監察法學的學科定位及體系化構建

江雪松,鄭淑珺

(江蘇大學 法學院&紀檢監察學院,江蘇 鎮江 212013)

引言

現代學科建制源于經濟社會發展而產生的知識增進、分化、重構與創新。2023年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》明確提出,要“加強紀檢監察學學科建設”[1]。這可視為黨和國家在頂層設計層面注重從法學維度支持、豐富紀檢監察學的學科建設。自《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)2018年頒行以來,監察法學便先于紀檢監察學成為一門備受關注的新興學科。法學研究者們紛紛探索監察法學的研究基點、原則、對象和基本范疇等學科內涵[2],還有研究者討論了監察法學學科創立的價值基礎及體系構建[3],對監督學、紀檢監察學、廉政學、監察法學等學科名稱進行比較分析[4],提出構建中國特色監察法學理論體系。[5]這些法理探索很可貴,但因為探索時間尚短,以及后續《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國監察官法》(以下分別簡稱為《公職人員政務處分法》《監察官法》)等監察立法的漸次展開,監察法學的學科定位、重點關涉和體系論證等都亟待深化。

一、由國家法律和黨內法規引起的學科關系辨析

(一)法律文本及其后續規范中的學科表述比較

2021年8月20日,十三屆全國人大常委會表決通過《監察官法》,其第32條規定:“國家加強監察學科建設,鼓勵具備條件的普通高等學校設置監察專業或者開設監察課程,培養德才兼備的高素質監察官后備人才,提高監察官的專業能力。”在國家法律中明確學科建設事宜較為少見,這既表明國家對監察工作高度重視,也顯示出監察學科建設在監察人才培養機制構建中處于重要地位。隨后,中共中央政治局于12月6日審議批準《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》(以下簡稱《紀委條例》),其第47條規定:“貫徹新時代黨的組織路線,堅持黨管干部,嚴把干部準入關,加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練,加強理論研究和學科建設,提高把握政策、監督執紀、做思想政治工作等能力,建設高素質專業化干部隊伍。”黨內法規也明文規定加強學科建設,體現出黨和國家注重學科建設在紀檢監察專業人才培養方面的全覆蓋。

在中國特色社會主義法治體系中,黨內法規與國家法律同軌并行,目前交叉最多、融合最好的是紀檢監察領域。對此,國家學科建設主管部門也及時跟進,2021年12月10日,教育部發布了《教育部關于公布2021年度普通高等學校本科專業備案和審批結果的通知》(以下簡稱《本科備案通知》),在法學門類的法學專業類下增設紀檢監察專業;2022年9月13日,國務院學位委員會、教育部印發《研究生教育學科專業目錄(2022年)》和《研究生教育學科專業目錄管理辦法》,“紀檢監察學”“中共黨史黨建學”等進入新版目錄,成為法學門類下的一級學科。作為一級學科的“紀檢監察學”應當是基于紀檢監察體制的整體性設計、一體化實踐,是對《紀委條例》論及的學科建設和《監察官法》強調的監察學科建設的系統回應。

鑒于紀委與監委的機構屬性不同,《紀委條例》和《監察官法》關于學科建設的規定,其實有著不同的內涵。《監察官法》是指向“監察學”的學科建設,目的是“培養德才兼備的高素質監察官后備人才”(1)全國人大憲法和法律委員會在《監察官法(二審稿)》的審議意見中提出:“有的常委委員建議增加提高監察官專業能力的規定。憲法和法律委員會經研究,建議將有關規定修改為監察官應當‘熟悉法律、法規、政策,具有履行監督、調查、處置等職責的專業知識和能力’。同時把‘提高監察官的專業能力’作為國家加強監察學科建設的主要內容。”參見江必新:全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國監察官法(草案)》審議結果的報告——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上,《全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第6號,第1147頁。;而《紀委條例》沒有明確學科名稱,依據目的解釋,其第1條規定“加強和規范新時代黨的紀律檢查委員會工作”,是這部黨內法規所要實現的目的。由此,可推論出《紀委條例》的學科建設指向“黨的紀律檢查學”或“黨的紀律學”(2)與“黨的紀律檢查學”相比,“黨的紀律學”概念更為周延,涉及黨的紀律創制、紀律規范、紀律教育、紀律監督、紀律檢查、紀律處分等領域的研究。黨的紀律學已有研究基礎和一定的研究共識,被視為一門相對獨立的學科,本文擬采用“黨的紀律學”這一學科稱謂。該學科的研究對象是黨的紀律現象。所謂黨的紀律現象,是指黨的紀律在發展、變化過程中所表現出來的形態和聯系。參見鄭榮華:《中國共產黨紀律學》,北京:人民出版社,2009年第1-19頁。,建設之目的是“建設高素質專業化干部隊伍”。監察學的學科建設要依托高等學校,開展學位教育,系統和全過程培養監察人才;黨的紀律學的學科建設則略顯宏觀,包含紀檢干部的思想、政治、實踐、專業等各方面,傾向于“提高把握政策、監督執紀、做思想政治工作等能力”的職后提升型培訓。當然,立足紀委監委合署辦公實踐和紀檢、監察兩項職責的實際履行,黨的紀律學和監察學應統合于紀檢監察學一級學科。

