山區推進農業服務規模經營的現實困境與對策

尋 舸，王麗茹，劉嘉欣

（中南林業科技大學經濟學院，長沙 410004）

中國農業生產性服務業發展迅速，市場規模已超過2 000 億元。主糧作物耕種收綜合機械化率達80%，擁有近10 億kW 農業動力機械，6 萬多個農機服務組織，截至2020 年底，全國農業生產托管面積超過1.07 億hm2次，有37 萬個提供農業生產托管服務的服務組織，全程托管、聯耕聯種、代耕代種、農業共營等多種服務規模經營形式涌現，農業服務規模經營發展趨勢較快，但發展質量和不平衡問題突出［1］。相對于平原地區，山區農業機械化率不足50%，規模經營效益不佳。占全國耕地面積50%，農業總產值60%以上的廣大丘陵山區在農業服務規模經營方面滯后于平原地區，導致中國整體農業生產性服務業規模化經營和發展滯后于農業現代化發展水平。從日本、瑞士等典型山區現代農業發展歷程看，農業生產性服務的適度規模經營和現代農業技術協調發展是成功經驗［2］。從中國山區農業生產服務發展歷史看，經歷傳統的以土地為核心的粗放服務、計劃組織的有限范圍服務、市場主導的小規模服務等階段，隨著農業生產技術和農業經營方式的變化，必然過渡到內部分工和外部分工協同、市場主導和政府引導結合的以專業化和精細化為特征的服務規模經營階段［3］。因此，深入研究中國山區農業生產性服務規模經營現狀和問題，對于解決農業發展不平衡和提高山區農業綜合生產能力具有重要的現實意義。

1 農業服務規模經營方式的選擇與實現機制

農業服務規模經營是專業性服務商通過一定生產性服務投入，服務農業全產業鏈獲取農業規模經濟收益的農業適度規模經營形式［4］。研究表明，農業服務方式的發展變化具有一定的階段特征和區域特色［5］。傳統粗放式農業服務主要側重產中階段性服務，圍繞農田灌溉、種收保障、土地肥力等進行，缺乏全產業鏈服務，對農戶的供需滿意和利益聯結涉及較少，導致農業服務功能難以持續。人民公社時期提供的有計劃組織服務，雖在滿足全局性和重大性服務方面成效顯著，如農田水利設施的普及和公共農具使用與分配等，但帶有互助和平均主義色彩的分配機制導致其農業服務質量區域范圍有限和內生動能不足。聯產承包制后，農戶農業生產服務積極性提高，兼業化服務大量涌現，小規模家庭農場和合作農場提供部分機耕、灌溉、植保、子種等共同小規模服務。以小規模技術和粗放分工為特征的分散經營機制導致其服務規模化程度仍難以滿足農業生產效率提高和全產業鏈發展需要。在中國農業服務方式演變進程中，全產業鏈專業化分工合作和規模經濟效應實現方面一直未得到有效解決［6］。

從發展階段分析，中國農業發展已經進入新的歷史時期，農業生產服務技術發展和市場普及化速度很快，農戶對農業生產服務需求選擇范圍和程度前所未有的提高；農業生產要素結構深度調整和農業比較收益提高緩慢，農業服務規模化供給仍存在較大制約。農業服務規模經營的發展是現代農業生產分工深化的結果，一方面是市場化機制下農業要素城鄉流動結構變化導致專業化規模化服務彌補農業勞動力數量和質量的不足，另一方面是農業要素收入調整機制反而促使服務規模經營彌補農業比較收益不足。新時期農業生產性服務供給主體的多元化和需求的異質化對農業生產性服務內容和方式提出了更高的要求［7］。農村生產力發展對農業生產服務方式向規模經營方向發展至關重要，同時服務規模經營的實現將促進農業生產力的提高。從現實出發，中國農業服務規模經營既不能走日本、歐洲的高成本小規模經營之路，也不能走美國私有資本土地引導的大規模經營之路，共享協同服務規模經營之路是中國農業服務方式演變和發展的必然選擇。

