封閉與開放:地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行的雙重維度
——以跨域生態(tài)環(huán)境治理為例

楊 翠

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,長春 130117)

一、研究背景與問題的提出

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的加快,大氣、水、海洋、土地等生態(tài)環(huán)境安全遭受到日益嚴(yán)重的威脅。生態(tài)環(huán)境是一種典型非排他性的公共產(chǎn)品,生態(tài)系統(tǒng)中的地表水、大氣、土壤等環(huán)境要素的流動性,使得一個行政區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生的有害環(huán)境物質(zhì)會通過流動介質(zhì)發(fā)生物理性轉(zhuǎn)移,產(chǎn)生的影響超出本行政區(qū)劃邊界,會波及鄰近的另一個行政管轄區(qū)域,如涉及兩個或以上行政區(qū)域,便具有跨行政區(qū)域的特性。如太湖藍(lán)藻暴發(fā)引起浙江和江蘇兩省的跨界水環(huán)境污染;松花江水污染事件波及黑龍江、吉林兩省。由此可見,生態(tài)環(huán)境問題具有的跨區(qū)域“外溢”效應(yīng)導(dǎo)致流域水污染、區(qū)域大氣污染等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的凸顯。地方政府或部門在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)面對跨域性的環(huán)境問題所采取的單方面行動難以實現(xiàn)有效治理,例如在流域治理中需要流域上中下游地區(qū)政府、干流與支流的地方政府之間、河流兩岸的地方政府之間加強(qiáng)合作。任何一個地方政府都無法獨自解決生態(tài)問題,生態(tài)環(huán)境問題的解決需要地方政府從封閉競爭走向開放合作。地方政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體。保護(hù)和改善環(huán)境,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展是政府的責(zé)任和義務(wù)。地方政府既是本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)的主要承擔(dān)者,也是生態(tài)環(huán)境治理中行政權(quán)力的主要行使者。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府環(huán)保職能的履行開始向自發(fā)與自覺轉(zhuǎn)變。國家為了更好地應(yīng)對環(huán)境問題狀況,轉(zhuǎn)變過去粗放型、經(jīng)驗型、政績導(dǎo)向型的環(huán)境治理模式,對縣級以上政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況實行考核評價制度,促使地方政府面對環(huán)境問題不再是“各人自掃門前雪”的態(tài)度,改變了以往在轄區(qū)內(nèi)單獨處置的方式,轉(zhuǎn)而走向通過推動府際聯(lián)動來實現(xiàn)跨界污染的合作治理。地方政府合作成為地方環(huán)境治理中的主要和重要的推動力,也是解決跨界環(huán)境問題的有效方式。

地形地貌復(fù)雜、氣候差異、生態(tài)類型多樣等自然環(huán)境特點決定了生態(tài)問題具有自身的自然邊界。山川、河流等自然邊界是基于一定的自然地理區(qū)域形成的,與人為劃定的行政邊界不是必然重合,甚至發(fā)生背離,自然邊界的模糊性與行政區(qū)劃造成的政府間各自單打獨斗、畫地為牢的環(huán)境治理方式相矛盾。從社會層面看,當(dāng)?shù)卣块T為了順應(yīng)國家城市發(fā)展整體規(guī)劃需要以及企業(yè)自身為了應(yīng)對環(huán)境執(zhí)法檢查,很多污染企業(yè)逐漸從中心城市轉(zhuǎn)移到位置偏僻的邊界地區(qū),有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),污染企業(yè)大多選擇靠近省界區(qū)域的地區(qū)。[1]行政邊界區(qū)域往往成為環(huán)境污染與破壞較為嚴(yán)重地區(qū),更易受到污染的波及與影響,成為環(huán)境治理的重點區(qū)域。因此要推動治理效果,需要打破生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的屬地治理體制,構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)地方政府之間加強(qiáng)聯(lián)動的合作態(tài)勢,彌合自然邊界與行政邊界的偏差,核心是需要權(quán)力運(yùn)行的改變。在現(xiàn)有制度安排下,當(dāng)環(huán)境問題達(dá)到一定程度時,以組織權(quán)威為依托的縱向科層管理是一種常見的穩(wěn)定的而且最具效果的管理方式,但公共事務(wù)的“外溢”屬性,使得縱向協(xié)調(diào)機(jī)制很有可能會越來越力不從心。[2]我國單一體制下的封閉式行政區(qū)劃,地方政府權(quán)力只能在轄區(qū)內(nèi)行使,具有固定的邊界。行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂,使得生態(tài)問題的跨界性與行政區(qū)劃有界性之間產(chǎn)生了矛盾,行政權(quán)力的屬地化特征與環(huán)境問題的跨域化特征產(chǎn)生了沖突。生態(tài)環(huán)境發(fā)展將區(qū)域內(nèi)各地方政府凝結(jié)成一個彼此依賴、相互依存的有機(jī)整體,生態(tài)環(huán)保需要從以屬地為界限的分散治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境為單位的整體治理。突破環(huán)境治理體系的行政區(qū)劃界限,如何在現(xiàn)有體制范圍內(nèi)讓權(quán)力有效運(yùn)行,找出地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行的特點與有效路徑成為本文研究的主旨。

