地方政府綜合負債率上限及債務可持續性研究

吳季釗

摘? ?要：地方政府隱性債務規模大、范圍廣、邊界模糊，且許多相關數據并未公開，估算難度大。近年來，隱性債務規模越來越大，僅僅依靠顯性負債率不能有效地顯示出重慶市地方政府負債的水平。想要準確估計出重慶市地方政府負債水平，需要計算出隱性債務的規模，再計算出綜合負債率。通過總結地方政府隱性債務的類型，評估地方政府隱性債務的規模，進而計算重慶市地方政府的綜合負債率，可以直觀地反映重慶市債務的水平。利用基于非線性財政反應函數的地方財政可持續性模型，得出重慶市綜合負債率上限即“警戒線”，然后用當前綜合負債率與綜合負債率上限作比較，能夠看出重慶市的綜合負債率是否已經超過了警戒線，或者接近警戒線，如果超過或者接近警戒線，那么即面臨債務風險，旨在通過測算重慶市目前的綜合負債率上限來分析重慶市債務的可持續性。

關鍵詞：地方政府隱性債務；綜合負債率；債務上限；債務可持續性

中圖分類號：F061.4? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）05-0118-06

一、文獻綜述

雖然我國早已建立起地方政府債務管理體制，但是該體制并不完善，對于隱性債務的定義也不是很明確，直到2017年才首次提出了“隱性債務”這一概念。近年來，隨著國家對于隱性債務的逐漸重視，對于隱性債務的定義也下了明確的定義：地方政府隱性債務是指地方政府直接或承諾通過償還資金、非法提供擔保等方式借款，超過法定政府債務限額的債務。管控地方政府隱性債務成為了國家防范重大化解重大風險攻堅戰的關鍵一環，對于維持宏觀經濟穩定有著重要意義。

近年來地方政府隱性債務規模越來越大，僅僅依靠顯性負債率不能有效地表示出我國地方政府負債的水平。想要準確估計出我國地方政府負債水平，需要計算出隱性債務的規模，再計算綜合負債率。為了測算出地方政府負債率，需要獲取兩個關鍵數據：地方政府債務余額與GDP。地方政府顯性債務數據可以從各省市每年度的財政決算報告中獲得。但地方政府隱性債務規模大、透明度低、貸款主體以及債務形式比較分散、償債來源不可持續，如何計算出隱性債務的規模較為困難，我們只能通過僅有的數據進行估算。如何估算隱性債務數據，一些國內外專家學者以及相關研究機構已經對此進行了研究，并得出了結果。但是由于概念界定以及統計口徑不一致，沒有形成共識性的研究范式和計量方法，導致估算結果差異較大。而且由于我國經濟發展不均衡的國情，每個省市自治區在償還債務的能力上也有較大差距，在估算出隱性債務、得到綜合負債率之后，我們也不能直接用國際上通用的60%的負債率警戒線來武斷地判定每個省市是否面臨較高的債務風險。

重慶市財政局發布的年度決算報告顯示，截至2020年年底，重慶市政府顯性債務余額6 799億元。而若是將重慶所有城投企業全部有息債務作為隱性債務的替代變量納入考量，截至2020年年底，重慶市的債務規模超過了1萬億元。面對如此巨額的債務規模，重慶市政府是否面臨較高的債務風險，能否在實現債務可持續的前提下實現經濟增長，這些問題亟待研究。

針對上述問題，本文旨在解決兩個問題：研究如何根據重慶市地方政府經濟實力以及償債能力計算重慶市綜合負債率的上限；通過比較重慶市當前綜合負債率和綜合負債率警戒線研究重慶市債務可持續性。

