多元主體參與鄉村治理的對策研究

白珂

摘要：在推動國家治理體系和治理能力現代化的過程中，鄉村作為基層治理的基本單元，是治理的重要一環，在完善社會治理的“最后一公里”中，顯得尤為必要。通過梳理我國鄉村治理主體結構的歷史演進和多元主體參與鄉村治理的現狀以及存在的問題，提出宣傳樹立多元主體協同治理理念；平衡利益差異，實現多元參與主體的共贏；完善鄉村治理體系，提高參與主體的積極性，以推動多元主體參與鄉村治理，實現鄉村全面振興戰略。

關鍵詞：鄉村治理；多元主體參與；協同治理

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2023）05-0038-03

鄉村治理作為我國基層治理的重要一環，是提升我國治理水平的重要抓手。鄉村治理過程中包括基層政權組織、社會組織、村民等眾多參與主體，推動不同主體參與鄉村治理，有助于推動鄉村振興的發展。但需要了解的是，多元主體參與下的鄉村治理依舊存在一些問題。鑒于此，探求目前鄉村治理存在的問題以及相應措施十分必要。

一、我國鄉村治理主體的歷史結構演進與特點

新中國成立以來，我國鄉村治理模式影響著鄉村治理主體，研究鄉村治理的主體，離不開對鄉村治理模式的探究。以鄉村治理主體為主線，通過梳理相關文獻得到，新中國成立以來，我國的鄉村治理主要分為四個階段。

（一）新中國成立到社會主義改造基本完成（1949—1956年）

從新中國成立到社會主義改造基本完成這個階段，我國鄉村治理主體結構同時也完成了從“龐雜”到人民公社一元化的轉變。在這一階段，我國政府主要是以鄉村土地關系為切入點進行鄉村政權的調整，農業互助合作組和鄉村黨組織在全國范圍內得到迅速建立，傳統的鄉村政治秩序被逐漸打破，鄉村惡勢力被廢除。與此同時，政務院于1950年12月頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，對鄉村人民代表會議與人民政府的職權等做出了明確的規定[1]。并在1954年《中華人民共和國憲法》中正式賦予了鄉鎮政權作為基層政權的合法性地位，之后我國鄉村進入了鄉鎮政權主導的鄉村治理模式。在土地改革期間，政府工作組也挑選培養各方面表現優異的農民使其成為新的鄉村權力，通過土地改革和新的鄉村權力精英將國家政權發展至鄉村，實現鄉村的政權建設。整體而言，在這一階段，通過建立縱向高度統一的治理體系，打通了鄉鎮與國家的聯系，鄉村成為國家政權體系的一部分。

（二）社會主義改造基本完成到改革開放前（1957—1977年）

社會主義改造基本完成到改革開放前這一階段，人民公社是我國鄉村治理的唯一主體。1956年社會主義改造基本完成之后，我國進入了社會主義建設時期，如何改變落后的面貌，探索中國特色社會主義道路，早日建成現代化工業強國成為當時擺在黨和國家面前的首要任務。此后人民公社化運動高漲。人民公社是一種具有濃厚政治傾向的全能主義鄉村治理模式，是社會主義社會和社會主義政權在鄉村的基層單位，是農村工作的領導核心，農民作為生產隊的社員被完全納入人民公社之中，也打破了傳統農村社會以血緣和宗族為紐帶的組織形式。整體而言，作為“政社合一”的鄉村治理主體，人民公社是特殊社會發展下的時代產物，對國家政權建設和鄉村治理產生了重要影響，一方面在集中整合資源上優勢明顯，但在另一方面束縛了農民發展的積極性，阻礙了農村基層民主政治的發展[2]。

（三）人民公社解體到鄉政村治（1978—1987年）

人民公社解體到鄉村二元結構的初步形成這一階段，“鄉村政治”體制下的二元治理主體結構開始發展，“鄉政”與“村治”是國家和鄉村之間形成的新的治理格局。作為國家在鄉村地區的代理人，基層政權組織依法履行其相關的行政職能；鄉村企業迅速發展，一些農民轉而成為鄉村企業家；農民也開始依法行使自己的民主權利，實行村民自治等。整體而言，在這一階段，我國“鄉政村治”的治理格局初步形成，鄉村治理的主體開始朝著多元化的方向發展。

