航空運輸市場“兩個監管”合理邊界的法律研究

李晨丹

(中共河北省委黨校(河北行政學院)，河北省 石家莊市 050000)

引言

《民用航空法》確定的航空運輸市場單一政府監管模式為我國航空運輸市場初期發展提供了發展保障。但隨著我國航空運輸市場化程度加深以及“政會分離”的完成，行業自律組織作為主體參與到航空運輸市場監管中是航空運輸市場發展的現實需求。因此，通過研究“兩個監管”存在的法律困境，可以提出厘清航空運輸市場“兩個監管”的合理邊界的路徑。

一、航空運輸市場中“兩個監管”的概念及監管權配置

(一)航空運輸市場監管的概念

“監管”一詞在不同學科范疇都有廣泛運用。從監管主體上來說，監管的主體除了可以由政府擔當外，還存在政府外其他主體的監管。就政府監管而言[1]，主要是指立法機關、行政機關以及司法機關的監管；其他主體的監管則包括了社會組織、企業等主體的監管，最為常見的就是行業協會對本行業內成員的監管。

航空運輸市場監管是一個復雜的綜合體，其復雜性一方面表現為監管內容繁雜多樣；另一方面，航空運輸市場監管還會對航空運輸市場外其他內容產生影響，面對航空運輸市場中涉及的紛繁復雜社會關系，就決定了航空運輸市場各類社會關系應當由完備的法律制度給予調整。航空運輸市場監管指的是航空運輸監管主體為了確保航空運輸活動能夠正常有效開展，以相關法律法規為基礎，對航空運輸活動進行調整或者控制的具體行為。因監管主體不同，可為政府監管與非政府監管。前者是指由特定的國家機關對航空運輸業活動進行監督和管理。后者則指的是航空運輸市場自律組織監管，即通過介于政府、企業之間，并為其提供服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的自律監管組織[2]，對其內部成員進行規范、監督，規范成員在法律規定的范圍內從事航空運輸業務的自我管理制度。

(二)“兩個監管”的監管權配置

我國航空運輸市場政府監管權涉及四方面：首先，依據《民用航空法》規定，“國務院民用航空主管部門”享有制定部門規章的權限，即立法權。其通過制定相關部門規章、技術標準等實現對航空運輸市場的監管。其次，國際監管合作。國務院民用航空主管部門承擔著與其他國家和地區航空運輸市場政府監管機構之間的監管合作。再次，對航空運輸市場主體的監管權。該監管權既包括航空運輸相關市場主體及相關從業人員準入審核權，又包括對影響民用航空運輸市場秩序等違法違規事件的查處權。最后，對航空運輸市場自律組織的監管權。《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》明確指出“行業管理部門依法依規對行業協會商會的業務活動實施行業監管”。

就我國航空運輸市場行業自律組織監管權的來源看，主要包括三種方式：法律法規授權、行政授權、自律組織內部協議。航空運輸市場自律組織監管主要是通過制定行業內部規范的方式確保航空運輸市場安全、有序、高效運行。其優勢有二：一是航空運輸協會自律監管有利于節約成本。航空運輸市場自律組織成員之間相互協調所需的成本可以得到有效降低：航空運輸市場自律組織與市場主體的距離更近，能夠有效的解決傳輸信息過程中信息損耗問題；在航空運輸協會內部成員之間信息共享方面，基于航空運輸協會這一平臺的存在，使成員之間信息共享的成本有所下降。二是航空運輸市場自律監管能夠促進組織成員更好的建立航空運輸企業誠信經營的理念。

二、兩個監管權存在的法律問題

(一)航空運輸市場行業自律組織監管權存在瑕疵

從我國航空運輸市場行業自律組織監管權運行實踐看，其與行業自律組織監管權理論存在差異。一是航空運輸市場行業自律監管組織監管權缺乏法律直接賦權的方式，直接造成了航空運輸市場行業自律監管組織監管權法律屬性不清、獨立監管地位不明確，進而導致其行使監管權缺乏權威性。二是航空運輸市場行業自律監管組織的監管方式不具備法律規定的強制效力。其監管效力的認定需以全體一致同意為前提。此外，航空運輸市場行業自律監管組織監管權范圍過窄。

(二)航空運輸市場政府監管權尚需優化

《民用航空法》確立的我國航空運輸市場政府監管模式，決定了我國航空運輸市場政府監管權同時涵蓋經濟性監管與社會性監管。前者主要包括對航空運輸價格監管；對航空運輸市場主體準入與退出監管等。基于航空運輸市場的特殊性，航空運輸市場社會性監管主要集中在安全監管，即對航空運輸相關從業人員、運輸工具安全性的監管等。可以說，政府監管權深入到航空運輸市場的方方面面，但隨著我國航空運輸業市場化程度的不斷深入，如何優化航空運輸市場政府監管權是不能回避的問題。