二、地方政府合作中權(quán)力的封閉性特征及其面臨的困境

我國法律對地方政府行政權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)限范圍和相關(guān)職責(zé)有明確規(guī)定。《中華人民共和國憲法》第107條和《中華人民共和國地方組織法》第59條規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府“依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護(hù)等行政工作”(1)《憲法》第107條規(guī)定,“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作。”《地方組織法》第59條規(guī)定,“縣級以上的地方各級人民政府……管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。。環(huán)保領(lǐng)域的專門法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條和第10條規(guī)定,縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,是環(huán)境治理的具體負(fù)責(zé)部門,對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。在單行法上,《中華人民共和國大氣污染防治法》(第3、4條)明確規(guī)定,地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),有責(zé)任和義務(wù)采取措施防治大氣污染,消減污染物排放量,保護(hù)改善大氣環(huán)境,使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(第3、4條)、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》(第4、5條)等,都規(guī)定地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。通過以上法律規(guī)定可以看出,我國的環(huán)境治理是按照地區(qū)劃分來進(jìn)行的,采取在行政轄區(qū)范圍內(nèi)的屬地治理方式。由此,行政區(qū)域內(nèi)的行政權(quán)力有相對封閉的運(yùn)行邊界,具有閉合性特征。

法律規(guī)范是行政權(quán)存在與行使的依據(jù),地方政府對本轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),成了地方政府行使權(quán)力的法律依據(jù)。行政權(quán)力主體依法行使符合法律規(guī)范的行政權(quán)才能承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,履行相應(yīng)的職責(zé)。法律規(guī)定地方政府權(quán)力的運(yùn)行邊界在本行政區(qū)域內(nèi),在環(huán)境治理的權(quán)力體系內(nèi)地方政府的權(quán)力在本行政區(qū)域內(nèi)行使具有合法性。事實上的行政權(quán)如果原則上未經(jīng)法律許可是不得行使的,屬于超越法定權(quán)限。由此,地方政府在跨域環(huán)境合作的實踐中會顯現(xiàn)出如下幾個方面問題。

(一)地方政府合作中的權(quán)力來源合法性缺失

按我國法律規(guī)定,跨區(qū)域事務(wù)原則上屬于上級政府的管轄事項。從地方政府跨域合作治理環(huán)境問題的實踐來看,除了部分是在上級政府的主導(dǎo)下展開合作以外,更多的跨界環(huán)境治理合作是無隸屬關(guān)系的地方政府間的自主行為。我國相關(guān)法律只明確了各級政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理以及上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)跨轄區(qū)事務(wù)管理,關(guān)于地方政府間該如何協(xié)調(diào)合作卻沒有相關(guān)規(guī)定。這種跨越本行政區(qū)域范圍的合作行為超出了我國當(dāng)前的法律規(guī)定,由此影響到地方政府合作中行政權(quán)力的運(yùn)行亦缺少相關(guān)法律制度作保障和相應(yīng)法律條款予以規(guī)范。

地方政府要實現(xiàn)合作,需要各自的管轄權(quán)力跨越行政轄區(qū)邊界,形成行政管轄權(quán)跨區(qū)域運(yùn)行的現(xiàn)狀,這就與我國權(quán)力與所管轄的地域相吻合的權(quán)力管轄屬地原則產(chǎn)生了矛盾。基于行政管轄權(quán)的行使范圍的變化,法律只對行政區(qū)域內(nèi)部的行政管轄權(quán)予以規(guī)定。在權(quán)責(zé)一致的原則下,地方政府跨越行政轄區(qū)履行環(huán)境保護(hù)的職能,卻沒有賦予與這一職責(zé)相對應(yīng)的權(quán)力,出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不一致的狀況,制約了地方政府在環(huán)保合作方面的發(fā)展。并且在對權(quán)限的規(guī)定上,現(xiàn)有法律只明確劃分了中央與省級政府之間的權(quán)限,缺少對省市級以下政府間權(quán)力的界定。這種狀況導(dǎo)致地方政府合作中的行政權(quán)力沒有法律支撐,面臨著于法無據(jù)的尷尬局面。從而無法落實部門法定職權(quán),各部門職責(zé)不明晰,機(jī)構(gòu)間聯(lián)系不夠緊密,影響橫向間的協(xié)調(diào)效率和信息共享,致使在環(huán)境治理中容易出現(xiàn)權(quán)力交叉及權(quán)力越位、缺位等現(xiàn)象。

