調查報告關注的主題內容進行檢索與研究，我們發現，近20年來全球電子政務以促進全球可持續發展為目標，致力于解決各國面對的共性難題，促進世界各國全面發展。

(一)全球可持續發展：全球電子政務發展的永恒主題

2000年，聯合國通過了聯合國千年發展目標，致力于推動全球可持續發展，其中一個主要目標內容就是讓信息技術造福全人類，讓人人(特別是窮人)都能享有信息技術[3]。全球可持續發展強調政府服務方式高效、透明、民主和公平。為了更好實現這個目標，各國的各級政府應采用一種全面、公平和富有遠見的決策方法提供公共管理和服務，電子政務就成為實現這些目標的一項大膽實驗。電子政務可以將服務和參與機會直接帶給偏遠或貧困社區的人們，讓他們能夠在家中或者是村莊里的數字信息亭獲得服務。除了提供服務外，電子政務還在加強數字掃盲、數字包容、數字連通性和數字身份等方面發揮著作用，而這些都是聯合國設定的可持續發展的目標。

隨著信息和通信技術的發展，這項大膽實驗已經發展成為世界各國公共部門轉型的一項重要工具，電子政務越來越成為國家和各級地方政府有效治理和公民參與的重要方式。聯合國電子政務調查報告旨在促進政府間機構(包括聯合國大會、經濟及社會理事會和高級別政治論壇)就“電子政務”和“信息與通信技術在可持續發展中的關鍵作用”相關問題的討論，并為其提供信息。從歷年主題來看，獲取準入機會均等、電子包容、面向公眾、促進可持續發展等成為報告的重點關注主題。其中，每年的主題都代表著該年度電子政務發展的方向或原則，也是特定時期、一定范圍內電子政務促進可持續發展的價值取向所在。

(二)參與和包容：世界各國電子政務促進可持續發展的核心表征

電子政務的價值越來越多地由其對全民發展的貢獻來定義。以公民為中心、包容性、相互聯系的政府、對移動設備等新技術的普遍接入和使用是評估電子政務和其他創新形式的公共服務提供的基準[4]。可持續發展觀念的本質特點是以人為本、社會包容性和公民參與性，以及能影響發展結果并相互緊密聯系的政府行為和服務。在電子政務發展的過程中，人們越來越認識到，以可持續發展為目的的整體性電子政務的實現，需要國家戰略來保證公共服務提供的有效性、透明度、反應力、參與度和包容性。如果沒有為公眾謀福利、促進可持續發展的基本觀念，以上這些目標是絕對無法實現的。

包容性治理模式要求一個國家的所有公民都有平等的機會。如果要在邁向信息社會的全球集體游行中消除“真正獲得”信息和通信技術方面的差距，各國政府就必須在其發展計劃中有效利用信息和通信技術。2005年聯合國世界首腦會議上，各國領導人重申了建設一個和平、繁榮和公正世界的愿景，概述了“建設一個以人為本、包容各方的信息社會，發揮信息和通信技術的潛力為發展服務，應對信息社會的新挑戰”的愿景。聯合國《2005年全球電子政務準備狀況報告：從電子政務到電子包容》探討了電子政務與發展之間的相互聯系，根據各國電子政務準備狀況和全球電子參與程度對各國進行了評估[5]。調查顯示，電子政務的發展必須將人民及其需求放在首位，尤其要保障青年、婦女、殘障人士、老年人、移民和貧困人口等弱勢群體的權益，以便不讓任何人落伍。只有全球范圍內的弱勢群體在政治參與、領導能力以及社會經濟賦權方面實現充分的平等和均等，全球可持續發展的目標才能夠實現。公共服務的提供必須遵循人類生存標準，即今天的發展絕不能夠以犧牲明天的幸福為代價。人們日益達成一個共識，那就是電子政務能夠支持可持續發展。