對于地方政府隱性債務的口徑以及認定標準，目前已較為明確。包括：一是地方政府、國有企事業單位借款并同意用財政資金償還的債務；二是地方和國有企事業單位舉借，由政府擔保的債務；三是在設立政府投資基金、實施社會資本合作（PPP）和公共購買服務的過程中，地方政府同意回購資金、承諾最低回報等長期公共支出的債務。根據以上分類，李麗珍、安秀梅（2019）將地方政府隱性債務細分為五類：間接來源于社會保障剛性兌付類隱性債務；公共投資項目構成的未來資本金和經常性支出；以各種預算支出拖欠為代表的隱性債務；違法違規資金的隱性債務；地方政府承擔特定的救助責任的債務。之后分類估算出2017年我國地方政府隱性債務規模為9萬億—15萬億元。但作者并沒有根據每個省份的具體情況分別討論其負債率風險，只是在國際通用的60%警戒線的基礎上分析債務風險。王學凱（2016）基于一般均衡條件下的代際預算約束模型，選取2000—2014年的29個新興經濟體國家的面板數據，測算中國政府債務的可持續性，結果表明我國政府負債率上限為130.50%。但是作者并未測算每一個省市的負債率上限，而且在計算時并未包含地方政府隱性債務數據。王濤、高珂、李麗珍（2019）采用各省份包含隱性債務的地方政府債務數據，基于非線性財政反應函數，測算出我國地方政府債務上限為191%，但是仍未分省市進行討論研究。唐文進、蘇帆、彭元文（2019）首次將居民儲蓄存款引入財政反應函數，測算出現階段我國政府債務率上限為0.848。閆先東、廖為鼎（2019）基于具有內生長機制的世代交疊模型，討論了我國地方政府債務的最優規模，結果顯示，我國地方政府債務規模占GDP比重的最優區間為25.4%—47.7%，考慮到隱性債務因素，我國實際地方債務規模可能已經超出最優區間上限。郭紅玉、許爭、詹佳華（2014）基于QAR模型，估算了重慶市地方政府債務規模上限，結果表明重慶市政府債務負擔較重，有較高的債務風險。

中國人民銀行南京分行課題組（2015）就債務率、負債率、償債率等指標的“國際警戒線”的適應性進行了研究，研究表明，考慮到中國地方政府債務的復雜性和特殊性，簡單使用這些指標及國際警戒線來衡量債務風險是不夠準確的。唐松（2019）在討論地方政府性債務風險防控問題研究中提出，要積累歷史數據，并對未來三年進行風險預測，根據近兩年公共債務余額數據、地區生產總值和地方財力，在計算分析債務率、償債率等各項指標的基礎上，逐步提高債務率警戒線的標準，然后按照以下要求計算分析各項指標：制定債務規模，通過標準警戒線進行債務風險防控。朱云飛、趙寧（2019）從效率、公平、穩定、規范四個方面比較了各省市的地方財政質量，研究結果表明省際間財政質量差距顯著。劉昊、陳工（2019）則研究了地方政府債務規模的決定因素，探求省際差異的來源。結果表明，地方政府負債與其經濟能力成正相關。

根據上述文獻，目前對于我國地方政府債務上限的研究大多是在討論全國的債務上限，對于分省市地方政府的債務上限研究較為匱乏，并且許多針對債務上限的研究并未將隱性債務納入計算范圍，導致得出的債務上限結果較低。而且由于采用的模型都不相同，得出的地方政府負債率上限也差別較大。基于以上問題，本文采用城投企業全部有息債務作為隱性債務的替代變量，計算出了重慶市地方政府2017—2020年的債務余額，并選取基于非線性財政反應函數的地方財政可持續性模型，檢驗重慶市的財政反應函數，測算重慶市綜合負債率的上限即警戒線，并基于重慶市綜合負債率上限和當前綜合負債率的對比研究重慶市的債務可持續性。