(二)行政權(quán)力閉合特征下的合作治理效能受限

一級政府的行政管轄權(quán)只能在本地域管轄范圍內(nèi)行使,其法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部,無權(quán)干涉其他無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù),這使得地方政府更多專注于管理本行政區(qū)域事務(wù)。在行政區(qū)劃內(nèi)逐漸形成了以省會城市為發(fā)展中心、以省級政府為管理核心、以其管轄的行政區(qū)為邊界的行政管理格局。這種環(huán)境治理結(jié)構(gòu)下,地方政府在跨域生態(tài)環(huán)境治理中離不開上級政府的主導(dǎo)和推動,在履行環(huán)境職能上以國家的推動和分配為主。從我國歷次的行政改革中可以看出,生態(tài)環(huán)境部的地位獲得了顯著提升,伴隨的是權(quán)力的加強(qiáng),這與國家對于環(huán)保問題的重視密不可分。這種上層權(quán)力高位推動方式有助于增強(qiáng)政策權(quán)威性,提高政策執(zhí)行力,在對跨域生態(tài)環(huán)境治理中地方政府合作建立之初即還不成熟時期,抑或在地方政府合作意愿不高的區(qū)域,可以發(fā)揮很大作用,在其他階段和合作區(qū)域則作用有限。在這種上層權(quán)力高位推動下帶來的權(quán)力運(yùn)行的封閉性會形成權(quán)力的不平等,導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡,造成主體參與不均衡等合作治理困境。

一些地方政府由于權(quán)力系統(tǒng)的封閉性和權(quán)力的不平等的制約,無法在跨域生態(tài)環(huán)境政策制定過程中充分表達(dá)利益訴求,地方政府合法利益往往服從于區(qū)域整體利益。處于劣勢地位的地方政府由于跨域生態(tài)環(huán)境政策制定中權(quán)力的不平等而降低政策認(rèn)同,被動的政策響應(yīng)可能使地方政府間合作流于形式。這在一定程度上削弱了地方政府間合作意愿,難以調(diào)動地方政府合作積極性和維持合作長效性。由此,跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題,本身需要地方政府跨出行政邊界進(jìn)行合作,權(quán)力運(yùn)行需要具備開放性。

(三)權(quán)力運(yùn)行依據(jù)單一導(dǎo)致合作關(guān)系的不穩(wěn)固

在生態(tài)環(huán)境治理中,地方政府既是中央和上級相關(guān)法律法規(guī)及政策的執(zhí)行者與實施者,同時也是本區(qū)域的管理者和監(jiān)督者,角色的不同決定著權(quán)力運(yùn)行方式的差異。權(quán)力來源于政策、法律或政府間行政協(xié)議之間的不同,會產(chǎn)生不同的權(quán)力運(yùn)行方式。在中央與地方的權(quán)力關(guān)系中,中央的分權(quán)與收權(quán)是主線,權(quán)力運(yùn)行以縱向為主,權(quán)力配置的手段主要表現(xiàn)為中央政府對地方政府的政策性任務(wù)分派,權(quán)力運(yùn)行依據(jù)是以縱向政策引導(dǎo)為主。

我國地方政府的現(xiàn)行管理體制中,地方政府對上級政府負(fù)責(zé),政府職能部門對上級主管部門負(fù)責(zé)。在這個權(quán)力運(yùn)行下形成的地方政府合作,中央政府起主導(dǎo)作用,政府間合作關(guān)系更多依據(jù)的是政策導(dǎo)向,缺乏憲法和相關(guān)法律的明確規(guī)定,缺乏規(guī)范化。這就容易產(chǎn)生地方政府在執(zhí)行權(quán)力的過程中不夠徹底,為了保護(hù)本地利益而根據(jù)自身利益進(jìn)行變通,使得政策執(zhí)行的效果大打折扣。同時由于地方政府的積極性發(fā)揮受限,受到中央制約而權(quán)力匱乏,地方政府的實際權(quán)力與地方所需的權(quán)力容易產(chǎn)生偏差。我國的環(huán)境治理體系是屬地管理原則下形成的條塊分割體系。在相對封閉的組織系統(tǒng)里,以行政區(qū)劃為中心的權(quán)力體系對以區(qū)域生態(tài)環(huán)境為中心的權(quán)力體系具有核心制約作用。這表明在行政區(qū)劃的封閉邊界作用下,政府組織系統(tǒng)和外部環(huán)境之間聯(lián)系不強(qiáng),造成區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)無法起到有效的監(jiān)督作用。

