米特-霍恩政策執行系統模型下B 市廁所問題分析

崔俊鵬，李婧鑫

（河北農業大學，河北 保定 071000）

廁所革命是農村人居環境整治提升的重要一環，關系農民群眾的生活質量和水平。2021 年4 月以來，中國開始對2013 年以來由財政資金支持改造的廁所進行全面的摸排調查，各省（自治區、直轄市）分別采取明查與暗訪相結合的方式對農村廁所問題進行逐縣、逐鄉、逐村、逐戶的摸排。在摸清底數的基礎上，要求各地限時整改，并就各地廁所問題分批次開展農村問題廁所督導檢查和“回頭看”。

美國學者艾莉森曾明確指出，在政策目標實現過程中，90%取決于政策的有效執行［1］。因此，解決廁所問題在很大程度上取決于廁所革命這項政策的有效執行。政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的惟一途徑［2］。廁所革命政策的執行受多重因素的影響，本研究以米特-霍恩政策執行系統模型為依據，充分利用該模型就B 市存在的廁所問題進行分析。

1 研究背景

1.1 關于米特-霍恩政策執行系統模型的研究

顏海娜［3］運用米特-霍恩模型從6 個維度分析了農村危房改造陷入困境的影響因素，把農村危房改造陷入困境的原因歸結為政策的目標定位與價值定位。秦麗芳等［4］通過研究表明該模型具備系統的邏輯思路和分析框架，其延伸六大變量及其互動狀態嚴重影響精準扶貧政策執行的有效性。羅樹杰等［5］基于廣西柳州市的實證分析，以該模型為視角對民貿民品優惠政策執行進行了研究。

1.2 關于農村廁所革命的有關研究

李若冰［6］認為應該從公共管理的角度出發，結合推進過程中實際面臨的情況，制訂科學合理的方法以確保廁所革命有效推進；孫楠［7］以史密斯模型為視角對農村改廁政策執行進行了研究；王法碩等［8］基于A 市廁所革命政策執行過程的個案研究，對中國地方政府如何執行模糊性政策進行了分析。

綜上所述，運用米特-霍恩政策執行系統模型研究已涉及農村危房改造、農村精準扶貧政策、民貿民品優惠政策等一系列政策領域，關于農村廁所革命政策的研究有基于公共管理視角、史密斯政策模型以及模糊性政策等方面。

2 米特-霍恩政策執行系統模型及其適用性

范米特與范霍恩在《政策執行過程：一個概念性的架構》中指出，在政策執行過程中，政策目標與標準、政策資源、組織間的溝通與強制行為、執行機構的特性、系統環境以及執行者偏好6 大因素的互動狀況會影響政策執行績效［9］。其模型如圖1 所示，其中政策目標與標準是指公共政策所要解決社會現實問題以及衡量與評估政策執行是否達到預期效果；政策資源即系統本身實現目標的條件，如人力、設備、經費、信息、權威等；組織間的溝通和強化行為是指執行機關之間、執行人員之間、執行者與目標群體之間在政策執行過程中為達成一致的行動，采取如溝通、協調與強制以及規范、激勵、懲罰等方式；執行機構的特征是指機構層次高低、規模大小、編制狀況、組織結構、權責分配、人員特性、與其他機構及人員的關系等；系統環境是指外部環境對政策執行的影響，包括政治、經濟、文化、社會等環境因素；執行者偏好是指政策主要指執行人員對政策的認知程度、反應方向以及反應強度對政策執行有效性的影響。

圖1 米特與范霍恩的政策執行系統模型

米特-霍恩模型容納了影響政策執行的主要因素，是一種研究政策執行的解釋性框架，廣受認可并被廣泛應用于解釋諸多領域的政策執行情況，是當代政策執行研究領域比較有影響力的理論工具［4］。以該模型為工具，分析廁所革命政策執行過程問題廁所存在的原因，結合B 市現存的廁所問題，將模型中的6 大要素改良為政策本身、政策環境、農戶以及執行部門，使該模型更加適配于研究廁所革命政策執行過程中問題廁所存在原因，通過分析4 個維度之間的相互影響以及相互作用關系，找準原因，尋求更具針對性的解決措施，提出具體可行的對策建議。

3 B 市改廁基本情況及現存問題

3.1 基本情況

2021 年，B 市對2013 年以來的農村戶廁問題進行摸排整改，據統計，從2013 年至2020 年底，各級財政支持改造的農村戶用衛生廁所44.27 萬座，共摸排出問題廁所（指廁屋、廁具、糞池有壞損，但還在使用）11.79 萬座，截至目前共整改8.98 萬座，列入“十四五”改造計劃2.8 萬座；農村戶廁改造任務11.42 萬座、公廁改造任務2 000 座。實際戶廁完成164 054座，占任務的143.65%，公廁完成2 060 座，占任務的103%，超額完成了任務目標。2022 年，B 市農村改廁工作主要任務為年內新建農村戶廁75 610 座，改建農村問題廁所45 290 座，建設農村公廁1 350 座。