三、全球電子政務的發展趨勢探究

電子政務發展指數(EGDI)被用來跟蹤各國國家層面電子政務的發展情況。從數學角度看，EGDI是電子政務3個最重要方面的標準化得分的加權平均數：1/3來自基于國際電信聯盟(ITU)提供數據的通信基礎設施指數(TII)；1/3來自主要由聯合國教科文組織(UN ESCO)所提供的人力資本指數(HCI)；1/3來自由聯合國經濟和社會事務部(UN DESA)執行，由獨立在線服務調查(OSQ)問卷所收集數據的在線服務指數(OSI)。作為一個綜合指標，電子政務發展指數用于衡量國家機構使用信息和通信技術來提供公共服務的準備情況和能力。通過研究發現，全球電子政務近20年的發展呈現以下趨勢。

(一)全球電子政務發展水平持續提升，但區域間和區域內各國數字政府建設差異顯著

從2016年起，聯合國電子政務調查報告涉及區域的國家越來越多地擁抱創新，并利用信息通信技術提供服務，讓人們參與決策過程[6]。全球新冠肺炎疫情暴發重新激發了電子政務的作用。人類社會物理距離的拉遠推動了網絡互動，數字政務在越來越廣泛的地方被利用了起來，同時電子政務平臺也在通過創新的方式來管理危機，電子政務因數字化與大流行病的社會影響之間的關系而被放大[7]xxiv。

一是全球電子政務發展水平持續提升。從全球范圍來看，2022年全球平均電子政務發展指數上升到0.610 2(2020年為0.598 8)[8]xxiv，共有60個國家屬于電子政務發展指數非常高水平組，與2020年的57個國家相比，該組國家增加了5.3%，共有73個國家屬于電子政務發展指數高水平組，53個國家屬于電子政務發展指數中等水平組，7個國家(比2020年少1個)屬于電子政務發展指數低水平組[8]2。

二是區域間數字政府建設差異顯著。2022年調查數據顯示，目前超過30億人生活在電子政務發展指數低于全球平均水平的國家，其中大多數國家位于非洲、亞洲和大洋洲[8]XXV。2022年在EGDI非常高水平組中的60個國家中，歐洲、亞洲、美洲和大洋洲的國家數量分別為35個、15個、8個和2個[8]5，沒有一個非洲國家被列入非常高的等級。從電子政務調查開始以來，歐洲的電子政務發展一直位居全球榜首，步調最為一致，2020年歐洲所有國家的EGDI值都高于全球平均值0.60。大洋洲和非洲也取得了重大進展，但它們的區域EGDI平均值仍低于0.60的全球平均水平[7]39-40。

三是區域內數字政府建設差異顯著。亞洲各國的電子政務發展差距較大，這是因為亞洲的韓國、新加坡和日本電子政務發展水平非常高，而有些國家(朝鮮、也門、阿富汗和老撾)還擁有全球最低的EGDI值。大洋洲國家的EGDI值差異很大(標準差較高，遠高于0)[7]39，澳大利亞和新西蘭的電子政務發展遙遙領先。在美洲地區，美國擔任領軍角色，其他國家則相對遜色[8]8。

(二)數字化轉型成為許多國家推動可持續發展目標的關鍵因素

數字政府通過為世界所有人提供可持續、包容和公平的公共服務，不讓任何一個人掉隊。同時，當今世界越來越多的國家正在大力推進數字政府戰略，地方政府正在創建“智慧城市”，利用和發揮先進技術加速可持續發展，如利用人工智能機器人簡化政府內部勞動力管理，利用大數據和分析技術設計和實施有效的地方政府政策，利用物聯網技術優化城市公共資源等。

一是在線服務的范圍擴大。自2014年以來，所有193個成員國都在提供某種形式的在線服務[9]。到2020年，提供至少一種在線辦理服務的國家增加到了162個，為實現2030年可持續發展議程中不讓任何一個人掉隊的目標，67%至80%的聯合國成員國為青年、婦女、移民、老年人、殘障人士和貧困人口提供了具體的在線服務。大多數成員國在線公布和提供了采購/投標流程的結果，并擁有功能性的電子采購平臺。

二是國家級別的門戶網站的功能正在增加。2020年調查顯示，除一個成員國(南蘇丹)外，其他成員國家都有國家門戶網站和后臺系統，使核心管理任務自動化，以改善公共服務提供，并提高公共部門的透明度。近90%的國家擁有先進的電子政務門戶網站，且配備有一站式服務、社交網絡平臺和帶有反饋選項的互動設計。2022年調查顯示，絕大多數國家(93%)在其門戶網站上提供政府組織結構圖和政府結構信息，90%提供政府機構、部門和部委負責人的姓名和職務，77%提供國家CIO或同等職位的信息，74%分享地區或地方政府機構的鏈接[8]35。