三、封閉與開放:地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行的功能區(qū)分

以上分析說明,在地方政府合作中存在兩種不同類型的權(quán)力運(yùn)行方式,行政區(qū)劃內(nèi)的行政管轄權(quán)與地方政府合作中的行政權(quán)具有明顯的不同,呈現(xiàn)出不同的權(quán)力特點。在地方政府合作中的行政權(quán)力在權(quán)力的來源、權(quán)力運(yùn)行的向度、權(quán)力運(yùn)作的對象、權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制等方面都會發(fā)生明顯的變化,如果沒有區(qū)分出這種變化,就無法明確認(rèn)識地方政府合作中的行政權(quán)力的特點,從而影響地方政府合作的有效性與持續(xù)性。以此區(qū)分為前提可以緩解難題,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致困境產(chǎn)生的根源。

(一)行政轄區(qū)內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的相對封閉性特征

受到行政區(qū)劃的約束,一個地方政府的權(quán)力只能在自己的行政區(qū)轄區(qū)內(nèi)部行使才具有法律效力,它來源于我國的層級授權(quán)并受到上級政府的監(jiān)督。權(quán)力的運(yùn)行方式是在政府縱向權(quán)力配置下的運(yùn)行,依照權(quán)責(zé)一致的原則,基于一定職能賦予相應(yīng)的權(quán)力。地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行的相對封閉性主要體現(xiàn)為,地方政府行政權(quán)力的獨立性及其運(yùn)行邏輯的自主性。

1.從權(quán)力來源上看,地方政府的權(quán)力是由法律規(guī)定及授予的。地方政府的權(quán)力來源必須有明確的權(quán)力賦予才能保證其合法性,才能依法行使權(quán)力。我國地方政府的權(quán)力來源有以下幾種[3]51:第一,來自憲法,即源自國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán);第二,來自地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán);第三,來自專門法律的專項授權(quán);第四,我國作為單一制國家,實行從中央到地方縱向?qū)蛹墮?quán)力配置,地方政府的權(quán)力來自中央政府或上級政府的府際授權(quán),即政府內(nèi)部自上而下的層級間的授權(quán);第五,源自地方政府自身的創(chuàng)設(shè)。這主要是源于《立法法》規(guī)定部分地方政府享有制定規(guī)章的行政立法權(quán),使得地方政府權(quán)力的自由度還有很大空間。

2.從權(quán)力行使范圍看,在管轄區(qū)范圍內(nèi)具有全面的行政權(quán)力,管轄權(quán)有明確的空間范圍和界線。 其一,局部性。我國中央政府對地方政府的權(quán)力配置,主要依據(jù)因地制宜或劃地管理的原則,這種做法使得地方政府權(quán)力具有局部性。“由于地方政府權(quán)力所及的地域范圍是局部的,不能超越行政區(qū)域的劃定;其權(quán)力所及的內(nèi)容是局部的,它只能在本行政區(qū)域內(nèi)管理公共事務(wù)。”[3]47因此地方政府的行政管轄權(quán)是有行政邊界的,是在一定范圍內(nèi)行使的權(quán)力,是局部的權(quán)力,任何一個行政主體都有其獨立的行政管轄區(qū)域。 其二,排他性。行政管轄權(quán)的排他性是指,在某一行政轄區(qū)內(nèi)的地方政府單獨享有行政管轄權(quán),這使得“該轄區(qū)的政府對本轄區(qū)的各項公共事務(wù)享有排他性的行政管理權(quán),其他對其無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府無權(quán)干涉其內(nèi)部行政事務(wù)”[4],這種排他性可有效確保行政主體在處理行政事務(wù)時行使行政職權(quán)的有效性。同時,該項權(quán)力只能由一個行政主體行使,對不是其上級政府的其他地方政府也具有排他性,確保了行政主體的權(quán)威性和自主性。