二、重慶市地方政府綜合債務現狀

（一）重慶市地方政府顯性債務規模

根據重慶市財政局發布的年度決算報告，截至2015年年末，重慶市政府債務余額為3 379.2億元，低于財政部核定重慶市政府債務限額。截至2016年底，重慶市政府債務3 737.1億元，低于財政部批準的債務限額，截至2017年底，重慶市政府債務4 018.5億元，其中，一般債務2 235.8億元，專項債務1 782.7億元；市級債務1 151億元，其中一般債務636.6億元，專項債務514.4億元。截至2018年年底，重慶市政府債務余額4 690.4億元，其中一般債務2 356億元，專項債務2 334.4億元；市級債務1 422.9億元債務，其中一般債務634.9億元，專項債務788億元。截至2019年年底，重慶市政府債務余額5 603.7億元，其中一般債務2 524.3億元，專項債務3 079.4億元；市級債務1 767.6億元債務，其中一般債務644.6億元，專項債務1 123億元。截至2020年年底，重慶市政府債務余額6 799億元，按類型分，一般債務2 679億元，專項債務4 120億元；按級次分，市級債務2 086億元債務，區縣級債務4 713億元。重慶市2015—2020年地方政府顯性債務規模、GDP和負債率如圖1所示。

從圖１可以看出，總體上來說，重慶市近年來顯性債務規模可測，風險可控，顯性負債率控制在一個較低的水平，這對重慶市政府保持良好的債務可持續性發出了積極的信號，而且，近年來重慶市政府加強了信息透明度，發債限制、債務控制等政策體系日趨完善，因此，顯性債務不是重慶地方政府財政可持續性風險的主要風險源。

（二）重慶市地方政府隱性債務規模估算

雖然重慶市地方政府顯性債務規模控制在安全范圍內，但是地方政府隱性債務規模大、范圍廣、邊界模糊，且許多相關數據并未公開，估算難度大。近年來隱性債務規模越來越大，僅僅依靠顯性負債率不能有效地表示出重慶市地方政府負債的水平。想要準確估計出重慶市地方政府負債水平，需要計算出隱性債務的規模，再計算出綜合負債率。

目前，我國地方政府隱性債務仍有許多問題亟須解決。

1.隱性債務規模龐大。從審計結果看，地方政府隱性債務規模平均為顯性債務規模的3—5倍。

2.隱性債務承載主體多元化。地方政府隱性債務的主體包括地方政府部門、地方政府金融平臺、地方國企、城市商業銀行等。

3.隱性債務類型多。李麗珍等（2019）將地方政府隱性債務細分為五類（如圖2）：間接來源于社會保障剛性兌付類隱性債務，公共投資項目構成的未來資本金和經常性支出，以各種預算支出拖欠為代表的隱性債務；違法違規資金的隱性債務，地方政府承擔特定的救助責任的債務。

4.地方政府償債能力低，償債來源不可持續。地方政府隱性債務的核心“隱”，主要表現為四種形式：一是應當作為地方政府承諾以財政資金償還的債務進行管理和統計，但未納入政府債務管理和統計。二是部分債務按照政府擔保債務管理和統計，但實質為政府承諾以財政資金償還。主要是形式上政府只是為債務提供擔保，但由于這些債務籌措的資金用于完全沒有收益的純公益項目（比如不能收費的城市道路等），所以只能用財政資金償還，實際上是政府承諾以財政資金償還的債務。三是應納入未納入政府擔保債務管理和統計的政府擔保債務。四是政府為未來獲取公共產品或者服務作出的支付承諾。這種支付責任不是嚴格意義上的債務，沒有納入政府債務管理和統計。

綜上所述，地方隱性債務主要指部分可能以財政資金償還但并未納入政府債務管理和統計的債務，而這部分債務由于邊界模糊，并未形成統一權威的核算方法，導致底數摸不清，治理較為困難。因此，本文將地方政府隱性債務風險定義為由這部分債務所引起的資產債務失衡而缺乏履行償債責任和義務的能力，從而造成政府或相關企業出現信用違約或其他損失的可能性，并對地方經濟、財政和社會造成負面影響的可能性。