從現實可行性看，共享服務規模經營的實現需要達到符合服務需求意愿基礎上的普惠性、降低交易成本基礎上的可得性以及供需各方合理的利益聯結機制，協同服務規模經營的實現需要各類要素的協同參與和關聯產業層面的深化分工合作。因此，基于市場競爭和產業組織理論，實現共享協同服務規模經營要滿足需求誘致、要素保障、組織學習和產業協同4 個維度的實現機制。

一是需求誘致機制。消費者對專業化服務需求的反映和組織化表達程度都將引起服務規模經營的變化。影響需求誘致的主要因素包括服務價格、服務預期收益和服務質量等。農戶對農業生產服務需求的變化在多大程度上會引起規模化供給，取決于服務需求的歸集化程度。誘導農業服務主體產生的主要因素之一是生產性服務的市場容量，擴大市場容量的有效手段是引導連片種植的橫向專業化并實現需求組織化［8］。隨著小農戶的組織化能力提高和參與組織渠道的增加，種養大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業和村社村企合作體等各類農業新型經營主體將農業縱向和橫向分工服務需求歸集并實現組織化表達，突破農業服務需求約束，并通過組織化談判增加交易預期。農戶分散化和少量需求通過擴大交易密度和增加交易頻次等組織化契約和共享需求機制實現規模化需求，降低交易成本，穩定服務購買預期，從而誘導規模化服務供給。

二是要素保障機制。服務規模化供給依賴各類要素數量和質量，其重要性根據不同發展階段豐缺程度和匹配效率而動態變化。影響要素保障的主要因素包括要素積累、要素比較收益和要素流動性等。農村勞動力流動導致農業人力資本不足，并增加農業勞動力成本，進一步影響農業比較收益，其結果是農村勞動力與農業的關系越來越疏離。通過規模化服務流動取代農業土地流動和農業勞動力流動，是實現農業現代化的一條可取途徑，但農業服務規模經營對參與要素的結構和質量要求發生較大變化。相較于傳統農業服務要素，現代農業服務規模經營要素更需要熟練掌握農業機械和農業科技設施的勞動力、適應現代專業服務推進的高質量農地、符合服務規模經營資金需求的資本投入等各類要素保障。農機作業服務所面臨的交易成本變化對新型農業經營主體從服務需求者向服務供給者轉變將產生重要影響，服務供給者將更重視服務要素的可得性和交易成本［9］。技術勞動力、滿足規模經營的資金和信息等要素積累和要素合理流動是降低交易成本的主要途徑，要素缺失或不均衡都會導致規模經營受限。

三是組織學習機制。隨著服務市場發展，零星和分散的小規模服務在競爭機制下會形成分化發展態勢，一部分仍停留在小規模階段，另一部分會擴大規模，形成壟斷競爭市場結構。只有內生學習組織能力強和適應行業發展趨勢的企業才能進入到規模化經營階段。隨著提供農業生產性服務的專業或兼業個體、農業龍頭企業、專業服務企業、專業合作社、公共服務機構的大量出現，農業服務規模經營主體呈現多元化和不斷發展的趨勢，有利于服務主體的培育和成長。加強新型職業農民培訓學習，突破小農戶管理和決策能力的約束，能有效降低專業服務合作社的交易成本，促進農業服務規模經營［10］。從短期看，服務要素和經驗的積累、學習機制的加強等都將助推實現內部規模經濟。從長期看，農業基礎設施的改善、行業經營規范的提升等都將有利于實現外部規模經濟。從動態角度看，農業服務規模經營主體的成長都是從滿足自身服務需求過程中通過干中學機制逐漸發展成為專業服務提供商，并在示范和競爭機制下逐步推動農業服務行業的規模經營。

