漁業行政執法與刑事司法銜接路徑的研究

王小童

(大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧大連 116023)

1 問題的提出

行政執法與刑事司法銜接也稱為“行刑銜接”，是指為防止以罰代刑等降格處置的情形，行政機關在執法辦案過程中將發現涉及刑事犯罪的案件移送司法機關處理的一種工作機制[1]。“行刑銜接”問題一直以來都是中國執法和司法實踐以及法學研究的重要課題。實際上，早在2001年國務院就頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。為了進一步健全行刑銜接工作機制，2021年最高人民檢察院印發了《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作規定》，對行政機關移送的涉刑案件作出了更加具體的要求。在2021年通過施行的新《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)中對“行刑銜接制度”也做出了進一步完善，強調行刑的雙向銜接，并提出建立健全案件移送制度。

漁業案件行刑銜接則是指在漁業行政執法過程中將可能涉嫌刑事犯罪的如非法捕撈水產品罪等移交給司法機關處理。近年來，中國面臨水域環境污染、漁業資源枯竭等挑戰。為保護中國漁業生態環境，促進漁業資源增殖，全國實施了伏季休漁、轉產轉業、長江十年禁捕等政策，并加大對非法捕撈、“三無”船舶的執法力度，其中不可避免涉及行刑銜接的問題。根據中國漁政微信公眾號，2021年全國查辦涉漁案件4.7萬起，其中移送司法4253件。2021年實施的《漁政執法工作規范(暫行)》中對漁業行政執法與刑事司法銜接規范作出了專章規定。盡管近年來各地也都頒布了涉漁案件行刑銜接的相關規范性文件，但在實踐過程中仍然面臨若干困境。例如漁業行政處罰與刑事處罰法條銜接不力、證據移送不流暢、檢察監督機制不完善等。因此有必要深入研究漁業行政執法與刑事刑法的具體關系和定位，實現兩法有效銜接。

2 漁業案件行政執法與刑事司法現狀

2.1 漁業行政案件立法及執法現狀

中國行政執法的主要法律依據為《行政處罰法》，執法部門在行政執法過程中應當嚴格遵照執行。《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)是漁業行政執法的主要依據，主要涉及對漁業養殖、漁業捕撈以及水產種質資源三方面的執法活動。根據《漁業法》第五章法律責任以及《漁業法實施細則》，中國漁業行政執法內容大致包括十二項執法活動。其中，可能涉及漁業違法犯罪的條文有第三十八條第一款、第三十九條、四十三條、四十六條。

根據2020年全國漁業統計年鑒，截至2019年全國共設漁業執法機構2587個，按照業務分類，這些機構劃分為獨立漁政執法隊伍、農業綜合執法隊伍內設獨立漁政執法分支機構、農業綜合執法隊伍內設科室、海洋與漁業整合設置的綜合執法隊伍、水利與漁業整合設置的綜合執法隊伍以及漁政與其他行業整合設置的綜合執法隊伍六類。漁政管理人員達32784人，受大學教育人數(大學專科及以上)達26463人，約占總人數80%，受教育程度較高。近年來，實行長江禁捕、涉外漁業管理、清理取締“三五”漁船等各類專項執法行動。漁業行政執法取得良好的效果，行政執法能力不斷提升。

2.2 漁業刑事案件立法及司法現狀

中國漁業刑事案件主要規定在《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第六章妨害社會管理秩序罪。主要包括三個罪名。第一，非法捕撈水產品罪。是指違反相關法律規定，在禁漁期(區)或非禁用的漁具漁法捕獲水產品，情節嚴重的行為。第二，非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪。在漁業刑事案件中主要是違反《漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》規定，故意捕撈、殺害野生動物的行為。第三，非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪。該罪在主觀方面屬于故意犯罪，在漁業案件中，由于行為人對水生野生動物缺乏認識而實施了非法收購、運輸、出售行為的不按此罪論處。一般來說，行為人在實施上述三類犯罪的同時還可能涉及污染環境罪，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪以及走私珍貴動物、珍貴動物制品罪。