(二)監察法學在紀檢監察學學科體系中的層級定位

紀檢監察學的學科醞釀已近30年。早在1994年6月,中央紀委、監察部合署公布《1994—1998年紀檢監察干部培訓規劃》,要求“通過科研健全紀檢監察學科體系”[6];還曾于2008年召開紀檢監察學科建設與課程設置專家咨詢會,探索紀檢監察學科建設方案。[7]黨的十八大以來,隨著反腐敗斗爭的深入,“黨和國家監督體系、黨風廉政建設和反腐敗的理論、制度和實踐”[8]被逐漸合攏為紀檢監察學的學科研究對象。為此,中央紀委、國家監委于2020年底牽頭中國政法大學、中國紀檢監察學院等單位組成紀檢監察學一級學科論證與申報專班,旋即于“2021年1月,由教育部推薦的相關一級學科的7位專家和中央紀委國家監委機關推薦的7位紀檢監察系統專家組成紀檢監察學一級學科工作專家論證組”[8],形成報送國務院學位辦的《學科論證報告》。該報告是紀檢監察學得以設立的最重要學科論證文本。

中國特色社會主義監督制度要求紀檢監察學應當呈現為一個完備的“不敢腐、不能腐、不想腐”一體化研究的學科體系,既有主體學科也有分支學科,呈現明確的分支類別性和等級層次性。紀檢監察學的主體學科應當是學科體系的主體,是組成一級學科的基本單元,可稱之為二級學科。一般而言,一級學科分設二級學科會有若干標準,二級學科之間界限清晰且有一定的邏輯關聯,二級學科自身已有較好的知識基礎,且未來的研究空間較大。在二級學科基礎上衍生的研究方向可稱之為分支學科或三級學科。目前,紀檢監察學二級學科的設置還在討論之中,不同專業領域的研究視角與觀點不一,前述《學科論證報告》預設過二級學科,雖然尚未獲得官方文件的公開確認,但先后有學者撰文公開“論證報告在綜合各方意見的基礎上,預設了紀檢監察理論、黨的紀律學、監察法學、廉政學等四個二級學科”[8];“中國自主的紀檢監察學知識體系應該具有本土性、獨立性、融通性、穩定性和原創性的基本特征,由紀檢監察理論、黨的紀律學、監察法學、廉政學四個部分有機構成”[9]。四個二級學科的知識基礎各自不同,“但在整體上看,其內在邏輯和線索呈現出以制約和規范公權力為核心的原理—制度—實踐—文化四個有機面向”[9]。筆者基本贊同這一四分法,但就監察法學能否承擔起紀檢監察學的二級學科身份,暫持審慎態度。

因為,如果尊重《監察官法》第32條“加強監察學科建設”的原義,監察學應當處于紀檢監察學一級學科體系中的主體位置,至少是二級學科。而監察法學僅能作為監察學的下位概念,充當三級學科。誠然,《監察法》《公職人員政務處分法》《監察官法》《監察法實施條例》等形成的監察法律規范體系,不僅是監察法學的核心研究對象,也是監察學乃至紀檢監察學的重要研究對象。基于學科研究進路的不同,學界對監察法學也有了狹義和廣義兩個維度的理解。“狹義的監察法學,是使用傳統法學學科的研究范式和方法,以監察法律制度為核心進行的理論研究;而廣義的監察法學,也被稱為監察學,是在一定程度上超越監察法律制度,以更為宏觀的國家監察制度和監察活動為研究對象的理論研究。”[10]由此,紀檢監察學的學科體系中與紀檢監察理論、黨的紀律學、廉政學并列為二級學科的無論是監察學還是監察法學,似乎并無本質區別,只是狹義監察法學與廣義監察法學的不同語境運用而已。