城投企業作為地方基礎設施尤其是公益性項目的投融資及建設主體，項目委托方多為地方政府，地方財政收入對城投企業公益性項目的資金平衡有著決定性的影響，政府外部支持是城投企業債務償還的重要保障因素。由于地方財政收入需要優先用于償還納入財政預算的政府性債務，因此在衡量政府支持能力時需要綜合考慮預算內債務的影響。此外，由于城投企業有息債務中兼有公益性項目形成的“隱性債務”和其他，嚴格意義上地方財政只對前者有支持義務。考慮到“隱性債務”和經營性債務難以通過公開信息準確區分，本文采用樣本城投企業全部有息債務作為“隱性債務”的替代變量。根據Wind數據統計的2016—2020年重慶市城投企業發債數據，重慶市地方政府隱性債務規模以及綜合負債率如表1所示。

根據表1所示結果，雖然重慶市地方政府顯性負債率和綜合負債率總體保持在一個較低的水平，并未超過國際通用的60%的負債率警戒線。但考慮到中國地方政府債務的復雜性和特殊性，簡單使用這些指標及國際通用警戒線來衡量債務風險是不夠準確的（中國人民銀行南京分行課題組，2015）。針對這個問題，本文將著重研究重慶市地方政府綜合負債率上限，來分析重慶市地方政府是否面臨較高的債務風險，債務能否保持良好的可持續性。

三、重慶市地方政府綜合負債率上限測算

（一）建立模型

地方政府本期的債務余額可以看作上一期的地方政府債務本息額減去本期地方政府財政盈余：

Dit——i區t縣期末債務余額；BSit——i區t縣期末財政盈余；rit——債務利率。

用（1）式兩邊同時除以GDP：

git——i區t縣期末經濟增長率；bsit——i區t縣期末財政盈余率；dit——i區t縣期末綜合負債率。

由（4）式可以看出地方政府債務的主要影響因素包括經濟增長率、利率以及基礎財政盈余率。在（rit-git）dit-1-bsit≥0的情況下，下一期地方政府債務率將會出現增長，反之則會出現下滑。因此，考慮建立能夠反映bsit與dit-1之間線性關系的地方財政反應函數：

bsit=η+bsit-1+f（dit-1）+ζXit+μit+εit（5）

f（dit-1）——關于dit-1的連續有界三次函數；Xit——影響i區縣t期末地方財政盈余的其他控制變量；μit——i區縣t期末的個體效應。

f（dit-1）的三次項系數能夠反映當前的地方財政狀況，當該系數大于0時表示當前地方財政的調節能力較強。無論當前的負債率有多高，只要該系數大于0，財政基礎盈余就能夠對負債率做出正反饋調節；反之，在該系數小于0時，地方財政就無法對負債率的上升作出反應，說明地方政府存在財政疲勞現象。

（二）數據與實證分析

1.變量及數據說明。被解釋變量選取基礎財政盈余率bsit，即財政盈余與GDP的比值dit。解釋變量選取地方政府綜合負債率，即地方政府性顯性債務余額與隱性債務余額和合計值與GDP的比值。控制變量Xit選取GDP增長git率。

樣本區間為2017—2020年，重慶各區縣地方政府債務余額、財政盈余、GDP增長率數據來源于重慶市各區縣年度決算報告以及Wind數據庫。各變量統計性描述見表2。

2.實證分析。本文采用廣義矩估計方法進行實證分

析，工具變量選取解釋變量的滯后項，進行了3種不同形式的模擬：模型（1）包含政府負債率及其二次項，模型（2）包含政府負債率的二次項及其三次項，模型（3）包含政府負債率及其三次項。對3種形式的地方財政反應函數估計如下頁表3所示，所有回歸均通過檢驗和檢驗，可說明選取了合適的工具變量，實證結果可信。

根據回歸結果可得出以下結論：一是地方政府綜合負債率的提高對財政盈余產生積極影響，反映出近年來重慶市政府采取積極措施來應對地方政府綜合負債率的升高，以實現財政可持續性；二是負債率的三次方系數顯著為負，說明重慶地方政府存在較高的債務風險。