通過檢索裁判文書網案由，截至2022年5月13日發現非法捕撈水產品罪裁判文書16304份，非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪裁判文書3950份，法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪裁判文書3766份。根據《中國環境司法發展報告(2020)》，非法捕撈水產品罪已上升到破壞環境資源保護案件中第二高發案件，同時非法捕撈水產品的行為也是中國漁業行政執法移交司法的最主要類型。非法捕撈水產品罪入罪門檻低，加上近年來各項專項執法行動，越來越多的案件被移送司法機關追究刑事責任。受各地司法水平以及地方漁業生態環境保護狀況，導致不同地區在刑事處罰力度上相差較大，出現同案不同判的情形。

3 漁業案件行刑銜接面臨的困境

3.1 漁業行政處罰與刑事處罰法條銜接不力

行政處罰與刑事處罰法條銜接不力主要體現在罪與非罪的認定上。行為人是否構成犯罪決定了漁業行政執法機關是否將案件移送給司法機關處理。以非法捕撈水產品為例，在《漁業法》第三十八條中規定了“情節嚴重”“情節特別嚴重”“構成犯罪的，依法追究刑事責任”各類情節。而在中國《刑法》第三百四十條中規定，情節嚴重的處以刑罰。 在《漁業法》中何為“情節嚴重”“情節特別嚴重”“構成犯罪”，實際上都是屬于漁業行政執法機構自由裁量的范圍[2]。在《刑法》中，雖然《最高人民法院關于審理發生在中國管轄海域相關案件若干問題的規定(二)》中對刑法第三百四十條“情節嚴重”作出了規定，但并不是完全列舉。由于法條上的模糊規定，在實踐中容易導致行政機關和司法機關在情節認定上出現分歧，案件移送標準上無法形成共識，最后形成行政機關有案不移送或者行政機關移送后不立案的結局。行刑銜接本身的目的之一就在于防止“以罰代行”的情況產生，而相關情節在立法上的模糊規定對于打擊違法犯罪產生極其不利的影響。

除了在案件移送標準上，案件能否行刑并行在法律上依舊沒有明確指出。新《行政處罰法》第二十七條新增了關于雙向移送的規定，即對于無需要追究刑責或免予刑罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。但如果將案件移交司法機關后，行為人先前被下達的沒收違法所得、沒收漁船、吊銷許可證書等行政處罰是否需要繼續執行，如果行政處罰已經執行，那么如何與刑事處罰銜接，目前尚沒有做出明確規定。

3.2 漁業案件行刑銜接證據移送不流暢

證據移送是行刑銜接過程中最重要的環節。中國行刑銜接證據準入主要是通過兩種方式實現[3]。第一是司法機關直接采用或者經過必要轉化后采用，根據《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的規定，行政機關收集到的物證等實物類證據可以作為刑事證據使用。第二則是由司法機關重新收集證據。重新收集證據一般適用于言詞類行政證據，由于言詞類證據受主觀影響較大，在面對不同階段、不同人員時以及自身心理變化等甚至做出不同的陳述[4]。然而，在具體漁業行政案件中，即使漁業行政執法機關收集證據合法也通常無法被司法機關有效采納。一方面，由于漁業行政機關與司法機關在對于證據收集、準入類型以及適用的認識上存在偏差。在漁業執法過程中，執法人員缺乏對《刑法》《刑事訴訟法》的深入了解，在不確定涉案人員是否構成犯罪時，通常按照一般行政違法標準進行證據收集，導致達不到刑事立案標準而重新收集。另一方面，一般來說，漁業行政違法多發生在水上，辦案條件十分有限，加大了執法難度，涉案人員隱蔽、轉移、銷毀證據較為容易，給取證帶來十分大的阻礙。導致證據不能及時移送給司法機關。因此只能重新收集證據。而在漁業案件中，許多證據具有時效性，例如對水域環境的檢測，不同時間檢測的結果差異較大，扣押的漁獲物保存難度也較大。這也為司法機關重新收集證據帶來層層阻礙。