但是,為了推進紀檢監察工作的規范化、法治化、正規化,筆者認為這種狹義與廣義的二元劃分僅是監察學科建設尚不成熟的表現,今后仍應明確監察法學與監察學的學科界分。從規范學科建設角度出發,監察法學作為紀檢監察學和法學的交叉學科,是新設一級學科紀檢監察學和傳統一級學科法學的交叉。在學科建設較為成熟的法學學科體系中,監察法學屬于新興學科。對此,馬懷德教授認為“如果將法學視為一級學科,行政法、民法、刑法等學科視為傳統的二級學科,那么監察法實質上并非屬于上述一級學科或二級學科的范圍,而是融合了憲法、行政法、刑事訴訟法等學科知識和內容、帶有交叉性和融合性的三級學科范疇”[11]。筆者贊同監察法學屬于法學的三級學科的觀點,但認為其論證進路還有待修正和補強。在法學的學科體系中,一級學科法學與三級學科監察法學之間聯結的二級學科是什么?這一學科層級邏輯尚不及“紀檢監察學(一級學科)>監察學(二級學科)>監察法學(三級學科)”那般清晰。

依據國家標準化管理委員會發布的《中華人民共和國學科分類與代碼國家標準》(編號GB/T13745-2009),法學一級學科分設為“理論法學”“法律史學”“部門法學”“國際法學”“法學其他學科”5個二級學科。而前述“行政法、民法、刑法等學科視為傳統的二級學科”的觀點并不準確,憲法、行政法、民法、刑事訴訟法等在上述分類國標中都是“部門法學”(二級學科)下設的三級學科。那么,監察法學應該放在哪個二級學科之下,“部門法學”抑或“法學其他學科”?“法學(一級學科)>部門法學(二級學科)>監察法學(三級學科)”與“法學(一級學科)>法學其他學科(二級學科)>監察法學(三級學科)”,究竟哪一種學科邏輯呈現更為準確?需要進一步推敲。

第一種學科邏輯是監察法學屬于部門法學。理由是以全國人民代表大會為制定主體的《監察法》與《民法典》《刑法》《刑事訴訟法》同為國家基本法律,按照一部基本法律對應一個法律部門的學科慣例,監察法學與民法學、刑法學、刑事訴訟法學應當同為并列的部門法。但是,如果從《監察法》所依托的監察權性質角度分析,會發現監察權是與立法權、行政權、司法權并列的憲法性權力。立法權的法律載體是《立法法》,與其相對應的理論學科是立法學,屬于理論法學(二級學科)下設的三級學科。同此類推,監察法學列入部門法學并不能形成自洽的學科邏輯。

第二種學科邏輯是監察法學屬于新興交叉學科的領域法。領域法學是以問題為導向,以經濟社會某特定領域為研究對象的學科體系,一如數字法學、財稅法學、金融法學、衛生法學等。監察法學以反腐敗為問題導向,“融合了憲法、行政法、刑事訴訟法等學科知識和內容、帶有交叉性和融合性”,很難納入任何一個部門法學(3)監察法學研究所涉的監察委員會的權力地位涉及憲法學,懲戒雙軌制涉及行政法學,職務犯罪涉及刑法學,審判階段又與訴訟法學銜接。,更多表現出領域法學的屬性特征。領域法學與部門法學形成同列互補關系,自然無法歸入部門法學(二級學科)。監察法學萌發初興,學科歸類有待自身建設成熟之后進一步明確,暫由“法學其他學科”(二級學科)這一“口袋”兜底似乎更為妥當。由此,“法學(一級學科)>法學其他學科(二級學科)>監察法學(三級學科)”的學科遞進邏輯,在目前顯得更為清晰與合理。