(二)跨行政區(qū)域行政權(quán)力運(yùn)行的特征

地方政府合作是政府間橫向關(guān)系的體現(xiàn),地方政府在跨域環(huán)境合作中的權(quán)力具有不同于縱向關(guān)系的特征。在跨域環(huán)境治理的地方政府合作中,地方政府進(jìn)行環(huán)境生態(tài)治理是在履行環(huán)境治理職責(zé),體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)與治理的功能。在這一合作過程中地方政府之間通常只體現(xiàn)單一和較少的功能,只需要達(dá)到特定的環(huán)境治理的目的,不是一種全方位的合作。因此,地方政府合作中通常只行使某些專項權(quán)力,其權(quán)力不完整,在不改變各地方的行政區(qū)劃和隸屬關(guān)系的前提下,通常跨界行使一部分權(quán)力而不是全部權(quán)力。例如,流域地區(qū)的治理只涉及與水有關(guān)的部門,其需要的跨行政區(qū)合作也只是在這些相關(guān)部門之間。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,單項權(quán)力的拆分。在權(quán)力的程序上,地方政府在跨域環(huán)境問題的合作中只發(fā)生部分權(quán)力,表現(xiàn)如執(zhí)法權(quán)的分離。杭州都市經(jīng)濟(jì)圈環(huán)保專業(yè)委員會建立了杭州、湖州、嘉興、紹興四地聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制,行使執(zhí)法權(quán),但在跨界聯(lián)合執(zhí)法過程中,由于我國目前在對于行政權(quán)力跨界行使的懲戒上還是實行歸各自省份自己執(zhí)行的方式,四地聯(lián)合巡查就沒有對異地執(zhí)法權(quán)作保障。再如監(jiān)督權(quán)的分離,由于地方政府合作的權(quán)力監(jiān)督除了部分是由國家設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督外,還有部分是基于政府間簽署的行政協(xié)議作為監(jiān)督機(jī)制,監(jiān)督權(quán)被國家與地方共同行使。

第二,地方政府間權(quán)力運(yùn)行中使用權(quán)與所有權(quán)的分離。在合作中的權(quán)力類型上,也是根據(jù)具體合作的內(nèi)容和具體的功能來行使權(quán)力。在我國的跨界環(huán)境治理中,相鄰的地方政府為了各取所需共同推動跨界治理,地方政府之間會就轄區(qū)內(nèi)公共資源的使用權(quán)進(jìn)行交易,通過轄區(qū)內(nèi)公共資源使用權(quán)的讓渡,從而獲得使用權(quán)讓渡出的經(jīng)濟(jì)收益。一方將轄區(qū)內(nèi)的公共資源或權(quán)力資源等使用權(quán)讓渡給另一方的政府行使,自身保留轄區(qū)的所有權(quán),有學(xué)者將此種權(quán)力變化稱為“權(quán)力分置”[5],實現(xiàn)雙方各有所得,從而達(dá)到資源一體化的目的。例如浙江省東陽市與義烏市的政府間水權(quán)交易。(2)義烏市出資2億元購買與之接壤的東陽市橫錦水庫每年4 999.9萬立方米的水資源永久性使用權(quán)。義烏與東陽市地域接壤,東陽市水資源豐富,除了滿足自身需要外,還有1.65億方水可以利用,而義烏市供水短缺。這筆交易中,義烏節(jié)約了供水成本,東陽則在不影響自身供水的情況下將用水權(quán)轉(zhuǎn)讓,水庫的原所有權(quán)不變,增加了本地財政收入,并有助于減少水資源浪費(fèi)。類似案例還有隸屬權(quán)歸浙江、由上海市管理使用的洋山港,雙方收益分享。

第三,地方政府合作的權(quán)威性來源于合作主體的認(rèn)同,體現(xiàn)在地方政府基于集體決策上建立的合作理性。由于跨域環(huán)境問題的特殊性,地方政府合作的前提需要地方政府間從獨享利益向互惠互利、從單向服從向雙向溝通轉(zhuǎn)變。在合作各方行政層級不一定相同但地位平等的情況下,合作本著互惠互利的原則,就合作中的資金來源、成本分?jǐn)偟仁马椉w商討。這一決策過程體現(xiàn)出參與各方對相關(guān)事項在充分協(xié)商基礎(chǔ)上,經(jīng)過集體討論并一致同意后作出決策,決策過程中的各方利益均可以體現(xiàn)。然后以政府間簽訂行政協(xié)議的形式來貫徹執(zhí)行集體決策。政府間行政協(xié)議在合作中主要體現(xiàn)為契約精神,作為一種相對穩(wěn)定的政府間契約,它的存在是政府間合作穩(wěn)定有序運(yùn)行的保證。合作理性不是隨意、突發(fā)的,合作中具有的靈活和動態(tài)的特征需要基本的機(jī)制作保證。地方政府在跨域環(huán)境治理中合作的有效運(yùn)行自然也必須依賴相應(yīng)規(guī)則的建立與完善。這不僅可以在最廣泛的程度上保障合作中各地方政府的基本權(quán)力,還能有序規(guī)范地調(diào)整各方利益,從而凝聚力量,使得各個性化能力整合成有機(jī)合力,共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境問題的解決。