三是政府正在與公眾分享更多的信息。在專門的政府網站上找到具體部門的信息、政策和方案的情況越來越普遍。許多國家與公眾分享政府支出和預算，并提供與教育、就業、環境、衛生保健、社會保障和司法事務有關的在線服務。2020年，80%～90%的成員國，向公眾提供了有關特定行業的政策和項目信息。2022年，有171個成員國在其國家門戶網站上發布即將進行的采購或招標過程公告[8]36。在線服務范圍的擴大、門戶網站的增加、政府服務更加開放是聯合國可持續發展目標的直觀體現，是政府數字化轉型的重要表現，可使各國政府在公共服務中提供更加高效、透明、公開的服務。

(三)各國將數據視為國家的基礎性戰略資源

我們所處的世界以及生產生活的各個環節，無時無刻不在產生著數據，可以說人類已經進入信息社會的數據時代，數據的匯聚與融合逐步形成了大數據。大數據技術重塑著社會生產力，改變著社會生產關系，無論是對國家、社會還是個人，數據已經成為重要的生產要素和戰略資源。

一是數據具有獨特的價值。數據不會因為人們的使用而折舊或貶值。甚至，數據通過交叉復用還能體現新的價值。數據現在被稱為“石油”或“黃金”，反映出人們逐漸意識到數據是電子政務乃至政府的“燃料”或“貨幣”。2020年調查報告顯示，數據、數據包容性以及開放數據在建設包容性社會中具有關鍵作用，數字技能成為各國未來就業、教育、衛生和與人們日常生活特別相關的其他部門的基石。

二是政府數據體量大且重要性高。幾十年來，政府數據的收集、利用、交換和安全一直是各國政府和學界非常關心的問題。近年來，數據的創建和使用方式發生了巨大變化，這得益于數據技術的革命以及各種類型和形式的數據應用的激增。聯合國《2030年可持續發展議程》將數據作為焦點，認為數據是有效決策的關鍵。數據如同物質資產和人力資本一樣，現在已經成為政府部門和公共部門及其職能的重要組成部分。2020年調查報告顯示，各國政府越來越多地將大數據、實時數據和地理空間數據等非常規數據納入其業務中。

三是開發數據的公共價值。根據聯合國《2030年可持續發展議程》目標16(問責制、有效性、包容性、開放性和可信度)所體現的原則，優化使用政府數據將提高公共機構的生產力、問責制和包容性，一個以數據為中心的政府還將有助于提高可信度以及建立公眾信任。

(四)領導力與合作是推進區域數字議程和電子政務在可持續發展中發揮作用的關鍵

2020年的調查報告讓數字政府領域的專家就面臨的挑戰交換意見，從可持續發展的角度確定新出現的問題。調查發現，全球每個區域在發展電子政務方面面臨著不同的事項，但他們卻面臨著一些相同的挑戰，每個區域都需要關注一些共同的領域諸如領導力、政治意愿和執行力。

調查報告也列舉出了一些潛力巨大的倡議：智能非洲、西亞經委會電子領導人倡議、2020拉丁美洲和加勒比數字議程/拉丁美洲和加勒比地區電子政務領導人網絡和歐洲數字議程等聯合倡議。這表明，各國日益認識到，與數字轉型有關的挑戰最好通過區域間和區域內合作來解決。一項整合聯合國各區域委員會投入的跨區域定性分析表明：目前國家之間正在努力加強區域合作，其基礎是強有力的政治承諾和領導力，以確保在關鍵領域的戰略、政策和行動保持一致。

四、全球電子政務的發展對中國數字政府領導力提升的啟示

新冠肺炎疫情展示了適當利用信息和通信技術對良好治理的重要性，特別是在困難時期，信息通信技術是多么重要。即使在危機結束后，政府也需要更努力地擁抱技術，加快政府治理和公共行政管理的數字化轉型。