(三)監察法學向監察學的學科孵化進路

學科是科學知識創造過程中的領域分化,往往應時而需、因需而建。相對于傳統學科而言,新興交叉學科“指的是在兩門及以上傳統學科基礎上,通過各種方式重構和創造新的知識,使之成為一種新的獨立的學科體系”[12]。紀檢監察學即為法學門類之下法學、馬克思主義理論、政治學、社會學等傳統一級學科的交叉重構和知識創新。從學科發展規律來看,學科如樹狀不斷發展衍化,一個新興學科(子體)通常是在幾個傳統學科(母體)的交叉撞擊中先形成若干學科方向,這些學科方向隨著研究深入而不斷孕育、孵化、整合,最終衍化出高度相關、結構互補、體系統一的新學科。紀檢監察學這株學科樹的育苗,必須依托前述幾個傳統學科進行二級學科的孵化。譬如,紀檢監察理論離不開馬克思主義中國化、法理學、政治學原理、社會學原理等學科交叉孕育;黨的紀律學和監察學都強調制度規范及其實施研究,離不開馬克思主義政黨理論、部門法學、行政學和管理學的學科統合;廉政學著眼于腐敗的預防、廉政教育和廉潔文化建設,其知識內在結構涉及馬克思主義權力監督思想、中國廉政文化史以及法學與政治學交叉的反腐敗治理國際經驗等。其中,監察學的學科范圍顯然超出了監察法學科,研究對象為監察制度及其實踐,而不限于監察法律規范和法治實踐。因此,就監察法學向監察學的孵化而言,除了法學下設的憲法、行政法、刑事訴訟法等學科融合衍化生成監察法學之外,馬克思主義理論下設的馬克思主義基本原理、思想政治教育和管理學下設的行政管理可交叉融合生成監察原理,歷史學下設的中國古代監察史、中共黨史等可融合生成監察史學,政治學下設的政治制度、行政學等可融合生成監察行政學,社會學下設的法律社會學、社會心理學、公共關系學等可融合生成監察社會學,法學中的國際法學、政治學中的國際政治學、馬克思主義理論中的科學社會主義等還可交叉融合生成國際監察學。這些交叉形成的監察史學、監察行政學、監察社會學、國際監察學等可與監察法學一道孵化集成為監察學二級學科。

如前所述,新興交叉學科發展的驅動力和支撐點來自幾個傳統(母體)學科之間的碰撞、融合、膨脹,也是傳統學科的蓬勃發展或重大創新。因此,傳統學科、基礎學科的發展不能因新興交叉學科的產生而有所忽視,基礎學科發展得越好,越有可能給新興交叉學科帶來巨大的發展機會或產生更多的新興交叉學科。具體到監察法學領域,研究者應當依靠法學等基礎學科來牽引和驅動監察法學的學科發展。梳理監察法學研究現狀可知,有較高顯示度的成果皆源于法學學科有影響力的學者之手。由此帶來的啟示有三:一是法學可以作為監察法學的孵化器,促進監察法學的不斷成熟發展;二是監察法學既是法學的三級學科,也是紀檢監察學的三級學科,從而成為法學與紀檢監察學的交叉耦合點,監察法學發展能夠激活充實這兩個一級學科的發展創新;三是監察法學向監察學的孵化進路,可以為馬克思主義理論、政治學、歷史學、社會學、管理學等基礎學科在交叉融合中所借鑒,循此進路育苗、孵化相關三級學科,分類促進紀檢監察理論、黨的紀律學、廉政學等二級學科的知識生產。

(四)以監察法學作為紀檢監察學的“阿基米德支點”

國家已經設置了紀檢監察學一級學科,學科建設隨即進入正式且快速軌道,首要之舉是聚焦學科內涵發展。而紀檢監察工作的政治性、案件查辦的紀律性、部分敏感內容的不公開性,都使得黨的紀律學和監察學的研究不可避免地存有空白之處。尤其是黨的紀律學,研究人員多為有豐富黨務經驗或熟悉一線辦案流程的紀檢干部,所形成的研究成果也以實操性、應用性見長,側重于解讀中共中央及中央紀委文件精神對實踐的指導,重點探討黨的紀律、政策、工作方法的具體運用等。囿于保密要求,一般學者并不能充分掌握黨的紀律學所涉全部內容、信息及資料,有的黨內法規僅在黨內一定范圍公開。相對而言,監察法律規范則法定公開,傳播不涉密,效力范圍更廣,依據法律規范得出的研究結論也更容易被社會大眾所接受和認同。因此,從法學角度推進紀檢監察學學科建設是最有效、最規范、最公開之路徑。

