節地技術與模式及其評價體系研究進展

宋家寧，劉 陽，鄖宛琪，楊洪濤

（自然資源部人力資源開發中心，北京 100860）

人多地少是中國的基本國情。然而，全國建設用地使用粗放，工業農業爭地、城鎮農村爭地、生活生產生態爭地不斷加劇，土地資源長期約束的局面日益凸顯。黨中央、國務院高度重視，提出了建設“資源節約型、環境友好型社會”的戰略思想，要求“實施節約優先戰略”“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”。生態文明背景下的節約集約理念作為黨和國家大政方針之一，如何更好地推進資源節約集約利用，是落實國家生態文明建設重大戰略的必答題。在此背景下，為深化完善土地節約集約研究，學界對節地技術與模式的研究、土地節約集約利用評價、政策效果等方面不斷探索。本研究聚焦中國學界關于土地節約集約利用的研究進展，梳理節地技術與模式的應用及其評價體系構建的新方法、新內容，歸納研究存在的問題，探討未來可以深入探究的重點內容，以期為后續相關研究及實際應用提供參考。

1 節地技術與模式

節地技術是用于節約土地、提高土地利用率進而減少土地資源浪費的方法手段；而節地模式則是一系列節地技術、政策和管理手段經理論凝練和優化組合后形成。基于時空維度，節地模式包括錯時利用、周轉利用、立體開發、復合共用和減需增效等模式［1］。

伴隨城鎮化進程的不斷推進，土地資源從增量利用模式逐漸向存量挖潛模式轉變，各地在土地資源資產化和資本化的過程中逐漸形成了一批立足于用地節約集約原則的技術和模式［2-4］。如農業的立體種植技術、工業的“零增地技改”、交通道路建設的立交技術、水利工程建設的垂直防滲墻技術等，均起到有效節約土地的作用［1，5，6］。有研究總結了從時間和空間兩個維度上促進土地節約集約利用的技術和措施，其中，基于空間的節地技術有地上空間開發（立交橋、橋下車位）、地下空間開發（地下車庫、垃圾房、廣場）、農地立體利用（稻田養鴨、養魚）、城住宅用地及其指標循環利用；基于時間的節地技術有土地周轉指標、農田輪作等［7］。2017 年1 月，《全國國土規劃綱要（2016—2030 年）》（國發〔2017〕3 號）要求通過控制建設用地的總量和強度，推行節地技術與模式，提高土地利用效率，到2030 年，將國土開發強度控制在4.62%以內。自然資源部（原國土資源部）分別于2017 年11 月、2020 年1 月和2022 年2 月發布了3 批《節地技術和節地模式推薦目錄》，通過推廣成熟高效的節地技術和模式來提高土地資源利用水平。其中，第一批包括停車場（樓）、工礦倉儲和耕地3 類共6 種節地技術；第二批包括交通運輸、停車場（樓）、城鎮區片綜合開發和工礦倉儲用地4 類共11 種節地模式；第三批評選的節地技術有工業廠房、基建和新能源環保節地技術，節地模式有農村建設用地節約挖潛、城鎮低效用地再開發和空間綜合開發節地模式，典型案例合計23 個。事實表明，節地技術與模式作為土地管理創新探索的載體之一，是實現土地利用效率效益有效提升的重要措施。這些節地技術與模式在地方經濟社會發展過程中起到了很重要的引領示范效應，尤其在存量資源再開發和利用的前提下，對支撐地方經濟社會發展起到了很重要的作用［8-10］。

中共十八大以來，習近平總書記明確提出了生態文明的治國理政思路，結合中國過去20 年城市化發展過程中土地資源開發利用粗放浪費的現象，利用更加科學的方法篩選應用效果好、推廣價值大的節地技術與模式，并在適宜可行的范圍內推廣應用，將成為生態文明背景下節約集約理念縱深發展的重要手段與路徑。

2 節地技術與模式的適宜性評價

2.1 指標選取：單一到多元

將典型節地技術與模式進行推廣應用的前提是分析和評價其適宜性。因此，如何開展節地技術與模式的適宜性評價是土地節約集約利用的一個重要課題。評價既是一種技術，又是一種保障措施。在指標體系選擇方面，多數評價從土地節約集約利用的內涵來選擇評價指標，主要包括土地利用的結構指標、強度指標、效益指標和可持續性指標等［11-13］。譚勇等［12］從建設用地利用強度、用地投入、土地利用結構、利用效益選用評價指標；也有研究者在分析湖南省、海東市、福鼎市等建設用地節約集約利用程度時，根據當地實際從利用狀況、投入產出、土地績效角度確定11 個指標來構建指標體系［14-16］。隨后，有研究在土地利用相關指標的基礎上引入生態環境指標來評價集約利用水平［17］。高艷麗等［18］從城市的投入水平、土地利用水平、土地產出效益及其土地生態環境質量4 個層面選擇評價指標。此外，還有學者進一步從生態、經濟和社會3 個角度來構建評價指標體系。如將生態荷載能力與經濟投入產出水平、人地關系、區域關系等相結合實證分析城市土地的集約利用程度［19］；還有將反映城鎮化水平的指標、人口就業承載力引入評價指標體系的構建中［20-22］。在貴州省9 個市的用地集約評價研究中，將集約度（包括人口、能源、經濟方面）引入評價體系，發現經濟和人口是集約利用的內在動力，技術、政策和規劃屬于外部動力［23］。