3.地方政府債務上限測算。將表3模型（2）的結果代入式（5）可得如下地方財政反應函數：

bsit=2.564-0.496sit-1+1.924d2it-1-3.387d3it-1-1.981git+εit（6）

將地方政府負債率上限代入△dit=（rit-git）dit-1-bsit式

（6）可得：

1.494×（rit-git）dit-1=2.564+1.924d2it-1-3.387d3it-1-

1.981git+εit（7）

顯然，（7）式是關于dit-1的三次方程，對其求解，可得出重慶市地方政府負債率上限dmax。其中，（rit-git）取值為-0.0581，git為0.119，并令εit=0，即可求出2017—2020年重慶市地方政府債務上限dmax為112.95%。

四、結論與政策建議

本文通過重慶市各區縣的政府債務余額以及財政盈余等指標建立地方財政可持續性模型，求出了重慶市2017—2020年間的地方政府綜合負債率上限，并據此分析了重慶市目前的債務可持續性。利用基于非線性財政反應函數的地方財政可持續性模型，各省級地方政府能夠測算出當前本地區的綜合負債率上限，并根據測算得到的綜合負債率上限與當前的綜合負債率進行對比，可以準確直觀地反映本地區當前的負債水平以及償債能力，同時可以對本地區財政是否可持續做出判斷。根據測算結果，重慶市地方政府綜合負債上限為112.95%，該數值遠遠高于重慶市地方政府2016—2020年間平均綜合負債率41.8%，說明目前重慶市的債務水平較為良好，面臨債務風險的可能性較低，短期內不易出現債務不可持續。根據王濤（2019）的研究結果可知，我國2012—2016年地方政府負債率上限為191%，重慶市地方政府負債率上限為112.95%，低于全國水平。

盡管當前重慶市政府綜合負債率遠低于綜合負債率警戒線，但這并不意味著政府在進行投融資、舉債等行為的時候可以掉以輕心。因為綜合負債率的上限并不是一成不變的，它是根據GDP增長率、地方政府性債務余額、地方政府財政盈余等數據綜合計算而得的，該數值會隨上述變量的改變而動態浮動。根據實證分析得出的結果顯示，重慶市面臨較高的債務風險，如果不對此加以重視，可能會影響重慶市地方政府的債務可持續性。根據統計數據顯示，近年來重慶市的GDP增長率雖然高于全國平均水平，但已經開始出現下降趨勢，而且由于財政收入的增長率無法匹配財政支出的增長率，導致重慶市近年來財政缺口越來越大（見圖3）。如果重慶市政府不能充分重視債務治理，繼續違規舉債、過度舉債，那么累積的地方政府隱性債務會持續增長，綜合負債率會升高，而綜合負債率的上限則會隨之降低。

圖3? ? ?2016—2020年重慶市地方財政收支情況

基于以上結論，本文提出以下建議：

1.對現有的財政體制進行完善。現行的財政體制下，重慶各區縣事權與財權不匹配，這也導致了地方政府債務逐漸擴張。因此，應該對政府事權進行科學合理的劃分，對政府支出責任進行統一界定，增加政府的財政收入，以此來增強政府應對債務危機的能力。

2.規范地方城投企業發債。重慶市各區縣城投企業的有息債務規模明顯高于地方政府預算內債務，區域間和區域內部的分化情況非常明顯，地方財力對城投企業全部債務的支持保障能力整體偏弱。因此政府應該規范地方城投企業發債，嚴格控制各種形式的變相違規舉債，通過透明、公開、規范的債券市場來進行融資。

3.重點關注債務高風險區縣。通過數據統計，截至2020年年底，黔江區、南川區、武隆區的綜合負債率已經突破了70%（圖4），重慶市地方政府應該對這些債務高風險區縣進行重點關注，及時調整財政計劃，避免債務風險繼續增加導致風險溢出。

4.對地方政府官員晉升機制進行改革。現行的政績考核評價體系主要是以地方經濟增長為導向，一些官員為了晉升，盲目追求經濟增長，從而大量舉債，而忽視了債務對財政可持續性的負面影響。將有關財政可持續等方面的指標納入考核評價體系中，能夠有效防止官員為了追求經濟增長而竭澤而漁的行為。

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