紀檢監察學作為一門建立在紀檢監察豐富實踐基礎上的交叉學科,與重實踐的法學有著天然的親近,法學研究范式最易獲得紀檢監察學學科建設青睞。經由法學孵化器孕育的監察法學可成為紀檢監察學學科體系的“阿基米德支點”(4)古希臘科學家阿基米德發現了杠桿原理后曾說:“給我一個支點,我就能撬動地球。”阿基米德支點(Archimedean point)后被喻指一個能夠把事實與理論統籌起來的關鍵點。,最有可能在法學基座上撬起紀檢監察學的規范化、法治化、正規化發展。法學能夠為剛剛起步的紀檢監察學研究提供諸多概念術語、制度設計等方面的借鑒和啟示,如在監察學中率先開展監察法學研究、在黨的紀律學中率先開展黨內法規學研究、在紀檢監察理論中率先開展黨法關系研究、在廉政學中率先開展廉潔法治文化研究等。具體到監察法學,一方面可運用法教義學方法對監察法律規范進行概念厘定、條文解釋、效力分析、規則融貫和推理論證。另一方面可借法社會學方法對監察法治實踐中的疑難案件查處、體制機制運行和社會評價過程進行研究。當然,監察法學自身具有獨特學科規律性,在處理各種監察法治實踐問題時,如何堅持科學的法學方法論,并框定學科研究范圍,是監察法學在學術研究、學科建設和人才培養等方面都必須面臨的挑戰。

二、監察法學的學科研究重點關涉

任何學科都有自己的研究對象和研究范圍,監察法學與監察學皆不例外。就學科范圍而言,監察法學包含于監察學;就學科成熟度而言,監察法學勝于監察學。

(一)法理內涵

監察法學的法理內涵包括監察法概念、屬性、類型、內容和形式等諸多方面。監察法是中國特色社會主義法律規范體系中具有監察屬性和監督功能的新型法律。就屬性而言,監察法的屬性源于監察權,監察權是依據憲法授予的國家權力,對包括自身在內的所有公權力及全體相關人員進行全面監督并及時查處權力失范行為的新型國家權力。監察權是復合性權力,平行于立法權、行政權、司法權而獨立運行,具體權能類型按照監察程序可分為監察監督、監察調查、監察處置。監察法作為反腐敗領域法,龍頭法是《監察法》,其內容涵蓋了監察主體、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作和監察責任。《監察法》實現了國家監察全面覆蓋,對所有行使公權力的公職人員進行監督;加強了黨對國家監察的領導,將黨內監督與國家監察有機結合。就形式而言,監察法學囊括了基本法律《監察法》、單行法律《公職人員政務處分法》《監察官法》和監察法規《監察法實施條例》《監察機關監督執法工作規定》等,但這些尚不能充分滿足黨和國家反腐敗的需求。在法律補強之前,還應當納入涉及監察內容的黨內法規如《紀檢監察機關監督檢查審查調查措施使用規定》,以及配套出臺更多分支性、操作性黨內法規和監察法規,共同筑牢監察法學的規范基石。

(二)功能定位

徒法不足以自行,監察法學的學科研究范圍取決于監察法治的功能定位。監察法治的功能定位是反腐敗,這個“反”意蘊豐富,包含防范腐敗、治理腐敗、提升權力運行效能等。

首先,監察法學要研究監察法治的系統綜合性。監察立法在構建反腐敗領域的法律規范體系,以求從法治硬件角度搭建出我國反腐敗體制機制的“四梁八柱”。以《監察法》為例,從組織法、行為法、程序法、監督法和救濟法五個方面進行系統性、全周期功能立法,目前在我國現行法律文本中尚未多見。其中,《監察法》第6條明確規定了我國反腐敗的發展目標,即“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”,隨后《紀委條例》對一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的基本任務和基本要求作出規定。“三不腐”的核心在于“一體推進”,關鍵是實現懲治之劍、制度之籠、思想之堤的統籌聯動。

其次,監察法學要研究監察權的獨立運行性。系統性會產生較強的獨立性。監察權是在原行政監察權、預防腐敗權以及職務犯罪偵查權基礎上整合優化而成。但是,監察權并非這三種權力的簡單相加,而是發生化學反應高度融合之后有了重新定位的國家權力。“監察權的本質是國家監察制度的本源和核心問題”[13],權力基礎是人民授予的監督權。反腐敗的專門性要求監察權的行使不受行政機關、社會團體和個人的干涉,具有獨立性、統一性和高效性。并且,監察組織體系的嚴密性也要求監察法治進行全周期、全覆蓋行權,而其中的關鍵要素包括權力結構的合理性、權力邊界的明晰性、權力運行的規范性、權力程序的透明性和權力監控的有效性。