四、基于功能的開放:地方政府間權(quán)力運(yùn)行的有效路徑

在跨越了本行政區(qū)域范圍的合作行為中,相鄰的地方政府在治理環(huán)境目的的驅(qū)使下,合作雙方基于相互需要而建立起聯(lián)系。行政權(quán)力在這一過程中起到一種協(xié)調(diào)相互關(guān)系的作用,是一個互動、交流、協(xié)商與妥協(xié)的過程,而不再僅僅是控制的作用,這樣才能使環(huán)境治理功能得到發(fā)揮并規(guī)避上述分析的運(yùn)行困境。系統(tǒng)的閉合運(yùn)作是系統(tǒng)持續(xù)存在和具有獨立功能的前提和基礎(chǔ)。但閉合的系統(tǒng)并不排斥開放性,并不意味著它與環(huán)境沒有任何關(guān)系,系統(tǒng)自身無法自足,系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)作需要從外部環(huán)境中持續(xù)獲得“養(yǎng)料”。所以,系統(tǒng)在閉合運(yùn)作的前提下對其環(huán)境保持認(rèn)知開放。[6]大系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)通過與其他子系統(tǒng)之間的相互交流、相互作用來發(fā)展自己。權(quán)力作為一種支配性力量,其合法性來源于合作各主體的認(rèn)同,如果權(quán)力系統(tǒng)的開放性受限,意味著跨域合作治理的認(rèn)同度降低。地方政府在權(quán)力上的不斷開放,使得系統(tǒng)從外界吸收的信息和資源越來越多,推動地方政府不斷創(chuàng)新,使地方實踐上升為國家政策。權(quán)力在跨域運(yùn)行中遂體現(xiàn)出開放性特征。我國地方政府在跨域合作中面臨的核心問題是地方政府需要有權(quán)力自主地進(jìn)行合作。解決這一問題最好的途徑是各個子系統(tǒng)在保持各自邊界基礎(chǔ)上能與其他子系統(tǒng)處于“共變”中,跨域環(huán)境治理中地方政府間權(quán)力運(yùn)行功能導(dǎo)向的適度開放成為根本。

(一)開放的前提:環(huán)境治理的系統(tǒng)屬性

由于生態(tài)系統(tǒng)的不可分割性,水、空氣等環(huán)境因素具有流動性,跨域生態(tài)環(huán)境治理具有公共性、外部性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特征。[7]系統(tǒng)性一方面體現(xiàn)在環(huán)境治理影響的雙重關(guān)聯(lián)性。環(huán)境治理的效果會產(chǎn)生正外部性和負(fù)外部性兩種效果。以流域治理為例,當(dāng)某一地方政府對流域內(nèi)的資源開發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題導(dǎo)致流域內(nèi)其他地方政府和民眾的環(huán)境利益受損,如上游水污染擴(kuò)散到下游地區(qū),這就產(chǎn)生了負(fù)外部性。反之,正外部影響是流域內(nèi)某一地方政府投資治理環(huán)境,流域內(nèi)其他地方政府也會連帶收益,如上游政府治理水土流失,下游也會受益。雙重影響下的環(huán)境治理在受益范圍上會顯現(xiàn)復(fù)雜性,導(dǎo)致責(zé)任界定困難、利益核算困難,產(chǎn)生坐享其成的搭便車行為和對資源過度開發(fā)利用的利己主義。由此可見,地方政府在環(huán)境治理問題上是一榮俱榮、一損俱損的關(guān)系,每一個主體既要分享收益也要承擔(dān)職責(zé),任何單方地方政府采取的策略或行動都會在整體生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生影響。

另一方面,環(huán)境治理作為一項系統(tǒng)性工程,強(qiáng)調(diào)整體的協(xié)同運(yùn)作和各部位之間的差異性,從而達(dá)到環(huán)境治理職能實施的精準(zhǔn)到位。生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機(jī)整體,要考慮各地區(qū)的差異化發(fā)展、分類發(fā)展的路徑。以黃河流域開發(fā)為例,黃河的水來自上游,泥沙來自中游,災(zāi)害主要發(fā)生在下游。[8]黃河上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較低,應(yīng)堅持保護(hù)與發(fā)展并重,以各類園區(qū)為載體打造綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系;中游地區(qū)是資源密集區(qū),應(yīng)堅持開發(fā)與保護(hù)并重,以能源化工基地為依托,打造國家資源型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū);下游人口勞動力資源豐富,制造業(yè)發(fā)展迅速,應(yīng)著重打造先進(jìn)的制造業(yè)集群。可以看出黃河上中下游三大區(qū)域的資源稟賦、發(fā)展條件、發(fā)展方向都各不相同,為保證黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展,以黃河流域的實際發(fā)展?fàn)顩r,根據(jù)黃河上中下游生態(tài)保護(hù)重點的不同將黃河流域分為以下情況分別開發(fā):禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)。[9]根據(jù)自然環(huán)境、資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異確定不同的開發(fā)方式,分區(qū)、分片、分類治理,以此完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展的需要,實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化社會發(fā)展體系。

