破解“信息孤島”的對策探討

王澤坤 蔡德發(fā)

摘? ?要：在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，“信息孤島”問題在政務(wù)信息化發(fā)展過程中所產(chǎn)生的不良影響逐漸凸顯，而政務(wù)信息化作為工業(yè)信息化社會轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提升公共管理水平，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型”政府建立的重要手段。研究表明，政務(wù)信息化發(fā)展的不均衡以及政務(wù)系統(tǒng)本身缺乏共享能力是形成“信息孤島的重要原因”，而統(tǒng)一發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、信息載體等方法則是破除“信息孤島”的主要手段。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；信息孤島；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：F47? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）06-0139-03

引言

2013年11月12日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，如信息公開、信息共享、信息互換、信息安全等。2016年5月25日，李克強(qiáng)總理在貴州省召開的中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會暨中國電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展分會開幕式上提出，信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要市場主導(dǎo)，政府也要發(fā)揮應(yīng)有的作用，特別是要打破一個個互不相連的“信息孤島”。2018年11月18日，習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織第二十六次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上提出，中國正在大力建設(shè)“數(shù)字中國”，在“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能領(lǐng)域收獲一批創(chuàng)新成果。分享經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)業(yè)態(tài)模式的不斷涌現(xiàn)，深刻改變著中國人民的生活。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，數(shù)字政府的建設(shè)成為強(qiáng)化國家治理體系，實(shí)現(xiàn)政府治理與時代接軌的必經(jīng)之路。而“信息孤島”的產(chǎn)生既是“數(shù)字中國”建設(shè)的重要羈絆，也是國家數(shù)字政府建設(shè)的重大障礙，制約著我國信息化的發(fā)展。特別是，目前80%的信息資源都掌握在各級政府手中，由于“信息孤島”的存在，導(dǎo)致政府組織間無法實(shí)現(xiàn)良性的信息流動和循環(huán)。由此可見，破除“信息孤島”是提高社會治理水平、實(shí)現(xiàn)政府智能化發(fā)展的重要手段，也是我國向現(xiàn)代化邁進(jìn)的必由之路。

一、文獻(xiàn)梳理

信息孤島最早產(chǎn)生于計算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域，多指功能關(guān)聯(lián)產(chǎn)生障礙、數(shù)據(jù)信息不能互換、業(yè)務(wù)流程與應(yīng)用層面相脫節(jié)的計算機(jī)系統(tǒng)。由于實(shí)際發(fā)展需要，相關(guān)概念很快被引入到了政務(wù)研究領(lǐng)域中。但在新的研究范疇中，目前關(guān)于“信息孤島”的定義尚無統(tǒng)一概念。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉（2002）首次將“信息孤島”一詞引入電子政務(wù)領(lǐng)域，認(rèn)為“信息孤島”是各級政府盲目推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展造成的各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，最終形成了“信息孤島”。陳文（2016）認(rèn)為，由于各部門之間的信息來源彼此獨(dú)立與排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)與互動，因此信息運(yùn)用在互換和共享的時候出現(xiàn)了堵塞現(xiàn)象，從而形成了信息孤島。黃勇（2018）認(rèn)為，信息孤島是指，由于各級政府對于電子政務(wù)的發(fā)展缺乏整體、統(tǒng)一的認(rèn)識、規(guī)劃與部署，各級政府對電子政務(wù)的發(fā)展沒有統(tǒng)一的認(rèn)識與規(guī)劃，導(dǎo)致系統(tǒng)無法協(xié)同工作而形成了信息孤島。梅紅（2019）認(rèn)為，政務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的信息孤島多指政務(wù)信息數(shù)據(jù)被多部門分割存儲，導(dǎo)致政務(wù)部門采集信息無法互通互聯(lián)、互相分享、交互利用，最終導(dǎo)致政務(wù)系統(tǒng)無法共同運(yùn)作的一種現(xiàn)象。馬步飛（2019）認(rèn)為，信息孤島是指不對稱的時間、空間信息傳輸流造成的信息傳輸時間差形成的新信息集與舊信息集的非對稱形式，也可以理解為主、客觀因素造成的信息傳輸延遲或者信息非線性傳輸產(chǎn)生的信息資源缺乏現(xiàn)象。曲延春（2020）認(rèn)為，由于當(dāng)今政府服務(wù)理念的缺失而產(chǎn)生了部門利益的隔閡，加之政務(wù)數(shù)字體系建設(shè)的過程中缺乏共享機(jī)制，從而產(chǎn)生了信息孤島問題。中國人民大學(xué)信息學(xué)院教授杜小勇（2020）認(rèn)為，信息孤島特指信息系統(tǒng)之間無法共享信息，或者是信息單向流動的現(xiàn)象，信息孤島主要存在于成套裝備、跨行業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及跨行業(yè)協(xié)作之間。鮑靜（2022）認(rèn)為，當(dāng)下以“金字工程”“一網(wǎng)通辦”為代表的政務(wù)服務(wù)產(chǎn)品體現(xiàn)我國政務(wù)信息化發(fā)展的成效，但是缺乏頂層設(shè)計及體制機(jī)制方面的缺失問題依然不可忽視。