(三)制度鏡鑒

我國有著很好的監察制度積累,是監察法學乃至監察學不能忽視的研究內容。戰國、秦漢時期,官僚制度取代了世卿制度,監察官員行為的監察制度也隨之應運而生。[14]三國兩晉南北朝時期的長期割據對峙使得統治者格外重視政權的穩固,這也在一定程度上強化了漢朝以來的監察制度。盛唐時期《監察六法》使得監察制度的發展達到了高峰。到了宋朝,封建專制制度得到了進一步強化,這使得皇帝對百官的監察愈加嚴厲。元朝因為立法與執法的分離最終使監察法律成為空文,明朝也因為宦官專權使監察法律《憲綱條例》淪為作惡工具。清朝的《欽定條規》是封建監察制度的集大成。綜而觀之,監察制度在每個朝代的創制初期都發揮了重要作用,一定程度上保證了吏治清明,但都存有各自時代的局限性。 事實上,不僅中國古代有監察制度。自國家機器出現以來,為了防止公權力被濫用造成危害,各個國家都以各自特有的政治文明和國家體制為基礎構建了符合自身實際國情的監察制度。“柏拉圖《法義》一書中有著豐富的關于監察官制度的討論。”[15]古羅馬時代會授權個人或特定機構承擔監察職責,中世紀有些國家則由特務機構甚至是秘密警察來承擔監察職責。[16]現代西方國家監察制度源起于瑞典1809年施行的議會監察專員制度。在監察專員制度中,監察官具有較強的獨立性,能夠在不受干擾的情況下更好地履行監察職責。我國不存在議會,監察官產生形式也不同,從法治文化、歷史底蘊等因素分析,我國并不宜構建人大監察專員制度。[17]但是,針對域外監察制度的比較研究仍然富有啟迪意義。有比較才會發現不同,差異的存在能夠促使我們在監察法學研究過程中看到更多可能性,有助于我國監察體制實踐拓展思路、少走彎路。監察法學研究不能忽視時空維度的監察制度比較研究,要關注“兩個結合”。

(四)黨法關系

中國式監察法治的最大經驗是建立起黨全面領導的反腐敗工作格局。監察法學研究不能回避黨法關系,不僅要關注監察法同其他程序法和實體法的銜接,還要立足于法律規范體系和黨內法規體系兩個維度研究監察法治。“廣義的監察法其實包括了有關監察的黨內法規。”[18]黨內法規對黨員和黨組織有普遍約束力,國家公職人員約八成是黨員,領導干部中黨員的占比達95%,黨和國家的權力體系離不開黨內法規和監察法律法規的雙施雙守。黨內監督和國家監察一體兩面、互補互促,實踐中要加強二者標準、功能和效果的貫通匹配。(5)黨紀政務處分的輕重程度在重處分時需要匹配,輕處分時則可依據案情進行獨立適用。一是應當給予重處分時的黨政處分匹配情形。對受到撤銷黨內職務、留黨察看處分的,應當依法予以撤職;嚴重違犯黨紀、嚴重觸犯刑法的公職人員,必須依法予以開除。對公職人員予以開除的必須給予其開除黨籍處分,開除黨籍的可以根據案件情況對其予以撤職或者開除。二是應當給予輕處分時的黨政處分匹配情形。黨紀輕處分(警告、嚴重警告)與政務輕處分(警告、記過、記大過、降級)在何種情形下同時適用、何種情形下單獨適用,需根據具體案情把握。實踐中,中央紀委國家監委給予中管干部黨紀輕處分的,一般不同時給予政務輕處分,但如果是在行政管理過程中發生的違法行為,一般給予政務輕處分,不再同時給予黨紀輕處分。反腐敗是一項系統性工程,從法治角度而言,需要黨內法規和國家法律協同發力,并且“探索黨內監督轉化為國家監察的可能”[19]。