四是產業協同機制。關聯產業參與程度對專業性服務形成規模化供給產生重要影響。農業生產服務從農戶兼業化服務形態逐漸演化為行業專業化規模化形態，涉農相關產業的協同推進起到重要作用。影響產業協同的主要因素包括協同組織、協同利益和政府支持等。彭建仿等［11］研究浙江“三位一體”和新希望六和“擔保雞”模式發現，農業社會化服務供應鏈發展需要龍頭企業和協同網絡構建，協同響應是農業服務規模經營的關鍵因素。農業服務規模經營需要圍繞農業核心生產行為的大量非核心關聯服務產業的協同。如圍繞農產品價值實現的市場化服務為核心的規模經營需要彌補市場不足為核心的公益性、社會性服務協同；特色化產業為核心的規模經營需要基礎性、靈活性服務協同等。

2 山區推進農業服務規模經營的現實困境

在家庭承包經營和農業勞動力老齡化背景下，山區推進農業服務規模經營是實現農業適度規模經營和帶動小農戶銜接大市場的重要途徑。分散化和細碎化的土地天然條件導致山區土地規模經營成本和風險增加，隨著山區特色農業發展和農民返鄉回鄉創業，農業服務規模經營優勢越來越明顯。因此，山區推進農業服務規模經營的積極性不斷提高，并取得了一定成效，山區主糧作物耕種收綜合機械化率不斷提高，農業服務項目和方式越來越多。但是山區農業服務還遠未達到較優規模經營狀態。根據在湖南西部山區和洞庭湖平原地區的調研，從農機專業服務組織的角度看，山區的平均資產規模、農機服務平均收益率分別只有平原地區的50%至60%，山區提供的服務項目相對較少，服務質量也較低。如位于平原地區的益陽赫山區A 農機專業服務提供商，2020 年農機總資產約3 000 萬元，營業額1.3 億，利潤960 萬元，為水稻生產提供包括育秧、旋耕、機插、肥水管理、病蟲草害防治、收割、烘干、存儲、銷售等9 項服務，其中全程服務的水稻面積733.3 hm2，單項服務面積達5 666.7 hm2，區內建有100 個區域服務站，每個服務站能覆蓋333.3 hm2農田服務，農機規模化服務效益明顯，農戶平均增效35%，接受A 公司全程服務的稻谷品質明顯提高，千粒重、飽滿度、低含雜率等指標達標度高，其市場售價高于同類稻谷。而位于山區的懷化通道縣B 農機專業服務提供商，2020 年農機總資產約600 萬元，營業額1 100 萬，利潤50 萬元，為水稻生產提供育秧機收、統防統治、糧食烘干業務，其中全程服務面積不足66.7 hm2，單項服務面積約233.3 hm2，農戶平均增效25%，谷物烘干機、各式農耕機械、無人植保機等農機利用效率有待提高。從農機服務行業發展看，山區普遍存在市場化程度不高、各類主體發展不均衡且缺乏協調發展，農機專業大戶比重較高、龍頭農機專業合作社和農機服務企業比重較低，且帶動能力有限。