基于上述論述，本文認(rèn)為，局域性的信息化發(fā)展是信息孤島產(chǎn)生的必要條件，孤島性系統(tǒng)所產(chǎn)生的碎片化數(shù)據(jù)無法得到有效的發(fā)掘和利用，在增加數(shù)據(jù)采集成本和系統(tǒng)維運(yùn)維本的同時，不斷積累的數(shù)據(jù)無法產(chǎn)生真實(shí)價值，其中最主要的表現(xiàn)是在政務(wù)服務(wù)無法通過政務(wù)系統(tǒng)得到順利的執(zhí)行與處理，以及政府部門間的所需數(shù)據(jù)共享與交換的系統(tǒng)之間相互孤立的現(xiàn)象。

二、“信息孤島”的成因分析

數(shù)字政府建設(shè)過程中政府內(nèi)部信息缺乏交流一直是智慧城市建設(shè)的攔路虎，正如電力系統(tǒng)中“信息孤島”的產(chǎn)生，政務(wù)領(lǐng)域中“信息孤島”的出現(xiàn)也是由多方面因素共同造成的。根據(jù)不同的形成原因，本文將根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異、記錄載體差異、部門利益差異、發(fā)展程度差異作為孤島的存在要素進(jìn)行以下分析。

（一）由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異而形成的“技術(shù)孤島”

電子政務(wù)存在于“數(shù)字政府”建設(shè)的早期階段。在我國早期“電子政務(wù)”發(fā)展的過程中，從1993年的“三金”工程到2002年國務(wù)院17號文件提出的“十二金”工程，由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展規(guī)劃，以十二項工程所對應(yīng)部門的“電子政務(wù)”體系野蠻生長，最終形成了對應(yīng)不同部門的應(yīng)用體系，進(jìn)一步形成了不同的數(shù)據(jù)庫，而不同數(shù)據(jù)庫的建立來自于不同的開發(fā)者，所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)版本會由于開發(fā)團(tuán)隊喜好的不同而又存在很大的差異，因此，早期平臺及數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中的“差異化”，為后來政府部門之間“信息孤島”的形成埋下了隱患。同時，在早期“政務(wù)信息化”建設(shè)的過程中，由于技術(shù)層面的限制，單一的電子政務(wù)系統(tǒng)使得數(shù)據(jù)資源只能在部門內(nèi)部管理與使用，信息共享渠道不完善，沒有建立起部門間的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，使部門之間形成了彼此獨(dú)立且單一的信息供應(yīng)鏈條，而不是互通互聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)，彼此孤立的信息鎖鏈最終形成了一個個“信息孤島”。

（二）由記錄載體差異而形成的“時間孤島”

在我國電子政務(wù)體系建設(shè)發(fā)展以前，國內(nèi)政務(wù)信息檔案多以紙張等實(shí)物載體記錄。自從“無紙化辦公”運(yùn)動開展以來，政務(wù)工作的留痕方式多以電子載體的形式出現(xiàn)，政務(wù)信息的記錄方式多變換為電子檔案形式。但在工作方式轉(zhuǎn)換的過程中，并非所有部門都將過去的工作記錄進(jìn)行轉(zhuǎn)型，也存在工作信息轉(zhuǎn)型過程中信息記錄錯位層出不窮的情況。因此，工作信息隨著載體的變化出現(xiàn)了割裂的狀況，由于過去的政務(wù)信息與新時期的政務(wù)信息無法形成連貫性，而在不同時間下所形成的工作記錄便在之后的發(fā)展中成為不同時間內(nèi)的“數(shù)據(jù)孤島”。

（三）由部門利益差異而形成的“數(shù)據(jù)煙囪”