三、監察法學的學科體系構建

(一)聚焦監察學和監察法學的知識分層

構建監察法學的知識體系是監察學科建設的當務之急。監察學作為紀檢監察學的二級學科,在自身學科體系的構建過程中,亟待監察法學作為其學科核心,率先架構起完備的知識體系。監察法學的知識體系與監察學的知識體系既相輔相成,又有所區別。監察學是專門研究監察理論、監察制度和監察實踐的學科。監察學的知識體系包括但不限于監察法學的知識體系,立足學科交叉融合的知識視角,至少還有以下幾類知識構成:監察原理知識體系,主要研究監察權產生、發展的一般規律以及監察權與立法權、行政權、司法權之間的關系等基礎性理論問題;監察史學知識體系,主要研究中外監察歷史發展進程及特點等問題,進行古今監察經驗教訓比較;監察行政學知識體系,主要研究監察管理體制、監察機關內部機構設置和權限分配、對監察的監督機制等問題;監察社會學知識體系,主要研究社會中各類組織的監察風險防控、管理方式、社會評價等;國際監察學知識體系,主要通過對域外現行監察制度的比較考察,探討反腐敗國際合作空間,博采中外監察所長,展開全球協同反腐。

監察法學作為監察學的下設學科,以監察法學理論、監察法律制度和監察法治實踐作為研究對象。監察法學知識體系的構成,應當以監察法為邏輯起點,以監察權為核心范疇,對監察權的概念內涵、屬性特征、運行類型、權能規范等實體要素,以及監察組織架構、行權流程、責任分配、監督救濟等程序要素,綜合開展研究;同時,重視對監察法治實踐中出現的難點、堵點、焦點等展開研究。立足法學孵化器,監察法學研究大致關涉憲法學、立法學、行政法學、訴訟法學、刑法學、犯罪調查學(犯罪偵查學)、犯罪心理學、證據學、法理學等多個三級學科。

(二)聚焦監察官后備人才的培養

首先,關注跨學科師資隊伍的培養與儲備。監察法學的學科內涵指向培養監察官,監察法治人才培養質量的關鍵在于師資。學科建設需要知識和人才的積淀,監察法學師資是最大短板。當前重中之重是通過科研與研究生教育培養和儲備充足的師資隊伍,在一定時間內形成一批真正屬于監察法學領域的學科帶頭人、學術帶頭人。同時,監察法學的學科建設領導者要拓展學科視野。一是從憲法與行政法學、法理學、刑事法學等現有師資中引導一批優秀者結合自身所長,拓展引領監察學科建設;二是積極培育一批教師在紀檢監察理論、黨的紀律學、監察學、廉政學二級學科教學研究實踐中不斷成長進步,成為紀檢監察學學科建設的拓荒者;三是注重監察法學的學科團隊建設,鼓勵引進具有法學和大數據跨界研究的人才,設置更多的交叉人才崗位,立足法學的學科孵化,形成紀法交叉的學科人才快速集聚;四是要完善監察法學的學科建設評價體系,改革學科建設項目評審制度、科研評價制度等。

其次,關注監察法學方向研究生的培養。“研究生教育是科學研究和人才培養的第一結合點……研究生教育對于新興交叉學科至關重要,將貫穿新興交叉學科的培育和建設全過程。”[12]對于監察法學研究生而言,《專業學位研究生教育發展方案(2020—2025)》已經給出“專業學位與職業資格銜接更加緊密”的明確導向。監察官職業資格考核體系雖然尚未建構,但對監察法學的學科孵化、育苗,應當作出前瞻性規劃,要將有強大發展潛力的監察法研究領域變成法學專業學位研究生的學科培養方向之一。紀檢監察領域的研究生也應當以專業學位研究生培養為主。目前,監察法學是最具備條件的專業學位培養方向。在學科孕育期,可以遴選憲法學、行政法學、刑法學、刑事訴訟法學以及政治學、馬克思主義理論等學科方向導師組成強大的研究生導師團隊進行聯合培養,鼓勵監察法學方向研究生參與新興交叉學科類的科研項目,并依托新興交叉學科項目進行論文選題,開展協同合作研究,努力培養具有多學科背景的監察法學研究生,為紀檢監察學的學科建設儲備后續骨干力量。