（四）鄉政村治到多元主體參與治理（1988—2012年）

鄉政村治到多元主體參與治理這一階段，我國鄉村經濟發展取得了較大的成績，鄉村經濟蓬勃發展的同時，帶來鄉村內部利益的復雜化，村民、鄉鎮企業家等利益訴求多元化，引發了不同群體之間的矛盾和沖突。為了緩解鄉村發展帶來的沖突與矛盾，在取消農業稅后，國家開始進一步減少對鄉村治理的干預，開始提倡建設新農村，鄉政村治得以鞏固發展，鄉鎮企業的擴大使其成為促進鄉村發展的重要力量，社會組織開始關注鄉村，一部分參與到了鄉村治理之中；村民的政治意識不斷提升，也積極參與到鄉村治理的過程之中。整體而言，在這一時期，我國“鄉政村治”的治理格局得以發展和鞏固，不同的主體也開始參與到鄉村治理的過程之中。

（五）多元主體參與鄉村治理格局初步形成（2013年—至今）

黨的十八大以來，我國進入了中國特色社會主義新時代，治理水平和治理體系的現代化日益凸顯。作為基層治理的最重要一環，鄉村治理成為提升我國治理能力和治理體系現代化的重中之重。在此背景下，農村基層黨組織的核心地位更加突出，以黨建引領基層治理創新是必然要求；社會組織、企業在國家政策的激勵下，積極參與到鄉村治理過程中，成為鄉村治理的重要輔助，為鄉村帶來資金、技術、人才，推動了鄉村的經濟發展；農民的主體地位得以提升等。整體而言，黨的十八大以來，以農村基層黨組織為核心的多元主體參與鄉村治理格局初步形成，有效地推動了我國鄉村社會政治經濟的發展。

二、多元主體參與鄉村治理的現狀與意義

（一）鄉村治理的多元參與主體現狀

1.基層政府。作為鄉村治理中國家政治方針政策的執行者，鄉鎮基層政府在國家政權體系中處于底層，但卻是鄉村治理的實施者。作為國家基層政權的鄉鎮政府，是連接國家與農村的橋梁，代表國家行使權力，對國家的相關政策方針進行落地實行，是鄉村治理過程中的直接責任主體，是國家政權在基層的代理人。

2.基層黨組織。農村基層黨組織在鄉村建設、發展的過程中處于領導地位。在鄉村治理過程中，基層黨組織通過加強黨建工作，引導廣大黨員發揚先鋒模范的帶頭作用，積極參與鄉村建設，推動鄉村發展。

3.村委會。在鄉村治理的過程中，村委會作為社會性行動者具有“政治、經濟、社會‘三合一’的綜合性質”[3]，是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在進行鄉村治理的過程中，村委會具有橋梁紐帶的作用，協調各個參與主體之間的關系，將居民的實際需求傳遞給其他參與主體。

4.社會組織。社會組織即營利性組織和非營利性組織，也是鄉村治理重要的參與者之一。近幾年在國家相關政策方針的激勵下，越來越多的社會組織投入到鄉村治理之中，為鄉村的發展帶來了資金、技術、人才等，為鄉村帶來新的發展機遇，激活了鄉村經濟，為鄉村居民帶來了新的經濟收入等。

5.農村居民。在鄉村治理的過程中，農村居民是最主要的參與者。當前，隨著社會的發展，農村居民外流嚴重，青年人或以教育或以經濟等為原因，離開鄉村，鄉村人口目前主要以留守老人和留守兒童為主，造成鄉村人才匱乏、鄉村空心化等，不利于鄉村治理的發展。

（二）多元主體參與鄉村治理的意義

1.多元主體參與符合鄉村振興的要求。當前在鄉村治理過程中還存在許多問題，影響著鄉村振興的有效實現。2018年中央一號文件指出，“鄉村振興，治理有效是基礎。”推進多元主體參與到鄉村治理之中，各個主體在鄉村治理的過程中發揮積極的作用，是解決目前鄉村治理過程中存在問題的有效途徑，也是鄉村治理有效的前提，更是全面推進鄉村振興的內在要求[4]。

2.多元主體參與推動鄉村治理的發展。大力推動多元主體參與到鄉村治理之中從現實作用來看，對我國的鄉村治理的發展有著積極的作用。首先，推動多元主體參與鄉村治理，相關社會組織、營利性企業可以參與到鄉村建設之中。營利性和非營利性企業參與鄉村治理，可以為鄉村建設和發展帶來資金、技術等，鄉村和企業可以實現共贏；社會公益組織參與鄉村治理之中，可以為鄉村治理、村民等提供更多專業性的服務，如慈善組織的參與，可以幫助鄉村孤寡老人、留守兒童等，為他們的生活、學習等提供幫助，緩解一些留守老人兒童所帶來的問題；再如環境保護組織參與到鄉村治理之中，可以為鄉村居民現場普及環境保護的相關知識，通過現場咨詢、環保視頻等提高村民的環境保護意識；再如，一些社會公益性質的醫療服務組織加入鄉村治理之中，為農民提供免費的醫療服務，可以有效地提高村民的醫療衛生水平等[5]。總之，多元主體參與到鄉村治理之中，從現實作用的角度而言，可以推動鄉村治理的進一步發展，有利于鄉村資金、技術、人才的進入。