(二)開放的基礎(chǔ):地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行空間的拓展

地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行空間的變化來自中央與地方兩個層面的影響:在中央層面,中央政府為了地方政府更好地治理環(huán)境會進(jìn)一步下放行政權(quán)力給地方政府,以便地方政府可以自行決定是否參與區(qū)域合作,以何種方式參與區(qū)域合作。中央政府還會把一部分權(quán)力委托給區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),行政權(quán)力由國家機(jī)關(guān)向社會組織行使委托。[10]為了應(yīng)對地方政府合作的需要,地方政府因而會得到中央放權(quán)的好處,會因此獲得更多的權(quán)力運(yùn)行空間;在地方層面,權(quán)力的封閉性特征及區(qū)域性功能的需要催生地方政府間權(quán)力運(yùn)行的轉(zhuǎn)變,“參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權(quán)力,或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等) 交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使,從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程”[4]。這種權(quán)力變化是由地方政府之間通過協(xié)議產(chǎn)生的,協(xié)議的達(dá)成意味著地方政府將自己的部分權(quán)力交由合作中的協(xié)調(diào)機(jī)制——政府間聯(lián)席會議來行使,通過政府間的權(quán)力協(xié)調(diào)來達(dá)成跨域環(huán)境治理的目的。如晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作中,山西的臨汾和運(yùn)城、河南三門峽和陜西渭南分屬三個省份城市的管轄權(quán)力需要跨越各自行政轄區(qū)邊界,通過權(quán)力協(xié)調(diào)組成“省級協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會議暨市級聯(lián)席會議”。單獨面向的行政轄區(qū)內(nèi)的權(quán)力,通過協(xié)調(diào)后的權(quán)力整合轉(zhuǎn)變?yōu)榛用嫦虻膮^(qū)域性權(quán)力關(guān)系,實現(xiàn)政府間的一種聯(lián)合行動,以克服行政區(qū)行政下環(huán)境治理的分割狀態(tài),達(dá)成各方治理中的職能銜接,從而推動超越地域管轄空間界限的跨行政區(qū)域的地方政府合作關(guān)系的形成。這也標(biāo)志著地方政府間合作空間的確立,實質(zhì)性合作的開始。

行政權(quán)的運(yùn)行范圍決定著職權(quán)的邊界,構(gòu)成權(quán)力行使的界限。這種權(quán)力變化的過程是在經(jīng)過地方政府達(dá)成共識的基礎(chǔ)上,通過設(shè)立專門的合作機(jī)構(gòu)實體實現(xiàn)空間的拓展,將原來地方政府合作的事項管理權(quán)力轉(zhuǎn)移到專門設(shè)立的合作實體組織并由其負(fù)責(zé)。首先,地方政府間的這一過程不會改變地方政府的屬地管轄權(quán)性質(zhì),因為在合作中各地方政府只是將行政權(quán)的某一環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給合作組織機(jī)構(gòu),使部分管理職能發(fā)生變化,相應(yīng)的地方政府也失去了對合作事項的單獨管理權(quán),但該政府部門仍然具有對本地行政區(qū)劃內(nèi)行政事項的行政管轄權(quán)。其次,在合作中各地方政府的權(quán)力行使仍要以現(xiàn)行法律規(guī)定為限,不得與現(xiàn)行立法相沖突,這就要求地方政府合作中的權(quán)力不能出現(xiàn)各方主體間職權(quán)交叉或重疊的現(xiàn)象。最后,權(quán)力運(yùn)行空間的變化不會引起各地方政府在行政轄區(qū)內(nèi)職權(quán)上的增減變化,其自身的權(quán)限并不會減少,但自身要履行的職責(zé)內(nèi)容增加了。