三、“兩個監管”合理邊界的法律探索

(一)確定合理邊界遵循的基本法律原則

首先，航空運輸市場行業自律監管優先原則。與民用航空主管部門相比，航空運輸市場行業自律組織與航空運輸市場主體的距離更為貼近，其監管優勢更為明顯。特別是在航空運輸市場放松監管的大背景下，充分發揮行業自律監管在航空運輸市場中的作用能進一步促進航空運輸市場的發展。基于此，行業自律監管優先應包含以下兩個層面含義：一是航空運輸市場行業自律監管組織具有完全自治權。完全自治權是航空運輸市場行業自律監管機構實現自律監管優先的前提與基礎。完全自治權首先依賴于主體資格獨立。航空運輸市場行業自律監管組織“獨立法人”的法律地位，即航空運輸市場行業自律監管組織不是“官辦”機構。2020年我國航空運輸市場自律監管組織已經完成了與政府監管機構的脫鉤工作。特別是在行業自律監管組織完成“脫鉤”后，航空運輸市場在運行過程中出現問題時，能夠通過行業自律方式解決的應當由行業自律組織通過行使監管權職責的方式解決，政府監管機構不再干預，以充分發揮行業自律監管的優勢。二是基于完全自治權的行業自律監管優先權。優先是指，航空運輸市場在運行過程中出現問題時，能夠通過行業自律方式解決的應當由行業自律組織通過行使監管權職責的方式解決，民用航空主管部門不再干預。當出現航空運輸市場“兩個監管權”監管范圍重疊交叉這一特殊情況下，航空運輸市場行業自律監管權應先于民用航空主管部門監管權行使，當航空運輸市場行業自律監管目標無法實現或者航空運輸市場行業自律監管組織怠于行使其監管權時，民用航空主管部門得行使航空運輸市場政府監管權。

其次，航空運輸市場政府監管適度原則。有學者指出，“在處理國家、社會、公民的關系方面，國家的作用是社會補充，限于公民不能自行處理的事務”[3]，從航空運輸市場政府監管機構職能看，民用航空主管部門監管的核心應集中于間接監管，即航空運輸市場監管法律制度的制定、對航空運輸市場安全的保障、消費者權益保護等方面。基于此，將民用航空主管部門監管權的范圍限制在“航空運輸市場失靈”范圍，以及民用航空主管部門的監管效果優于航空運輸市場自律監管就是“適度”。具體來說，“適度”包括兩方面含義：一是要求政府監管部門將其監管集中于航空運輸市場監管法律制度以及相關政策的制定、航空運輸市場自律監管部門監管航空運輸市場安全以及消費者權益保障等宏觀監管上；二是要求民用航空主管部門對航空運輸市場自律組織的監管應當尊重自律監管組織的獨立性，不能以政府監管權干涉航空運輸市場自律組織的正常運行。民用航空主管部門對航空運輸市場自律組織的監管應當依法定程序，在法律規定的監管權范圍內對航空運輸市場自律組織進行監管。這一原則的確立既有利于充分發揮政府監管的優勢，又能有效避免“政府失靈”對航空運輸市場監管帶來的不利影響。

最后，效率原則。效率原則是協調航空運輸市場中政府監管與行業自律組織監管應當遵循的基本法律原則。效率原則要求在航空運輸市場監管權分配應充分考慮監管成本與收益效果，發揮航空運輸市場政府監管部門、行業自律監管組織等監管主體的自身優勢，對兩個監管權進行合理配置與優化，實現監管效率最大化[4]。通過前述分析，政府監管權在航空運輸市場監管法律法規及政策制定、對航空運輸市場安全與消費者權益保護、對違法行為查處以及對航空運輸市場行業自律監管組織的監管等方面更具優勢。基于此，將航空運輸市場中的宏觀監管、間接監管權賦予航空運輸市場政府監管部門行使更為高效。相較之，航空運輸市場自律組織則更接近航空運輸市場中的各類主體，在監管問題的解決上更具專業性與靈活性，同時還有助于航空運輸市場主體更好的建立誠信經營的理念，拓展了監管的廣度與深度。因此，將航空運輸市場日常監管的相關內容歸由行業自律組織實施監管效果更佳。依據效率原則劃分航空運輸市場政府監管權與行業自律組織監管權范圍，也是對前述兩個原則的必要回應。與此同時，積極推進航空運輸市場政府監管部門與航空運輸市場行業自律組織監管之間的相協調，能夠有效減少航空運輸市場“兩個監管權”重復交疊、避免出現監管空白出現以及最大程度降低兩者之間存在的監管權沖突，以最大幅度提升航空運輸市場“兩個監管權”運行效率。