3.3 漁業案件行刑銜接監督機制不完善

由于受經濟利益驅使、執法人員消極執法以及追責機制不完善等原因，在實踐中出現“有案不移送”“以罰代刑”的情形。導致這一現象出現很大原因在于行刑銜接缺乏有效的監督機制。根據《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(以下簡稱《意見》)，可知行刑銜接的監督主要有兩種方式：一是監察機關的監督。監察機關發現政執法機關查處違法案件和移送涉嫌犯罪案件工作違紀、違法問題的依照有關規定進行處理。二是檢察機關的監督。人民檢察院發現行政執法機關對于涉嫌犯罪的案件應當移送而不宜移送的，人民檢察院應當提出移送的書面意見。在漁業案件中，檢察機關既要負責辦理漁業行政機關移送過來的刑事案件，同時也要對漁業行政執法人員以及公安機關立案進行監督。但是無論是哪種方式，行政機關是否將案件移送主要依靠其自覺，除非接到舉報，檢察機關很難發現案件移送情況。且該《意見》效力層級較低，檢察機關提出的檢察意見不具強制力，監督效果并不好。因此，在漁業案件中監督往往僅體現為對該案件本身的訴訟監督，而忽視了對漁業執法人員的瀆職監督。

4 漁業案件行刑銜接的完善路徑

4.1進一步完善漁業案件行刑銜接相關立法

就目前中國漁業案件情節認定以及案件移送標準而言，可以通過制定司法解釋進行進一步細化。在《漁業法》以及非法捕撈水產品罪中均有“情節嚴重”的表述，但其認定標準并不相同，導致在司法實踐中產生適用沖突。由于我國目前缺乏統一的標準，漁業行政機關自由裁量范圍較大，再加上各地對漁業違法犯罪的重視程度不同，法治建設、執法隊伍水平參差不齊等，導致漁業行政執法與刑事司法混亂，不同地區同案不同處罰。因此，有必要針漁業案件中“情節嚴重”相關條款，制定司法解釋，細化對“情節嚴重”的認定標準，明確行政執法與刑事司法的界限，使行刑銜接更加順暢，避免移送錯誤。在具體內容上，可以根據對漁業生態環境的破壞程度作出規定，例如，漁獲量設定一個區間，對于該數量區間內的予以不同程度的行政處罰，超過的移送司法機關處理。

關于行政處罰與刑事處罰并行的問題，同樣應當通過立法予以明確。行刑并行并不僅僅針對漁業案件，而是行刑銜接普遍存在的問題。一般來說對于已經繳納罰金或者執行了行政拘留等行政處罰，移送司法機關后，需要判處罰金或者拘役、有期徒刑等限制人身自由的刑罰中予以折抵。但其他行政處罰類型，如警告、吊銷許可證書、責令關閉等行政處罰應當如何與刑事處罰銜接目前暫無規定。有學者主張根據刑事優先原則[5]，對于涉嫌犯罪移送司法機關處理的案件應當撤銷行政處罰，行政處罰與刑事處罰不能同時適用。筆者認為此種觀點并不恰當。一方面，行政處罰與刑事處罰屬于性質不同的兩種責任承擔方式，通常所說的一事不再罰也僅僅是指在對行為人的同一違法行為不給予兩次以上罰款。另一方面，如果行為人被判處刑罰，就撤銷行政處罰起不到的警示、教育行為人的目的。例如在漁業案件中，行為人因違反《漁業法》而被吊銷捕撈許可證，但其行為已經構成非法捕撈水產品罪被移送司法機關處理并判處刑罰。此時如果將行政處罰撤銷，實際上就降低了行為人的違法犯罪成本，也達不到《漁業法》該法條設立的目的。其實根據《中華人民共和國民法典》一百八十七條可以看出，中國對于法律責任的承擔方式是可以并行的。不過需要注意的是，應當避免同種類型的處罰不應當并行。即行政處罰與刑罰中均存在的財產罰以及限制人身自由類型的處罰應不適用并行。