山區各級政府和農業部門逐漸意識到農業服務規模化經營的重要性，通過各種方式大力推進農業服務規模化經營，但存在一些現實困境。

一是服務需求的分散化和需求主體組織化能力不足。山區農業服務需求具有多樣化和分散化特點，土地的破碎化和經營多樣化導致其服務需求從服務內容和服務時間上呈現割裂，其生產服務環節風險異質性比平原地區要大，農戶風險識別和規避對其服務環節采納的影響較大［12］。現有的小農戶組織化能力有限，導致其聚合服務需求的組織和談判能力不高，大大降低山區需求誘致規模經營的可能性和程度，不利于農業社會化服務的普惠性［13］。如懷化山區通道縣土地分散且細碎化嚴重，全縣耕地1.74 萬hm2，人 均760 m2，園 土2 040 hm2，人 均86.7 m2，林地18.51 萬hm2，人均8 046.7 m2，牧草地1 966.7 hm2，人均86.7 m2，未利用土地9 580 hm2，人均413.3 m2。鄉鎮6.67 hm2以上連片土地很少，且部分水田分布在較陡坡地上，難以實現土地集約經營。通道縣農業生產性服務規模有限，服務結構不合理，部分農戶受限于農業經營的過度分散化很難接受到現代農業服務。以該縣農村人口最多（2.76 萬人）的萬佛山鎮為例，轄區面積413 km2，耕地1 800 hm2，林地3.47 萬hm2，轄19 個行政村。現有市級以上龍頭企業5 家，農民專業合作社134 家、家庭農場6 個、種養大戶62 戶。主導產業主要為蔬菜、中藥材、花卉苗木、兔養殖等，規模普遍不大，品牌效應和帶動能力有限，主糧作物農業機械化率最高的村達70%，最差的村不足40%，特色產業農業規模服務更是難以普及推廣。根據對機械化作業環境較差鄉村的調查，90%的農戶對機械化服務需求強烈，但難以形成規模需求，部分地勢復雜的地域還沿用傳統人畜的老方式。如該縣普及率較高的無人機植保服務在較偏遠的山區農戶中需求較強，但由于服務范圍和頻次難以協調導致其需求規模不能滿足農機服務組織的最低服務門檻，還停留在傳統人力作業階段。

二是專業化服務要素的可得性和培育能力不足。山區產業發展滯后、城鎮化水平不高，勞動力外流嚴重，現代農業發展需要的高素質專業化服務勞動力難以得到保障，服務規模經營要素協同能力和培育能力不足。調研發現，湖南懷化山區的農機專業合作社普遍存在現代農機操作手、無人機操作手等農業技術服務人才嚴重不足。如通道春香苗木機械合作社在中藥材鉤藤初加工機械設備研發、蟲茶產品的專業檢測和認證等方面的能力還處于初級階段，機械操作人員短缺且效率較低，初加工機械操作人員和蟲茶生產服務人員大多60 歲以上，中藥材粗加工的農機服務規模僅能滿足專業合作社66.7 hm2的需求，其服務規模一定程度制約了鉤藤中藥材產業的發展。山區高標準農田建設和宜機化基礎設施改造等遠滯后于現代農機作業需求。在懷化山區的坡改梯、機耕道和竹林低改等項目建設中，部分山區農田改造不適應新型農機作業要求，機道水渠與新農人設計不對稱，進水口不對稱，造成機械磨損嚴重，影響機械的安全性，產量跟不上，影響種糧的積極性；竹林低改項目難以滿足林業生產服務要求等。社會資本對農業服務業投入的積極性不高。山區農業項目存在較大投資風險且投資周期長，難以引起社會資本的持續進入。據統計，湖南農業風險投資80%主要集中在長株潭地區、城市近郊縣區，山區不足20%，山區農業的生態溢出機制難以實現社會資本投入難以形成良性循環。調查發現，北大未名集團在懷化通道投資的北大未名生物科技園、中藥材種植及加工、康養旅游等項目，由于建設用地、配套政策和人才引進等問題導致相關工作進展較慢。