(一)做好數字政府頂層設計規劃，增強政府數字化轉型能力

通常情況下，強烈的政治意愿、戰略領導和擴大提供數字服務的承諾，會使一個國家的電子政務發展排名高于預期[7]xxv。2020年和2022年的調查報告顯示，電子政務發展指數“非常高”這一等級中的所有14個國家都在國家層面為電子政務制定了發展戰略，制定了全面的法律和監管體系，為數字身份、在線信息和個人數據相關的服務制定了法規、標準和指導方針。法律框架還涉及數據共享、公共機構間的互操作性以及對政府開支等信息的可訪問性[8]8。這些國家在中央也設有專門機構或部門來負責由首席信息官領導的多年數字議程，并得到不同政策領域執行計劃的支持[7]13-14。

中國在2020年首次被列入電子政務發展指數“非常高”的組別，這得益于數字中國戰略。對于中國來說，數字政府建設作為新時期電子政務發展的更高級目標，是新時代電子政務事業創新發展的重要舉措，做好頂層設計規劃是推動政府數字化轉型的重要前提條件，這也需要政府具有高度的數字領導力。

一是樹立整體思維，增強數字化轉型政策能力。政府數字化轉型是一個時間跨度長、涉及面復雜并且持續演進的過程，要從全局角度出發，統籌兼顧，從架構體系設計的角度總體規劃，注重各個元素之間的耦合性和協同性。

二是樹立系統思維，增強數字化轉型組織能力。要想推動數字政府轉型，就必須建立能夠實施新規則并有助于發展新型批判思維的組織結構。政府需要設計一個藍圖，來促進不同機構、不同級別政府間的流程和數據整合，使組織結構能夠有效地交流和交換信息，從而協調和整合公共服務。

三是樹立數字思維，增強數字化轉型的個人能力。個人能力是指個人具備的信念、思維方式、價值觀、態度、知識和技能。擁有最優秀的數字人才和政府內部的多學科專家團隊對于政府數字化轉型至關重要。公務員處于提供服務的最前沿，在政府數字化轉型中發揮重要作用，應擁有數字化轉型的能力，包括數字化理念、批判性思維、以人民為中心的價值觀和數字化操作技能。還要大力招聘數字人才，建立靈活征聘規則和薪酬等級表，確保政府工作人員中擁有較多的IT專家。

(二)加強對政府數字化轉型的整體方法研究，提升數字領導力

當面對面的互動變得不可能或不受歡迎時，數字政府解決方案就變得至關重要。數字政府轉型的根本在于文化改變和治理轉型，以便于支持國家的總體發展愿景、戰略以及可持續發展目標的實現，尤其面對全球新冠肺炎疫情的威脅和百年未有之大變局引發的社會沖突，數字化轉型不是一種選擇，而是政府應對這些危機的必要條件[10]。數字領導力是政府數字化轉型的一項重要支柱，政府數字化轉型要求運用整體方法，由價值驅動并在各級政府和社會中實現制度化。

一是提升數字政府建設目標價值領導力。政府數字化轉型的價值展望是指如何使用數字技術來實現一定的預期社會目標。數字政府的價值目標是以人為本，以人們的需求為中心。要從根本上改變政府內部和整個社會的觀念，致力于提高數字包容性，確保所有人包括弱勢群體可以使用新技術來增進福祉。數字政府以數據為中心的政策應始終有明確界定的政策和業務需求、明確闡述的公共利益驅動。

二是提升網絡基礎設施建設的能力。當前，世界各地電子政務建設方面的數字鴻溝依然存在，這源于目前在世界范圍內信息技術使用方面和網絡基礎設施建設方面的差距，這阻礙了信息的使用和知識的創造[11]。網絡基礎設施是發展電子政務的核心物理框架，是電子政務有效轉型的關鍵推動因素，沒有負擔得起的廣泛可用的高速互聯網以及對新技術的安全保障，政府將無法有效提供數字服務，人們也將無法使用數字服務。2020年的調查報告顯示，中國需要在人力資本和基礎設施發展方面進行投資，以支持其非常高的開放式系統發展水平[7]20-21，要大力發展網絡基礎設施，提高安全性、可負擔性和可接入性。