綜上所述，航空運輸市場監管的三項法律原則既內在統一又相輔相成：首先，行業自律優先原則是航空運輸市場放松監管的必然要求。其次，實現航空運輸市場監管行業自律優先原則離不開航空運輸市場政府監管適度原則的保障。最后，航空運輸市場所遵循的行業自律優先以及政府監管適度原則所要實現的目標就表現為監管效率原則。

(二)明晰“兩個監管”監管權范圍

隨著我國航空運輸市場的不斷發展完善，特別是航空運輸市場化程度大幅提升，市場主體行為不斷規范化、成熟化，如果繼續維持政府監管為主的監管模式，就會對航空運輸市場高效運行產生負面影響。因此，就政府監管而言，民用航空主管部門作為我國航空運輸市場主要監管部門，其監管職能應集在以下方面，一是將相關法律法規草案、政策和標準起草工作作為工作重心，通過法律法規、政策等實施實現對航空運輸市場進行宏觀監管；二是，對航空運輸市場自律監管主體監管權進行再監管，保障航空運輸市場自律監管主體的監管權在法律規定的范圍內運行。

航空運輸市場行業自律監管組織監管權而言，其自律監管權的完善應當從以下幾方面進行：首先，通過立法的形式明確規定航空運輸市場行業自律監管組織監管權的具體內容。要實現航空運輸市場放松監管，需要扭轉我國航空運輸市場政府監管過強，航空運輸市場行業自律監管較弱的現狀。要扭轉這一現狀依賴于航空運輸市場自律監管法律基礎的構建。我國航空運輸市場行業自律監管組織的設立晚于《民用航空法》實施，航空運輸市場行業自律監管組織設立依據的《社會團體登記管理條例》又缺乏對行業自律組織的專門性規定，這直接導致現行立法未能對航空運輸市場行業自律監管相關內容給予明確規定。因此，通過立法明確授權航空運輸市場行業自律監管組織享有監管權是十分必要的。具體來說，通過修訂《民用航空法》或制定“行業協會法”方式明確其市場監管主體地位，以確保其在航空運輸市場監管中能夠充分發揮作用。其次，標準制定權。標準制定權應包含兩方面的含義：一方面，航空運輸市場自律組織依據其章程得以制定規范組織成員行為的內部標準；另一方面則是指航空運輸市場自律組織參與到整個行業立法、規劃和制定標準中。航空運輸業作為專業化、技術化程度較高的行業，其相關行業立法、規劃以及相關標準自然離不開具備專業化和技術化背景以及信息優勢的主體。航空運輸市場自律組織恰好符合這一要求，其參與制定的立法規劃以及相關標準有助于提升航空運輸服務質量，亦為消費者對產品或服務提供客觀的評價依據。最后，處罰建議權。增加航空運輸市場自律組織建議政府對相關企業進行警告、嚴重警告以及吊銷證照的權利。基于航空運輸市場自律組織所具備的專業性及其對信息掌握的全面準確性，在航空運輸市場主體存在違法行為時，政府可將委托航空運輸自律組織對該市場主體行為進行調查，基于調查信息等可向委托機關提出處理建議。

(三)注重對航空運輸市場自律組織監管權的規制

航空運輸市場自律組織既是航空運輸市場的監管主體，又是航空運輸市場中被監管的對象。對航空運輸市場自律組織監管權的規制是保障航空運輸市場自律組織監管權合法有效實施的重要保障[5]。對航空運輸市場自律組織監管權的規制應從兩方面入手：一是，民用航空行政主管部門作為航空運輸市場監管部門，當然享有對航空運輸市場自律組織監管權進行監管的權力，可對其監管權濫用行為給予處罰。二是要強化通過司法途徑對航空運輸市場自律組織監管權進行必要的規制。當航空運輸市場主體權益受到航空運輸市場自律組織監管權侵害時，航空運輸市場主體以通過訴訟等司法途徑及時有效的對抗航空運輸市場自律組織濫用監管權的違法違規行為。

結語

航空運輸市場監管為我國航空運輸市場的發展提供了有效保障。通過立法方式明確航空運輸市場自律監管機構監管地位，進一步明晰航空運輸市場政府監管機構與自律監管機構監管權的范圍，是助力我國航空運輸市場健康快速發展的必然選擇。