三是農業專業化服務組織內生動能不足，服務的范圍經濟和聚集效應難以實現。山區農業服務內容細分復雜，同時存在主糧作物、林果業、畜牧業、蔬菜等特色農業，橫向專業化分工大多處于粗放階段，特色產業連片經營規模較小，提供共享服務的資產成本和交易成本較高，提供專業化細分農業服務項目的主體往往僅能滿足自身發展需求，很難提供較大范圍的特色專業化服務［14］。在懷化推行的“五園”（果園、茶園、藥材園、菜園、花木園）機械化服務中，調查發現，經濟作物與水稻、油茶全程機械化水平差距仍較大，如麻陽的冰糖橙種植達1.73 萬hm2，但在采摘和粗精加工等環節采用規模化機械服務的比重不足15%，洪江的中藥材種植達0.47 萬hm2，但在采收和粗加工環節的規模化機械服務的比重不足12%。普遍反映現有特色經濟作物的機械化服務存在靈活性不足、農機農藝融合度不高、個性化服務缺乏等問題。山區已有的農業生產服務組織的要素聚集能力和內生發展動能缺乏，學習機制不足限制內部規模經濟效應實現［15］。調查發現，懷化通道獨峰農業開發有限公司在糧食烘干生產線改造、適應山區復雜地形條件農機改造和無人機植保流程創新等方面進行了創新工作，但由于農業生產服務研發費用較高、農業技術人員比重小，核心技術人員除了技術工作外還要兼顧農產品銷售等問題，這些服務創新難以規模化推廣。現有農技服務人員的學習培訓投入相對有限，這些都制約公司發展。城鎮化和服務基礎設施滯后導致外部規模經濟難以實現，開展跨區作業服務存在諸多制約因素［16］。如位于湘、桂、黔3 省交界的播陽鎮農豐農機專業合作社，離中心城鎮的距離較遠，且交通基礎設施條件有限，在該鎮為173.3 hm2水稻提供全程機械化服務，同時也在貴州黎坪洪州鎮和靖州縣等地開展一些跨區服務，但其服務規模較小且不穩定。主要原因在于跨區作業需要的交通基礎設施、農機維修保養和相關協調難以保障。對懷化農業生產性服務補貼的調研發現，現有主糧生產補貼力度在增加，但在補貼類型和補貼精準細化方面還不能滿足服務規模經營的要求，對規模經營考慮不足。如社會化服務補貼不足、農機質量補貼的差異化程度不高、新型農機補貼受國家補貼目錄限制等。農業服務主體對補貼效能感受降低，影響其擴大規模經營的積極性。

四是產業協同滯后和外部有效分工不足。山區農業機械推廣主要還是集中在產中領域，產前和產后的服務和機械化水平仍不足。懷化市的“五園”機械化生產實用人才培訓會和山地農機操作競賽等主要還是側重產中領域，而針對產前的良種開發、農藝創新和農機服務融合的推廣不足。麻陽縣的冰糖橙產值達到16.7 億，鮮果銷售比率達80%，精深加工比重不足20%，產后的銷售和品牌服務不足導致冰糖橙產業發展后勁乏力。山區財政金融保險等政策與農業服務業發展政策的配套和協調不足。如懷化現有農商行、郵儲銀行等推出的農民合作社貸款、“公司+基地+農戶”貸款、創業貸等，貸款的評估標準和擔保要求高，流程較繁雜，農機專業合作社難以得到金融支持，其購買機械、建設機庫、硬化場地、辦公場所等一次性投入，擴大服務范圍和區域需要更多投入，自有資金和財政補貼難以滿足需要，現有保險承保對象主要是農機本身，而對農機服務過程中產生的風險缺乏針對保險產品和服務，這成為制約服務規模經營的重要因素［17］。調研懷化會同一家竹木資源綜合開發利用企業發現，其竹林索道運輸服務、竹木廢棄物資源化利用、竹筍加工等生產性服務都在開展，但僅限于公司自己流轉的山林和部分縣域內鄉鎮，開展跨區服務難度很大，主要是因為國土資源、農林科技、農村環保、農村金融等部門缺乏統籌規劃和綜合協調，相關政策各自為政，部門缺乏協同，導致其林業生產服務難以推進。

3 山區推進農業共享協同服務規模經營的對策與建議

提高山區農業服務需求組織化能力。要發揮各類農村微觀主體的積極作用，在尊重農戶需求意愿基礎上，通過龍頭企業、村委會和合作社等訂立服務需求項目清單和服務合同，增強小農戶銜接市場的談判能力［18］。可以采取土地預流轉和農業服務項目預清單等方式，進一步明確小農戶對服務規模經營的預期，提高農業共享服務的普惠性。如湖北省武漢市新洲區出臺的《農業生產社會化服務項目實施方案》圍繞烘干倉儲、統防統治等環節面向全區遴選承接試點項目的服務組織，通過需求規模化大大提高農業服務規模經營范圍。充分利用大數據技術，建立縣鄉村三級農業生產服務項目動態數據庫，并實時發布相關供求信息。如山西省呂梁山區實施的“農業五庫兩平臺一基金”項目，將農戶基礎資料、農資服務、加工服務、種植加工營銷管理專家服務和用戶需求等匯集成五庫，通過大數據平臺、農產品購銷網絡平臺以及農業產業發展基金，賦能助力農業產業升級。貴州省銅仁市探索建立農業大數據平臺，推動農業專業服務供需精準化對接和農業服務行業之間高效銜接，強化數字賦能農業生產性服務機制。