三、多元主體參與鄉村治理存在的問題

（一）多元治理主體觀念落后

當前在我國鄉村治理的過程中依舊存在著傳統的政府“一元化”管理的觀念。政府“一元化”的管理曾在一定的歷史時期發揮過積極有效的作用，但隨著市場經濟的快速發展和服務型政府理念的普及，這種“一元化”的治理方式已經不能適應當前社會政治經濟發展的要求[6]。但在實際的鄉村治理過程中發現，這種政府“一元化”的治理觀念依舊存在，行政式的管理方式在執行過程中有時容易脫離實際，甚至可能導致居民不滿，影響服務型政府的建設，導致在鄉村治理的過程中難以形成有效的治理主體。

（二）多元治理主體的利益訴求存在差異

鄉村治理多元參與主體既有基層政權、居民，也有營利性和非營利性企業和社會組織，各自立場存在差異，在鄉村治理過程中容易出現矛盾和沖突。例如，鄉村的基層政權組織的訴求是貫徹落實國家的相關方針政策，完成黨和國家的政治任務；社會組織的訴求是通過參與鄉村治理以擴大自身知名度，獲得社會認可度和一定的經濟利益；而企業則是希望通過加入鄉村治理之中，在擴大企業知名度的基礎上，擴大產值，開拓企業新的生產鏈以獲得經濟效益；鄉村居民作為鄉村治理的主體，則是希望通過鄉村振興，拉動鄉村經濟發展，增加個人收入，以此來改善生活水平。不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉村治理的進程。

（三）鄉村治理體系不健全

當前，在我國鄉村治理中，多元參與主體的參與度存在差異，參與主體的地位也不同。例如，基層政權在鄉村治理的過程中處于領導的核心地位，居民和社會組織、企業等在鄉村治理體系中處于從屬地位，且參與意識薄弱。鄉村治理過程中地位的不同，會導致不同參與主體的參與積極性和參與度不高，阻礙了多元主體參與到鄉村治理之中[7]。

四、進一步優化多元主體參與鄉村治理的對策

（一）宣傳樹立多元主體協同治理理念

傳統治理理念的存在影響著多元主體參與鄉村治理的進程，推進鄉村治理的發展，需要使各個參與主體樹立協同治理的理念。通過解讀、宣傳等方式，使居民等不同主體了解當前我國鄉村治理的現狀、具體措施政策等，樹立協同治理的理念。農村社區也可以通過舉辦社區活動，提升居民的社區認同感，號召村民積極參與到鄉村治理之中，豐富多元主體參與鄉村治理的內涵。

（二）平衡利益差異，實現多元參與主體的共贏

不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉村治理的進程。進一步推進多元主體參與鄉村治理，就需要平衡各主體之間的利益差異，以實現共贏，推進鄉村治理的進程。在鄉村治理的過程中，基層政權、企業、村民等各個參與主體在達成各自參與訴求的同時，在合法合理的前提下都需要兼顧其他參與主體的利益訴求，尋求不同參與主體之間的利益平衡點，以此實現各個參與主體之間的合作共贏。通過平衡不同的利益訴求，才能緩解鄉村治理過程中不同參與主體之間的關系，化解其沖突與矛盾，共同營造多元主體參與鄉村治理的良好環境[8]。

（三）完善鄉村治理體系，提高參與主體的積極性

在我國鄉村治理的過程中，鄉村治理體系的不健全在一定程度上導致不同參與主體之間參與程度和參與積極性不高，因此要推進多元主體參與到鄉村治理之中，就需要健全鄉村治理體系。當前，在鄉村治理過程中，村民以及社會組織從屬于基層政權組織，處于弱勢地位。在此現狀下，需要進一步完善基層黨組織領導的鄉村治理體系，提高村民、企業、社會組織的參與地位，以此來增強其參與鄉村治理的積極性，促進不同主體的協同治理水平[9]。

參考文獻：

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[4]? ?孔繁金.鄉村治理體系中自治、法治、德治相結合的歷史邏輯與現實必然[J].老區建設，2019，（22）：53-61.

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[8]? ?周建穩，楊勝祥.個體化下視角下的鄉村社會治理基礎的重構[J].云南農業大學學報：社會科學，2020，14（3）：8-12.

[9]? ?朱雅妮，高萌.鄉村治理現代化：治理模式、關鍵問題與實現路徑——第四屆中國縣域治理高層論壇會議綜述[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2020，59（2）：42-47.

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