學者們對土地節約集約利用的本質和內涵有著不同的理解，評價指標體系也不斷調整和完善。多元指標的引入有利于更加貼合研究區域的實際情況，提高評價結果的準確性，但仍需考慮如何更好地平衡評價指標體系的普適性和針對性。

2.2 評價方法：定性到定量

中國的土地節約集約評價工作開展較早，其評價方法也逐漸從定性轉變為定性定量相結合的方式。如南安市的城市建設用地定性分析表明該市的土地利用為粗放趨勢型，建設用地消耗對經濟發展的匹配度低。這種定性分析方法適用于缺少準確數據的地區從全局的角度分析集約節約利用程度。而隨著土地利用科學化發展，基于定量分析的評價方法逐漸應用其中，其類型多樣，大致可以分為兩類，一類是采用多指標線性加權模型，包括多因素綜合評價法［24-26］、主成分分析法［27］等；另一類是采用非線性加權模型，包括人工神經網絡［28，29］、模糊綜合評價法等［30］。此外，權重的確定是評價工作的關鍵問題之一，主要方法包括層次分析法、德爾菲法、主成分分析法、熵值法、模糊數學等［31，32］。

主成分分析法通過降維處理高維數據，以減少統計分析的工作量，降低分析難度。在土地節約集約利用評價中采用主成分分析法可以消除多指標之間的相互影響，使綜合評價結果惟一且合理［6，33］。聚類分析通過計算變量之間的親疏關系或相似程度（用一個度量值表示），并按照相似程度的度量值大小進行分類得到一個大小不同的分類系統，最后以一個圖形直觀地描述出來。聚類分析在不同類型城市節地模式的適用性分析中具有重要作用［34，35］。多維尺度分析是一組用于信息可視化和降維的相關排序技術，可以把數據庫中案例的相似性進行可視化表達。典型相關分析用于剖析兩組變量之間相互關系，在評價實踐中，該方法主要用于探討影響評價結論的不同因素變量之間相關關系的表達方式和強弱的度量［36］。人工神經網絡（ANN）是一種模擬生物神經網絡信息處理的數學模型，在識別、優化計算、模擬與預測等方面具有較強適應性，對土地集約節約利用現狀和影響因素分析具有較高的精確度和可信性［28，37］。灰色關聯分析法是將比較數列代表的曲線與參考數列代表曲線間的幾何相似程度加以量化，通過量化結果來描述兩組數列間的關聯程度，可用于分析影響土地利用績效的因子關系［38］。

這些方法廣泛地用于定性或定量評價土地節約集約利用水平，對用地節約集約化發展和當地經濟發展具有促進作用［13，39-41］。由于每種方法各有優點與不足，選擇時應結合具體的研究目標和研究內容，采用一種或多種方法交叉的方式，從而得到更加科學有效的評價結果。基于評價指標和評價方法的選擇，構建“節地技術與模式宏觀適應性評價變量體系”來衡量各地節地技術與模式的質量與效果，不僅能為相關地區的節地技術推廣應用和節地模式客觀適用性問題解決提供技術支撐，還能節省行政成本，提高推廣效率。

3 展望

國內主流的建設用地節約集約評價思路是通過構建評價指標體系、選擇定量模型，評價具體城市的建設用地節約集約利用現狀及潛力。學者對土地節約集約利用研究逐漸從靜態走向動態、從單一目標走向多目標綜合評價、從定性研究走向定量研究，但在評價上并未形成統一認識，如何將生態、社會、政策變量合理有效納入土地節約集約綜合評價，在指標體系構建、評價方法選取、理想值確定、技術推廣與預驗證上值得深入研究。現有的節地評價存在的問題如下：第一，對節約集約的內涵理解有待深化。當前研究多關注經濟學層面的土地資源投入產出水平，缺乏對人地關系和區域關聯屬性的結合，選取的評價指標體系無法全面表達其內涵［42］。第二，缺乏城市節約集約利用水平的空間分異研究。中國城市土地節約集約利用水平與其資源稟賦、區位、城市規模等有關，在指標體系選取、標準值等方面應體現差異性，而目前對于不同類型、不同區域城市集約利用評價空間分異研究的比較、歸納、提煉還不夠［43］。第三，應加強對城市土地功能結構的關注。目前評價關注的重點是規模、密度以及效益，對土地利用形態合理性和功能的完善還缺乏表達。第四，應用性不夠，應加強評價體系在低效用地開發、開發區產業用地退出、土地規劃和計劃管控等實際工作中的運用，以及推廣成熟節地技術與模式的前期測試與驗證應用。

現階段在生態文明建設背景下，中國土地節約集約利用已經由追求經濟最大化轉變為追求經濟、社會和生態三大綜合效益的最大化。多元和諧共生，可持續發展逐步達成共識，成為土地節約集約利用的目標。因此，未來土地利用節約集約利用研究也將從單一關注土地轉向反映生態環境要素的指標。同時，篩選全國東、中、西部不同地區的典型節地技術與模式，在形成節地技術與模式宏觀適應性評價變量體系的基礎上進行實證推廣，對所選區域進行節地技術與模式應用推廣的預評估，結合長期跟蹤調查，最終實現對“節地技術與模式宏觀適應性評價變量體系”的實證模擬與修正，從宏觀背景到具體條件形成其推廣應用的體系性成果。