加強山區農業服務的要素保障和培育。針對山區農業服務規模經營需要的人才、土地和資金，政府要從要素聚集功能、要素匹配效率和要素收入分配等角度考慮制定農業專業服務要素保障和培育措施［19］。實施山區農業專業服務人才培養工程，加強跨區域服務人才的交流與合作。浙江省出臺《關于推進農業機械化和農機裝備產業高質量發展的實施意見》中提出培育農業專業技術服務人才，加大山區新型農機服務人才的培養力度。浙江麗水、衢州等地專門出臺農業專業人才定向培養、農業專業人才基金、農業服務人才交流和合作等政策。建立和完善連片山區農業服務要素大市場，明確和保障農業服務用地，對小型梯田和坡地等實施生態整改，以滿足現代農機作業服務要求。金融和保險部門要圍繞規模經營的資金需求和多元化風險等專門研究提供滿足農業服務需要的金融保險產品和服務，加大政策性金融和保險補貼力度，確保降低山區農業服務規模經營融資成本和增強抗風險能力。

鼓勵和支持山區各類新型農業服務規模經營主體發展。首先，對山區現有農業服務經營主體根據山區區位地理條件實施精準服務部門和項目扶持與傾斜政策。貴州省出臺《關于加快推進現代山地特色高效農業發展的意見》專門針對各類現代農業服務項目和主體根據建設情況優先安排用地指標，加大對服務規模經營和社會化專業化服務環節的精準細化補貼力度。其次，鼓勵山區各類服務經營主體加大人力資本投入，強化學習機制，實現內部規模經濟效應。全國農業行業職業技能大賽選拔出一大批農機化高技能人才，尤其是山區農業服務人才的參與，大大提高了其學習能力和示范效應。懷化溆浦縣農豐農機合作社和萬友農業機械專業合作社2 名代表組成的懷化市代表隊，獲得水稻機插秧比賽二等獎。這2 名社員通過傳幫帶和干中學帶動十幾名農機高技能人才參賽，取得較好成績。最后，支持山區農業服務經營主體與社會化專業服務主體合作提供規模服務。如山東省推進以林果經濟作物托管為主的山區農業服務托管項目招標中存在高質量托管主體不足，《山東省2020 年農業生產托管服務項目實施指導意見》提出建立縣域農業生產社會化服務主體名錄庫，支持農村集體經濟組織、供銷合作社、專業服務公司、服務型農民合作社和家庭農場等作為項目服務主體，優先選擇社會化服務組織、農民合作社和家庭農場等服務主體聯合實施托管項目。

促進山區服務規模經營的產業協同發展。成立跨行業和跨區域的山區農業生產性服務業協調發展機構，協同研究連片山區生產性服務共性需求和基礎性項目聯合供給并出臺相關政策。如四川省通過“農業共營制”推進山區農業服務社會化，針對連片山區存在的經營成本和政策的不穩定預期，政府在農業科技、農村金融、農業品牌、公益性農業綜合服務等方面積極協同構建跨行業跨區域農業綜合服務體系，取得較好成效。支持山區農業生產性服務行業協會和農業生產服務合作社的發展，科學規劃和協調農業科技服務、農業金融保險、農業市場營銷和農業生產等行業的相關政策法規和數據信息共享，構建“市場主導、協同分工、利益共享”的農業服務規模經營聯合體。如三峽庫區農業生產服務規模經營逐漸形成的抱團發展型、復合型、平臺型和拓展型等不同類型的協同供給模式，在解決高成本、低效率和單兵作戰的供給困境方面取得了較好成效［20］。