(三)開放的保證:地方政府間從行政邊界向功能邊界轉(zhuǎn)化

區(qū)域環(huán)境問題的外溢性,體現(xiàn)出超越行政邊界的地理界線,呈現(xiàn)出外部化和無界化的特征。由于環(huán)境問題本身是公共資源,具有整體性以及非邊界性,區(qū)域范圍的不確定性等特點,地方政府在合作中逐漸形成了以單項治理功能為核心的治理邊界。[11]我國行政權(quán)力配置的空間是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn),而我國地方政府合作的形成是以功能性為引導(dǎo),例如功能性的區(qū)域治理——長三角的太湖治理、京津冀的霧霾治理;功能性的發(fā)展戰(zhàn)略——廣東省的提高自主創(chuàng)新能力戰(zhàn)略、武漢城市圈的建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略;功能性的合作機(jī)制——以治理區(qū)域污染為重點的“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”、以加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)為目的的“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”合作協(xié)調(diào)機(jī)制、長三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議。作為蘇浙滬環(huán)保部門合作交流的平臺,還包括長三角區(qū)域空氣質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)共享平臺,它是一個生態(tài)環(huán)境部牽頭設(shè)立的跨省信息共享平臺;還有以任務(wù)項目形式組成的專項督查小組、應(yīng)急聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)合執(zhí)法小組、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組等。長三角區(qū)域合作辦公室的設(shè)立也是跨越了三省一市,突破現(xiàn)有行政體制,為了一個共同目的——區(qū)域合作。將干部統(tǒng)一集中辦公,成員主體并不是來自同一個省或者同一個市,他們并不是以某一個行政邊界來劃分形成的,這些成員突破了原有行政邊界,是基于環(huán)境治理功能形成的合作,體現(xiàn)出一種功能聚集的特征。

以上事例表明所形成的新的功能性邊界,是通過功能為導(dǎo)向來劃分和形成的,不再是硬性劃定的實體邊界,而是根據(jù)功能性體現(xiàn)出的虛擬邊界。功能邊界超出了行政邊界的覆蓋范圍,隨著區(qū)域性公共事務(wù)的出現(xiàn),功能邊界以覆蓋到的整個事務(wù)為界,長三角地區(qū)的公共事務(wù)覆蓋到上海、江蘇、浙江等范圍,而這一地區(qū)卻并沒有劃定出一個統(tǒng)一的區(qū)域政府進(jìn)行管轄,跨域環(huán)境治理中的邊界與地方政府間的行政邊界存在著不一致的現(xiàn)狀。地方政府合作的范圍可能是由幾個地方政府的行政單元組成,也可能是依據(jù)某一個治理的生態(tài)環(huán)境作為區(qū)域范圍,是隨著合作的變化與合作成員的變化以及對大氣環(huán)境或河流等自然環(huán)境所波及的范圍而隨時發(fā)生著變化,是不固定的,區(qū)域環(huán)境合作中的邊界強(qiáng)調(diào)以某一生態(tài)或環(huán)境單元為基礎(chǔ),而形成的相互聯(lián)系、相互依存的統(tǒng)一整體。[12]這就需要地方政府橫向關(guān)系中的權(quán)力運(yùn)行邊界,是一種跨行政區(qū)、跨層級的政府間合作邊界,由空間地理的行政邊界向功能引導(dǎo)為主的邊界轉(zhuǎn)變,由閉合式的行政邊界向虛擬化的功能邊界轉(zhuǎn)變。

五、余論

地方政府合作中權(quán)力運(yùn)行的雙重維度,是權(quán)力在封閉運(yùn)行基礎(chǔ)上基于功能適當(dāng)開放,在功能上可以將不同區(qū)域的環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一整合,即通過整合各政府和各政府部門的職能,實現(xiàn)規(guī)模化效應(yīng)。在制度上實現(xiàn)統(tǒng)一供給,比單個地方政府分別各自行事的效率更高,效果也更好,更適合環(huán)境整體性的需求。這會使得中央政府權(quán)力的行使不再僅僅是以基于有效調(diào)動地方政府執(zhí)行政策的積極性為目的,還要在地方政府實際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行分權(quán),以增強(qiáng)地方政府創(chuàng)新的積極性,增強(qiáng)中央與地方之間關(guān)系的互動。從國家的整體發(fā)展來看,中央政府與地方政府應(yīng)該各自有不同的權(quán)限與責(zé)任、治理的目標(biāo),才可以避免地方政府的權(quán)力與責(zé)任不對等的情況出現(xiàn)。在地方政府合作中,地方政府作為合作主體直接與環(huán)境治理中的公共事務(wù)相聯(lián)系,在特定的區(qū)域內(nèi)有著中央政府不可替代的地位和作用。這一權(quán)力運(yùn)行路徑的提出不僅可以為當(dāng)前地方政府合作中行政權(quán)的合理運(yùn)行提供一個新的觀察視角,也可以從更深層理解地方政府合作的運(yùn)行機(jī)理,為我國當(dāng)前國家權(quán)力提供一個基于地方政府需求視角的權(quán)力配置路徑,從而促進(jìn)制度的有效供給,并且也可以為我國法治體系的建設(shè)提供依據(jù)。