4.2 完善漁業案件證據行刑銜接制度

導致漁業案件行刑銜接證據移送不流暢主要原因在于行政機關與司法機關缺乏溝通機制。因此，一方面可由漁業行政部門聯合公安機關和檢察機關制定漁業案件證據移送準入標準。具體來看，針對實物類證據，由于其本身具有客觀性，證明力較高，不易被篡改。因此，可以直接轉化為刑事證據使用。而言詞類證據，據此，可作進一步區分。對于漁業行政機關所收集到的當事人、陳述證人證言以及嫌疑人的辯解等言詞證據由于其具有主觀性，穩定性較差，原則不能直接作為刑事證據使用，而應當由刑事司法部門重新收集。而對于鑒定意見這類特殊的言詞證據，由于其通過專業機構人員做出，一般來說具有較高的準確性和科學性。因此，只要該證據收集合法且沒有其他證據與之矛盾，則可以轉化為刑事證據適用，無需重新收集。另一方面要強化對證據的審查力度，盡最大可能減少在移送司法后證據無法適用的情況發生。行政機關應當嚴格審查證據的合法性、真實性和關聯性。在移送證據前，應當再次對證據資格以及證明能力進行審查，在必要時，統一通知司法機關提前介入對案件的調查，確保證據的有效銜接，此外還應當加強行政執法隊伍建設，提升辦案能力。除了加強對行政執法人員文書制作、證據收集、保存的培訓，還應當學習基礎的刑法知識，可以由司法機關對于漁業案件中經常涉及的刑事犯罪組織針對性的培訓。

4.3 完善漁業案件行刑銜接監督機制

首先要明確檢察機關對行政執法活動監督的法律地位。通過法律賦予檢察機關提前介入案件調查的權利。在不干擾正常漁業行政執法活動情況下，檢察機關有權進行的勘驗、檢查、查閱相關案卷、詢問當事人等措施。其次，要進一步完善網上信息平臺[6]。漁業行政部門、公安機關以及檢察機關及時將各階段證據收集、案件事實認定等共享到網絡信息平臺，讓各方清楚地了解從行政執法到移交公安再到檢察機關提起公訴各階段案件辦理情況，一旦發現行政執法過程中的違法的現象，檢察機關可以及時介入，提出檢察意見，起到對漁業行政執法的監督作用。最后，要拓寬監督途徑。除了監察機關和檢察機關的監督，群眾與媒體等社會監督也不容忽視。一旦接到相關舉報，檢察機關應當認真核實調查，如若屬實，檢察機關應當要求漁業執法機關將涉嫌犯罪的案件移交偵查機關，并且要嚴格追究相關責任人員失職瀆職的責任。

5 結語

完善漁業案件行刑銜接機制對打擊環境犯罪、保護中國漁業生態資源具有重要意義。通過閱讀大量文獻以及政府工作報告，并對漁業案件立法以及司法現狀梳理，發現在實踐中，漁業行政執法與刑事司法仍存在存脫節，具體體現在法條銜接不力，證據銜接不流暢，監督工作不到位等。因此針對上述問題，首先，進一步完善漁業案件行刑銜接相關立法。通過制定司法解釋明確中國漁業案件情節認定以及案件移送標準，并通過立法解決中國行政處罰與刑事處罰能否并行的問題。其次，要完善漁業案件證據行刑銜接制度。一是要制定漁業案件證據移送準入標準，二是要強化對證據的審查力度。最后要完善漁業案件行刑銜接監督機制，包括明確檢察機關對行政執法活動監督的法律地位，完善網上信息平臺，拓寬監督途徑等。