由于我國政府部門體系建設(shè)受傳統(tǒng)“科層制”領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的影響，政府機(jī)構(gòu)更加偏向于垂直化管理。相比于美國分權(quán)制衡的政務(wù)運(yùn)行模式，我國政府部門間的制衡相對較少。因此，在縱向交流的層面中，下級部門與上級部門之間會保持絕對暢通的信息交流，以此作為確保工作系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。相比于縱向部門之間的溝通模式，部門間橫向的信息交流相對較少，在數(shù)據(jù)采集及數(shù)據(jù)挖掘的過程中，存在不同部門進(jìn)行相同的工作，造成了行政資源的浪費(fèi)。從這一角度看，“信息孤島”并不是單純的信息技術(shù)問題，更是部門交流與權(quán)利態(tài)度的問題。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的大環(huán)境下，數(shù)據(jù)資源化日漸成為時代的重要特征，社會信息也就成為進(jìn)行政務(wù)管理的重要資源。尤其對于政府部門而言，對于社會信息多寡的掌握往往決定部門的權(quán)威性和社會影響力。因此，許多部門將獲取的社會數(shù)據(jù)信息視為自己部門的私有產(chǎn)品，出于對機(jī)構(gòu)利益的考慮，這會極大地打擊部門間信息共享的積極性，會強(qiáng)化“信息壁壘”的建立，導(dǎo)致部門間信息互動程度嚴(yán)重不足，使之后的數(shù)據(jù)挖掘與數(shù)據(jù)加工工作更是變成了“一家獨(dú)大”，外加相關(guān)的行政法律體系并不完善，缺乏政務(wù)信息共享規(guī)范的指導(dǎo)性文件，以及政務(wù)數(shù)據(jù)長期缺乏確權(quán)機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源所有權(quán)之爭的矛盾，以至于各部門之間不愿實(shí)行信息共享，在信息共享權(quán)限缺少與數(shù)據(jù)資源利益性的共同作用下，使得各部門不愿履行政務(wù)信息共享的相關(guān)職能。

（四）由發(fā)展程度差異而形成的“區(qū)域孤島”

達(dá)雷爾·韋斯特在本世紀(jì)初提出的區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，一個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很大程度上決定了地方政府?dāng)?shù)字化的發(fā)展程度。但是，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參差不齊，導(dǎo)致了政務(wù)數(shù)字化發(fā)展存在很大的差異。差異化發(fā)展下的數(shù)字政務(wù)勢必會導(dǎo)致不同地區(qū)使用不同的政務(wù)服務(wù)工具，而不同的政務(wù)服務(wù)工具的使用會導(dǎo)致區(qū)域間政務(wù)交流形成閉塞，長此以往，將形成區(qū)域間政務(wù)發(fā)展“各自為政”的不良局面，為區(qū)域間未來政務(wù)信息的交流障礙產(chǎn)生埋下重大隱患。

三、“信息孤島”的解決方案

（一）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，消除技術(shù)差異

建立政務(wù)信息化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)性工作。一是統(tǒng)一政務(wù)技術(shù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，防止部門間政務(wù)技術(shù)發(fā)展的差異性進(jìn)一步加大。建立數(shù)字發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化體系格局，通過EDI、ETL等技術(shù)進(jìn)行政務(wù)信息化體系的二次開發(fā)或修改信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)局部地區(qū)數(shù)字信息的互通共享。二是加強(qiáng)與政務(wù)信息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施盤查，加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)、視頻專網(wǎng)等相關(guān)政務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)辦公平臺的優(yōu)化升級，強(qiáng)化政務(wù)信息資源整合利用，構(gòu)建政務(wù)數(shù)字資源分享體系。政務(wù)資源整合包括政務(wù)門戶網(wǎng)站資源的整合，方式主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)相同、相近的部門建立相同的門戶網(wǎng)站以及數(shù)據(jù)庫資源整合。在原有的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)之上，多部門共同使用存儲介質(zhì)，實(shí)現(xiàn)信息倉儲整合。最大限度避免重復(fù)資源和無效資源的出現(xiàn)。三是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的作用。針對職能部門采集數(shù)據(jù)信息集中進(jìn)行數(shù)據(jù)深度加工，在提升信息價值的同時，管理政務(wù)辦公平臺及資源使用狀況，既可以強(qiáng)化政務(wù)信息的有序性管理，也可以有效地控制信息泄密狀況的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一工作載體，促進(jìn)工作銜接