三是提升持續監督、評估和改進的能力。電子政務是一個過程，而不是目的，對數據服務進行持續的監測和評估至關重要。要堅持正確的評估價值取向，以是否有利于提升政府執行力和公信力，是否有利于提升民眾參與度和滿意度為價值準則。2018年，牛津大學和全球數據變化實驗室啟動了可持續發展目標跟蹤系統，另外還有一些國家采用了數字政府建設指數來建立公共機構的數字評估基準，這些可供借鑒。

(三)促進公共數據開放共享，提升政府數據領導力

數據領導力對于實施國家數據戰略、構建數據治理結構至關重要。缺乏數據領導力是政府面對的最常見的挑戰，是不能充分利用蘊含著巨大價值的政府數據的原因之一。為此，要采取措施提升政府數據領導力。

一是促進公共數據開放共享。電子政務是“政府應用信息通信技術為公眾提供信息和公共服務”[12]。政府因其在發展電子政務中的主導作用，掌握了大量的數據和信息資源，對這些數據和信息資源開發利用，將成為激發經濟發展的新動力。據經濟合作與發展組織研究，知識管理在一段時間以來一直是政府任務的核心，與戰略、規劃、咨詢和實施密不可分。然而，有跡象表明，與私營部門相比，公共部門在這些做法方面一直落后[13]。因而，在不侵犯國家安全、商業機密、個人隱私等前提下，政府部門可以開放日常工作中采集的部分原始數據，私營部門可以對這些數據進行分析和再利用，更好地挖掘數據的經濟價值、社會價值和公共價值。

二是建立國家級統一的數據開放平臺。目前，我國數據開放面臨著很多問題，如有些公共部門認識不到位，不愿意開放公共數據，數據開放的范圍不明晰，推進數據開放缺乏有效的制度約束和統一的數據采集標準。建立國家級統一的數據開放平臺，可重點關注解決這些問題。建議啟動國家層級立法，制定類似數據開放法或政府數據開放條例等規范性文件，明確政府數據開放的目標、原則、范圍、程序、標準等，全面推進政府公共數據開放機制的構建。

三是增強政府官員和行政人員的數據素養和能力。有研究表明，數字化領導者和員工在數字化轉型成功中發揮著關鍵作用[14]。數字化領導者必須能夠為數字化未來提出有意義的數字化愿景，具備數字化思維和技能，同時能夠將數字技術有效地執行到員工的日常工作中[15]。要樹立以數據為中心的思維模式，大力培養數字化領導者和員工，使他們能夠根據明確的規則保護數據安全和隱私，提升高級數據分析技能，提升數據驅動決策能力，并能夠把握新的數據現實，自信地以數據為基礎進行發展規劃、政策實施和服務設計，把握數據和數據治理創造價值的潛力。

(四)構建區域倡議或全球伙伴關系，增強全球數字協同治理能力

全球數字治理已成為當前全球治理的重要內容。當今各國都在不斷地調整優先發展項以最好地滿足社會的需求，促進電子政務發展和數字化轉型越來越被視作推動可持續發展目標的關鍵因素。傳統思維下的全球治理體系和治理規則無法適應數字全球化時代發展要求，亟待各國平等參與，加強全球數字治理規則標準的制定。構建區域倡議或全球伙伴關系，有助于全球數字治理能力的提高，從而增進全人類福祉。

一是鼓勵各國積極參與全球數字治理框架，構建全球數據治理規則。全球數據治理的良性發展，首先要得到各國最高層面的政治支持和主權國家的加入；其次要確定統一可行的全球數字化轉型發展目標體系，如提升信息基礎設施的承受能力、可靠性、彈性和覆蓋范圍等。

二是要協調好個人、企業和主權國家之間的數據利益，構建數據協調治理機制，最大程度發揮數據的經濟價值，促進企業和個人的發展，同時維護國家安全，最大化國家利益。

三是積極推動構建全球政策分享計劃，共同制定解決跨境智慧城市的創新解決方案。孤立不利于數字化轉型，想要依靠自己來解決復雜的技術和社會經濟挑戰的國家和城市會發現這一過程困難重重。合作會找到綜合的、可持續的解決方案。全球政策分享計劃旨在通過各國的溝通交流，共享城市倡議、應用、政策和經驗，復制最佳實踐，促進其他城市特別是那些發展中國家的城市的經濟社會發展。