保護農民財產權　推進宅基地改革

楊璐璐　趙衛衛

宅基地制度改革是繼承包地“三權分置”改革之后，深化農村土地制度改革的又一重大變革。當前，宅基地制度改革進入攻堅期，面對不斷深化的農村改革，習近平總書記在講話中多次強調，要“堅持農民主體地位不動搖”“把保護農民利益作為工作的出發點和落腳點”。

深化宅基地“三權分置”改革必須農民點頭、農民決定、農民獲益。應圍繞“發展中保障和改善民生”“堅持人民主體地位”“增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的核心要求，圍繞民生、民意、民權穩慎推進、攻堅克難，交出一份“農民的事情農民辦，農村宅改農民改，改革的紅利農民享”的答卷。

湖南汨羅是農業農村部確定的第二輪宅基地制度改革試點單位，堅持高位推進、做實人員、財物保障，規劃為綱，做細宅基地基礎信息調查，做好政策宣傳工作，運用“黨員帶頭、能人帶動”工作機制，發動群眾參與。在宅基地有償使用、有償退出、閑置宅基地盤活利用、實現多樣化住房保障等方面積極探索。

改革實施第一年，就收取存量超面積有償使用費372.9萬元，騰退宅基地面積近7800平方米，為鄉村產業發展提供土地，盤活閑置宅基地和農房117宗，宅基地制度改革實施首年增加村集體經濟組織收入421萬元；在住房保障方面探索了村內集中居住、多種形式退出、做好宅基地退出配套補償等多種形式，保障進城村民住得下、無后顧之憂，留村居民住得好、環境設施得到改善。

汨羅市宅基地制度改革為中部傳統農業區宅基地制度改革提供了經驗借鑒，關鍵就是充分尊重群眾主體地位，以“農民的事情農民辦”為宗旨，充分保障農民的知情權、參與權、決策權，主要做法可以歸納為重民生、順民意、惠民權。

做好資格權保障。宅改以資格權認定和多樣化實現形式為新的產權突破。資格權獨立成權，強化了農民專門獲得宅基地的福利通道，明確了“物物流轉”的市場邊界，提供了宅基地實物退出和權利退出的不同選擇條件，使農戶流轉行為趨于理性，有利于防止使用權放活后出現宅基地買賣、農民土地權益流失。

資格權認定工作應是各地宅改探索的規定動作，重點不在于“專門制證”和“登記造冊”之爭，而是認定標準、動態管理標準、資格權多樣化實現形式。認定標準上，對于轉為非農戶，未辦理自愿放棄土地承包經營權手續、未經相關部門辦理招工招干手續、未納入城鎮居民社會保障體系的人員都應該認定資格權。在動態管理上，注重離婚婦女、返鄉落戶士官的補充，離婚婦女區分“離婚不離家”“離婚后未遷出婆家”“戶籍遷回娘家”等情況分類考量，保障在農村或者城鎮享受一次分配宅基地建房或者福利性購房。

在資格權多樣化實現形式上，探索適合區域特點的資格權保障途徑，如規劃“小集中”“大集中”的居住用地以滿足留守村民新增宅基地需求，以貨幣、股權券證為宅基地退出補償滿足進城村民的需求，給了農民更多的選擇，結合城鄉融合，為進城農民開通就業、教育等綠色通道，擴充了農民城鎮化的渠道。

做好住房保障。宅改重點不僅是解決閑置問題，盤活是手段，保障、規范、增收才是目的，應該以農民居住條件滿足和改善為基本。通過閑置宅基地和農房退出、整體連片開發、指標交易、集中規劃新區等制度創新路徑解決剛需矛盾，改善居住環境、提升居住品質。

擴大對“保障”內涵的理解，體現為“保居住、保環境、保長久、保合法”。共同富裕研究院2022年對全國14個縣（市、區）40個村600個農戶的意愿調查顯示：在住房、貨幣、股權券證三類資格權實現方式中，農民的主要選擇是住房類，其中農村公寓的選擇比例遠高于產業房、養老公寓、城市公租選項。農村住房需求依然是農民對宅基地的主要訴求。汨羅市抓住統、宜、節3個關鍵點，結合多樣化的住房保障形式和土地騰退效益，集中統建、多戶聯建，配合統一規劃管理、現代化物業、休閑設施提升宜居環境，節約建設用地指標，實現“新居美、農民樂、效益高”。

做好閑置宅基地退出補償。有償退出重在“有償”的標準符合農民基本生活需求，退出的選擇是農民自愿。從農民對宅基地的利用“活動”和“機會”出發，在居住、輔助生產、集體成員享有的權益、承載私有財產、“根”的情結和返鄉歸宿五個方面界定農民退出的權益損失，補償價值不僅僅是標的物的物權、使用價值和財產價值，還包括城鎮化的機會成本、資產長期持有的投資收益（個人流轉、抵押或集體資產分紅）、社會保障性價值和心理幸福價值。

汨羅市在宅基地有償退出補償設置中，設置永久退出和暫時退出的不同補償形式，輔之以就業、教育、社會保障等政策，以市場價格確定居住權、使用權喪失的補償標準；以優惠政策確定保障權益喪失的補償標準；以資格權固化機制補償發展權益的喪失；協同農地承包權和利用情況確定“城鎮化激勵補償”方式的可行性。

要充分尊重群眾的意愿，讓農民群眾成為宅基地制度改革的支持者。宅改涉及農民群眾切身利益，要讓農民了解改革，支持改革，成為改革的推動者。利用多種宣傳方式，廣泛宣傳宅改的相關政策、“一戶一宅”“先批后建”等法律法規，改變村民固有的錯誤想法。