應(yīng)用新科技發(fā)展理念。一是梳理舊時期的工作信息，在留存紙質(zhì)工作檔案的同時，將紙質(zhì)檔案內(nèi)容同步做電子檔案。在連貫新老工作，加強(qiáng)兩個時期工作結(jié)合的同時，使用新興技術(shù)，強(qiáng)化“政務(wù)云端”工程的技術(shù)供應(yīng)，將現(xiàn)有的工作信息上傳至云端，實(shí)現(xiàn)多時段政務(wù)信息的有效整合。此外，做好原始信息的比對工作，確保原始檔案內(nèi)容與現(xiàn)存工作信息兩者“碰得上、有得用、存的久”，防止過往的工作信息在轉(zhuǎn)換為電子檔案過程中出現(xiàn)錯誤，為新階段的工作開展掃清障礙。二是在電子檔案形成后及時進(jìn)行檔案更新和檔案積累，在促進(jìn)社會數(shù)據(jù)與時俱進(jìn)的同時，確保政務(wù)信息的時效性。三是建立科學(xué)的電子檔案管理制度，主要體現(xiàn)在信息歸檔、信息修改與檔案保存三個方面。在信息歸檔方面需確保檔案在歸檔時為最終版本；在技術(shù)層面應(yīng)加強(qiáng)對歸檔信息物理載體的防護(hù)及數(shù)據(jù)備份工作，確保工作信息可以重復(fù)提取和多層利用；在檔案保存方面需對歸檔信息進(jìn)行分類管理并做保護(hù)處理，確保工作信息處于只讀狀態(tài)，做到無法隨意修改，強(qiáng)化現(xiàn)存數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，并定期對電子檔案進(jìn)行安全檢查。在信息修改方面建立嚴(yán)格的審批程序，針對信息的上傳及修改都應(yīng)及時記錄在案。

（三）完善共享機(jī)制，破除部門壁壘

由于績效考核競爭的長期存在，政府部門之間的利益隔閡無法消除。而政府部門之間的良性競爭關(guān)系會促使公共部門內(nèi)部提高管理效率，進(jìn)一步帶動公共部門的發(fā)展。因此，破除部門間的交流障礙，首先需要協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，將部門采集信息質(zhì)量納入績效考核系統(tǒng)。在政府部門內(nèi)部樹立正確的數(shù)據(jù)觀，在淡化部門意識的同時，強(qiáng)化部門內(nèi)部的公共服務(wù)理念，促使多部門形成數(shù)字化服務(wù)共識。建立數(shù)據(jù)共享責(zé)任機(jī)制，在促進(jìn)部門間同平臺辦公的同時形成信息互用體系，在彼此間進(jìn)行信息共享的同時相互監(jiān)督，這樣就可以有效控制信息共享工作的落實(shí)狀況，通過互相監(jiān)督有效提升政務(wù)信息真實(shí)性，形成部門間相互制衡的新局面。

（四）強(qiáng)化區(qū)域合作，打破區(qū)域隔閡

平衡地區(qū)之間的公共服務(wù)技術(shù)體系發(fā)展的差距，可以從兩個方面考慮。一方面，強(qiáng)化府際間的政務(wù)信息交流，在不同區(qū)域之間形成優(yōu)勢互補(bǔ)，匯總不同地區(qū)的政務(wù)信息化發(fā)展經(jīng)驗。互通互融，形成多地認(rèn)可的政務(wù)信息化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，有效防止區(qū)域間政務(wù)信息程度在未來發(fā)展擴(kuò)大化的趨勢。縮小區(qū)域間整體發(fā)展差距，平衡區(qū)域間政務(wù)信息發(fā)展結(jié)構(gòu)，從根本上打破原有局面，形成適應(yīng)新時期的發(fā)展格局。另一方面，建立數(shù)字人才區(qū)域性流動機(jī)制。人員的流動會帶動先進(jìn)技術(shù)與高效管理方式在不同的區(qū)域間進(jìn)行流通，在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下，要將人員流動轉(zhuǎn)化為服務(wù)效率流動的過程，以有效促進(jìn)區(qū)域間的全方位發(fā)展。

綜上所述，“信息孤島”問題是每個國家在政務(wù)發(fā)展與信息技術(shù)碰撞后都會面對的問題。因此，要客觀看待數(shù)字化時代下政務(wù)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的矛盾，尤其是在當(dāng)下我國由傳統(tǒng)電子政務(wù)轉(zhuǎn)型數(shù)字政務(wù)的重要時期，更需要區(qū)域間及部門間共同協(xié)作，建立通用的技術(shù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，完善信息共享機(jī)制、銜接新舊工作信息，強(qiáng)化地域協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)信息節(jié)點(diǎn)的重新鏈接，打破政務(wù)信息化“孤島式發(fā)展”的原始局面。在信息技術(shù)與社會層面深度滲透的今天，如何推動政務(wù)信息在政府內(nèi)部的有效傳遞，正是政府轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中需要密切關(guān)注的問題。

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