3.2 現存問題

B 市問題廁所總數為1 276 座，主要表現為改廁質量不高、適用性和實用性較差（廁屋無頂無門、廁具損壞、不防凍、建新不拆舊、公廁鎖門，1 133 座）、管護機制不到位（51 座）、臺賬不健全（92 座）三類。

3.2.1 改廁質量不高，適用性和實用性較差 改廁質量的高低關系到農戶的滿意度和使用年限，個別戶廁仍存在無頂無門現象，不符合改廁標準；有的村莊戶廁存在排氣管斷裂、化糞池裸露在外；有的村莊廁所為“電話亭”式，面積過小，農戶反映使用不方便；有的地區為每戶建男女2 個廁所，但只有一個正常使用，另一個則堆放雜物，造成財政資金浪費；部分村仍存在建新不拆舊、新舊并用或是沿用戶外旱廁，新改的廁所堆放雜物；西部山區的村莊普遍存在冬季沖水設施不防凍導致無法正常使用；另外，許多村普遍存在公廁在冬季鎖門停用，無使用痕跡。

3.2.2 管護機制不到位 據了解，各級政府要求改廁的農戶必須知曉維修、舉報、清掏3 個電話號碼，但是仍有部分村莊村委會公示欄及農戶廁所均未張貼這3 個電話號碼，詢問農戶時也不知曉，涉及到廁具壞了誰來修，有問題向誰舉報，糞污滿了誰掏的問題；有的戶廁沖水設施設備損壞，踩水器不能正常使用，村委會為農戶發放水桶或農戶自備；另外，部分村的公廁無防凍措施，缺乏日常維護，糞便裸露，臟亂差現象嚴重。

3.2.3 改廁臺賬不健全，標準不高 在入村入戶調查過程中，部分村的臺賬與實際數量不符。主要表現為改廁農戶登記的名字與實際農戶的名字不一致；問題廁所有漏排或錯排現象，實際存在的問題與臺賬不一致，或是農戶廁所新出現問題還沒有及時排查到；另外，個別村的改廁臺賬中，多個農戶的電話信息均為一個號碼。

4 米特-霍恩政策執行系統模型下問題廁所存在的原因

針對改廁臺賬、改廁質量和實用性以及后續管護暴露出的問題，結合并改良米特-霍恩執行系統模型，使該模型更適配于研究B 市農村廁所問題存在的原因，聚焦政策執行過程，分析各個問題的影響因素，從政策本身、政策環境、農戶以及執行部門4個維度進行研究，分析4 個維度之間相互影響和相互作用關系（圖2），從而對廁所革命政策執行存在的問題形成全面的認識，探究廁所問題存在的原因。

圖2 廁所革命政策執行系統維度關系

4.1 政策本身的可操作性較差

公共政策的目的在于滿足特定群體的根本需求或實現政策的預期目標［10］。廁所革命以改善農村的如廁環境為切入點，最終目的是整治和提升農村人居環境。該政策與社會環境、改廁農戶以及執行部門相互作用、相互影響。一方面，廁所革命的實施需要有利的政策環境、依靠執行部門，同時作用于目標群體即改廁農戶，另一方面，政策環境的好壞、執行部門人員的素質以及改廁農戶的意愿又影響著廁所革命政策的實施。

以全國《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025）》中有關廁所革命的要求以及省、市的《“十四五”廁所革命實施方案》為例，下文簡稱《方案》，全國《方案》將行動目標分為3 個層次，分別針對不同地區做了相關要求，如表1 所示。省、市的《方案》目標如表2 所示。由表1、表2 可知，省、市對改廁的目標做了較為細致的要求，另外，《方案》對包括臺賬、改廁方案、技術模式、標準體系建設、質量管控等方面具體改廁任務也進行了明細。但是，作為一項國家的宏觀大政策，廁所革命的執行使得執行機構有相當的政策執行自由度，執行者對政策本身的認識與看法以及理解和傳達使得政策執行效果與政策目標在方向上出現一定的偏差性與模糊性。有的地方在推進廁所革命過程中，以因地制宜為由，導致各地改廁的標準參差不齊；有的執行者對政策理解不到位，簡單把發廁具當成改戶廁；此外，廁所革命政策不斷更新，每年都會加入不同的標準，改廁標準不斷更新，如2019 之前建的廁所并未要求退街入戶，自2020 以后新建的廁所要求基本入院，現階段又要求有條件的地區推動廁所入室，在進行督導檢查和回頭看時，很多地方以改廁年份較早，符合當時標準為由來解釋未退街入戶現象。

表1 全國農村廁所革命行動目標

表2 省、市《“十四五”農村廁所革命實施方案》目標

4.2 政策環境因素

在廁所革命推進的過程中，各地區的實際情況，包括政治、經濟、社會文化等方面都會在不同程度上影響廁所革命的執行與效果，各地區自然條件包括地形地貌、氣候的差異，為改廁技術和模式帶來一定挑戰；經濟、文化上的差異一定程度上影響村民的思想觀念和改廁的配合度［11］。在B 市主要體現在不同年齡階段的人對改廁持不同態度，年齡較大的農戶受傳統觀念意識的影響，習慣使用傳統旱廁，也并不認為改廁可以為自己帶來便利，而相對年輕的農戶則更加注重廁所衛生環境，積極響應改廁號召，主動改廁；個別地區執行者為追求政績，建了大量廁所，但因空間狹小，質量不高，實用性差，致使廁所成了擺設，這在一定程度上也影響了農戶的改廁意愿；很多農戶只是單純聽過廁所革命，對改廁的真正意義及具體內容缺乏認識。