汨羅市桃林寺鎮三新村村民理事會理事長率先拆除自家圍墻、騰退超占土地，引導農民支持閑置舊宅和圍墻“拆、改、建”，營造主動改革的濃厚氛圍。摸底測量、建房申請審批、有償使用費使用等基本信息公開透明，切實讓群眾行使知情權、監督權，讓規范管理有理有據，村民明明白白。

暢通民意表達渠道，通過召開村民代表會議、戶主會、村民小組會議等多種形式，搭建與群眾平等對話的平臺。

要調動群眾力量，讓農民群眾成為宅基地制度改革的參與者。發揮黨員、村莊帶頭人、“五老”、道德模范等帶動作用，汨羅市堅持支部引領、市場引導、黨員帶頭、能人帶動“雙引雙帶”模式，帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出多占宅基地、帶頭拆除超出面積、帶頭繳納有償使用費、帶頭做好親朋好友思想工作，解決改革“動能不足”的問題。

充分發揮村民民主自治在農村改革中的積極作用，構建基層自治網絡，汨羅市創新鄉村“五治”方案，形成“政治+帶頭人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互聯網”的鄉村治理網絡，以“黨建+社團”為引領，形成村民“人人進社團、事事有人管”的良好氛圍。

要汲取群眾智慧，讓農民群眾成為宅基地制度改革的決策者。改革方案村民共同決策，對于群眾關心的試點有償使用方案的制定、退出補償的設置等，根據地方實際情況，制定多套方案備選，其中桃林寺鎮和羅江鎮均制定4種以上的有償使用收費方案供村民選擇，杜絕“一言堂”、減少地方政府“替民做主”的情形，給農民自由理性決策的空間。

規范自治行動，制定明確的議事協商流程。規范議事協商流程，程序民主與實質民主并重，指導村民有序參與宅基地制度改革的各項工作。制定各種公示牌、流程圖、明白紙，宅改信息公開透明，接受群眾監督。完善村規民約和村級宅基地管理章程，以村規民約的形式明確宅基地管理的村級原則規范，幫助村民轉變錯誤觀念，樹立正確認識，促使村民自覺遵守宅基地申請和審批的規則要求，規范建房行為，互相監督，共同構建良好的居住環境。

不能把農民的地和房搞沒了。無論是空心村整治、“四房改造”，還是土地指標騰退交易，都必須確實保障農民宅基地合法占有和使用權益。堅持保障農民基本居住權，空心村改造騰退的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求。堅持先審批后，嚴格審批監管制度，保障農民土地權益公平，構建良好市場秩序基礎。

打破城鄉發展制度壁壘，對于自愿農轉非永久退出宅基地的，以成員權保留和資格權重獲作為兜底保障；對于暫緩退出的，資格權的實現形式要留有農村住房的選擇空間。發揮使用權放活的市場配置優勢，擴大使用權跨村組流轉范圍，全市配置宅基地資源滿足建房剛需。通過閑置宅基地和農房整治與騰退，改善村容村貌，提升村莊基礎設施建設。建設“四小園”，提升村莊綠化覆蓋率，改善村容村貌；建設公共停車場、休閑廣場等，提升村莊公共服務水平，增強農民群眾的幸福感。

不能把農民排斥在土地產業開發之外。放活宅基地使用權，不是低價從農民手中拿房拿地，為資本單方面獲利，而要走與城市土地供給和房地產開發不同的道路，使農民享受土地物權化、財產權化的制度紅利。鼓勵村民利用閑置宅基地和農房以入股、出租等形式流轉給經營主體，增加資產收益。鼓勵集體經濟組織發揮好統籌管理、集體資產抽收儲運營和農戶流轉中介的作用，利用集體產權制度改革結果，壯大集體經濟，保障農民股民分紅權益。

借助宅基地盤活的土地供給制度紅利，結合村莊資源稟賦、產業特色，挖掘村莊增收潛力，拓展農業功能、挖掘鄉村多元價值，定位產業類型，發展休閑旅游、農產品加工、農村電商等產業，促進農文旅產業融合。產業帶動就業，村民就近就地創業就業，增加勞動收入。充分利用流轉土地資產性收入、合作經營入股分紅、集體經營收益集體內部分紅、就業收入、餐飲民宿自營5個路徑，搭上鄉村振興共同富裕的快車。

不能把農民對政府的信任和安全感搞沒了。堅守底線防止侵害農民權益，增強農民群眾的安全感。通過確權頒證為村民賦權、增能，將宅基地所有權、資格權、使用權分別以不同形式明確給相應的主體，明細法律權屬，保障村民合法的權益，尤其要保障婦女、返鄉創業人群等特殊群體的合法權益。

禁止城里人到農村買宅基地，防止侵害農民群眾合法權益的現象發生。尊重群眾意見，防止不顧群眾意愿強迫農民上樓。避免增加農民負擔，實現信息“一張網”，優化農村基層政務數據管理，打通部門數據壁壘，精簡政務APP，減輕農民建房審批平臺使用難度，避免規范管理、信息管理成為農民的負擔。完善資格權保留和重獲機制，為退出宅基地進城的村民保留回鄉通道，讓村民在城鄉間可進可退。

汨羅宅基地制度改革做到以農民為本，基層政府做好全方位保障，尊重農民主體地位，改革實施中注重保障村民的知情權、參與權、表決權，不斷完善制度設計，鏈接好中央制定的改革目標和農民需求，做好民生保障、實現好全過程民主、發展好農村經濟，以宅基地制度改革撬動產業振興，助力鄉村治理現代化和共同富裕齊頭并進。