最后,探索紀檢監察本科專業培養。本科教育是一個學科存在的重要基礎,也是這個學科成熟的重要標識。前述教育部《本科備案通知》也回應了反腐敗領域持續不斷的人才培養需求。《監察官法》區分了監察官培訓與監察官后備人才培養,其中第32條明確提出依托高校設置監察專業或監察課程,就是對監察官的后備人才培養提出學歷要求。按照學科發展慣例,新興交叉學科一旦設置一級學科,相應的本科專業也就隨之出現。監察學科關于監察官后備人才培養機制的特殊性在于政治素養評價,入職監察官一定要是中共黨員,這將成為高校監察專業人才培養的一個重要的政治導向,引領著監察法學的教學更新。中國特色社會主義監察法治建設的最新理論成果和實踐經驗要及時引入課堂、寫入教材,轉化為監察法學的優質教學資源。紀檢監察專業本科創新人才的培養應當堅持“以本為本”,積極探索多樣化的人才培養模式。根據紀檢監察學下設的二級學科特點,實行“2+2”大類寬口徑培養(即法學專業2年基礎學習+紀檢監察專業2年拓展學習);夯實學科基礎,完善監察官后備人才培養方案;優化課程體系,調適監察法學專業基礎課程、核心課程、拓展課程之間的配比;建立法學通識教育與紀檢監察專業教育相融合的人才培養體系,加強交互式學習,師生協同探索專業教學體系的完善。高校開設紀檢監察專業要注重“扶新”“扶特”“扶需”,加強學科資源投入和條件保障。

(三)聚焦監察法學學科建設中的實踐反哺

基于監察法治“實踐探索先于理論研究和學科建設”的特定稟賦,監察法學的學科建設應注重將監察法治實踐經驗概括提煉為理論原理和制度成果。監察法學理論的增進得益于監察實踐經驗的反哺,監察實務部門的理論需求是高校、科研機構開展監察法學理論研究的方向標。理論研究者必須加深對監察法治實踐問題的多面性、動態性和復雜性的理解,并推動法理研究轉化為實踐指引。設置監察專業的高校可打破“唯學歷”要求引進具備較強科研能力的紀檢監察機關實務人員。

紀檢監察學下設黨的紀律學和監察學二級學科,涉及許多中國共產黨知識的學習和運用,尤其在紀律檢查的運用方面,有很高的政治性和涉密性。高校中學生黨員占學生總數的比重一般不超過10%,這種情況下由非黨員學生來學習黨的紀律學、黨內法規學等學科內容,效果如何?教師在非黨員學生中能否將內容講清楚、講透徹,對學校和老師也極具挑戰,甚至是否存在實踐操作方面的困難,亦不得知。筆者建議,以監察法學作為先導,在監察法學教學中突出“紀法銜接”,引導學生從監察法學進入監察學再進入黨的紀律學。這一教學進路與“紀先法后”的執紀執法實務反向而行,反而更有助于學生從宏觀層面把握紀檢監察工作流程。另外,監察法學的學科建設可以借鑒公安學科的人才招錄培養機制(6)2015年12月8日,中央編辦、人力資源和社會保障部、公安部、教育部、財政部、國家公務員局以人社部印發《關于公安院校公安專業人才招錄培養制度改革的意見》〔2015〕106號。,依據紀檢監察機關的政治屬性、執紀執法屬性、內務管理屬性和技術屬性等,進行不同崗位類型劃分,專業學科和理論實戰各有側重。“通過本、碩、博的縱向階段和橫向專業選擇加以分流,著力培養輸送一大批政治立場堅定、專業能力素質強、紀律作風過硬的紀檢監察專業人才。”[20]對不同學段的畢業生進行職業發展狀況和用人單位滿意度的實時調查,不斷完善人才培養質量機制,促進監察法治人才培養始終能動態適配紀檢監察工作的新要求。

結語

《監察官法》從國家法律層面對監察學科創建提出要求,這是對新時代國家監察體制改革的回應。黨領導下的國家監察體制改革,也使得黨的紀檢體制進一步加強。監察學科以及黨的紀律學科分獲國家法律和黨內法規的明文加強,也促使紀檢監察學科獲得國家學科建設主管部門的確認,成為一級學科。確立以紀檢監察理論知識為“原點”、 各級紀委監委為“載體”、黨的紀律和國家監察制度為“骨架”、廉政文化建設為“靈魂”的學科建制是紀檢監察學的本質內涵。其中,監察法學是撬動監察學乃至紀檢監察學發展的阿基米德支點。監察法學作為新興交叉學科,目前以二級學科身份建設尚不成熟,也不利于監察學的學科建設。唯有不斷孵化監察法學,通過監察法學的成長來促進充實監察學的二級學科內涵。假以時日,監察法學、監察學雙雙成熟之后,或可比肩成為二級學科。因為一級學科通常具有足夠的學科延展性和包容性,隨著內涵建設的深入,會不斷增設二級學科。當然,紀檢監察學學科體系中的學科層級、學科研究范圍、知識體系的實現等,還需要隨著全面從嚴治黨縱深推進和紀檢監察工作新發展而持續不斷地加強研究。