4.3 執行部門工作人員的數量和素質有待提高

執行部門的工作人員是農村廁所革命的主要貫徹者和實施者。在廁所革命執行的過程中，執行人員的工作經歷、文化水平和專業程度以及他們對廁所革命相關政策、制度方面的了解都會不同程度地影響廁所革命政策的執行。目前B 市各縣的總體情況是負責改廁工作的人員數量不足，專業程度相對較低，缺乏規范的隊伍，對廁所革命的執行效果有至關重要的影響，加之農村改廁目標任務涉及新建戶廁、問題廁所改建以及村內公廁，相對之前較為復雜，而且在走訪中發現，各鄉鎮負責改廁專職專崗人員較少，大多數工作人員都身兼多職，一定程度上影響改廁的效率和進展。此外，執行人員對廁所革命的認知程度、責任意識、和村民的關系、協調能力以及服務意識也會影響廁所革命的具體實施和執行的最終效果。因此，執行部門的工作人員數量和質量亟需優化，農村改廁工作隊伍建設有待加強。

4.4 改廁相關部門聯動性較差

當前，農村廁所革命由農業農村局牽頭主抓，生態環境局、住建局、衛健委等部門負責協同配合，但是，各部門之間缺乏合理有效的溝通渠道，只是根據各自分管的具體工作安排部署，尚未形成整治合力，協同治理及聯動力度不夠。當前各地區推進的農村廁所糞污和生活污水一體化處理工作需要統一建立和購買設施設備，廁所糞污治理由農業農村局牽頭主抓，而生活污水治理則由生態環境局主抓，2 個分管單位只是分別負責自己牽頭的工作，沒有達成信息共享，協調聯動推進農村廁所糞污與生活污水一體化處理。

5 解決對策

5.1 完善改廁標準，細化相關準則

政府在貫徹落實國家出臺政策之前，應依照政策指示、命令與當地實際狀況，因地制宜，確定具體的政策目標，細化相關政策標準，制定可行的實施方案以便政策執行順利開展［12］。當前B 市已根據國家以及省級的相關《方案》印制了較為明細的方案，對具體目標要求也做好相應細化的同時結合各縣（市、區）的實際情況對改廁任務進行了分解，明確了改廁任務數以及整改的標準。

針對這些問題B 市已將改廁工作完成情況列入縣委書記動態考核月點評內容，同時已建立了與各縣（市、區）對接的較為完善的改廁大數據平臺。下一步，要督促各縣（市、區）政府提高重視程度，結合省、市相關要求對《方案》目標要求細化至每村每戶，不能以因地制宜為幌子，鉆政策空子，曲解或降低改廁標準。各地區要依托改廁大數據平臺，及時登記并更新改廁信息及問題廁所信息，同時村干部要在村部留存原始數據的基礎上，及時更新臺賬，確保“一戶一檔”的資料和信息真實準確。

5.2 注重宣傳，營造環境

各級政府要注重對廁所革命這一政策的宣傳和普及，可以通過入戶講解、試點示范帶動以及互聯網、微信公眾號、抖音短視頻等多種群眾喜聞樂見、易于接受的形式加強對廁所革命的宣傳力度，同時，鄉鎮以及村級兩委班子應大力倡導農村地區對鄉鎮辦事大廳以及“互聯網+救助”的認識與運用，讓廣大農民群眾充分認識到改廁的利大于弊，增加群眾對改廁的認同感，提升其參與度和改廁的主人翁意識，使農戶由要我改到我要改轉變，積極主動配合改廁工作。

5.3 加大工作人員隊伍建設，提高工作人員的素質

要加大隊伍建設，充實農村改廁的相關工作人員，以防基層執行人員因工作量大、欠缺工作人手等問題產生不必要的失誤。適當提高基層工作人員福利待遇，避免與減少相關人員的頻繁調整與流動，從而保障農村改廁等相關工作的持續性與連貫性。

通過線上調度會、政策培訓會和線下深入基層實地查看、了解群眾實際訴求以及督導檢查等線上線下相結合的方式提升其業務知識和能力，提高其工作質量和管理水平，使其更加了解和重視廁所革命這項政策，從而提升工作人員的專業化水平，保證農村改廁工作的順利執行與開展。

5.4 加強各部門之間的協調配合

部門之間的協調配合有助于加強各單位之間的信息傳遞，打破溝通障礙，在明晰部門之間責任的同時能夠更好地提升部門之間的協同配合效率。因此，建立部門之間的協調配合機制十分必要。可以通過建立健全相關體制機制來加強信息溝通，減少信息壁壘，如在農村廁所糞污與生活污水一體化處理項目上，農業農村局和環保局相關負責人應該進行必要的溝通交流，在項目實施具體方面進行統一規劃，齊抓共管，形成合力。