論新時代排污許可制度與污染物總量控制制度的銜接策略

王 輝

（濰坊市污染物排放總量控制中心，山東 濰坊 261061）

引言

環境管理的核心是改善環境質量，而減少污染物排放是保證環境質量的關鍵手段，企業可以采取優化生產工藝、技術改造、增加污染物治理設施等方式降低污染物排放，在政府層面，需要利用管理制度限制企業的污染物排放，促使企業采取上述措施降低污染物排放量。我國過去采用污染物總量控制的方式進行排放方面的管理，存在管理精細化不足的問題，使用排污許可制度能加強對企業污染物排放的精細化控制，針對不同行業制定更合理的排放標準，提升對地區污染物排放量控制的有效性。目前排污許可制度公布和實行的時間較短，還需要地區加強不同制度之間的銜接，提升對排污許可制度的執行力度，有效控制區域的污染物排放量。

1 排污許可制度的優勢

使用排污許可制度能促進對污染物排放總量控制落實，并實現污染物控制精細化的目標。污染物總量控制制度是一個自上而下的管理制度，雖然在環境管理上目標明確，但是在實際執行過程中很難針對企事業單位的污染物排放行為做出限制，而且存在責任不明確的情況。排污許可制度的執行和使用，能夠將總量控制責任交給企事業單位，相關部門會對企業的落實情況負責，承擔管理責任，在環境治理方面的分工更明確。

企業在獲得排污許可后，許可中的排放量就是企業污染物排放的上限，使得企業在污染物排放總量上擁有更加明確的指標要求，企業也能明確自己的責任。政府和有關部門管理企業排污行為時，也能以排污許可作為根據進行核查，能提升對企業行為約束的有效性。公眾也能根據排污許可掌握對企業監督的依據，從而促進企業不斷消減排放量，提升排污管理的效率[1]。

針對總量核算和考核辦法，使用排污許可制度也可以進行更為精確的核算，并將過去對總量的控制逐漸精細化到對具體污染物的控制，實現統一監管的同時，滿足對不同類型污染源的精細化控制，達到改善環境質量的目標。

2 污染物總量控制制度存在的問題

2.1 排污權交易制度存在的問題

污染物總量控制制度下，排污權交易制度的相關法律還并不完善，雖然部分地區已經制定了排污權交易管理辦法，但是還缺少統一的法規和制度。在缺少指導性規定的情況下，各地區的管理辦法差異比較大，包括污染物指標、指導價格、交易范圍等都缺少統一標準。同時，排污權交易依賴于完善的市場運行機制，但國內的排污權交易并不健全，相關部門在多數時候都會對排污權嚴格控制，特別是價格都由政府和環保部門商定，很難保證市場活力，會影響排污權的交易速度，政府對排污權的壟斷和干預也影響著二級市場交易，不利于市場機制的發揮，很多排污企業主動參與排污權交易的意愿也比較弱[2]。

2.2 總量控制缺少有效的機制

2.2.1 環境監測能力不足

針對污染物的排放控制需要有強大的環境監測能力作為支持，但是很多地區的污染物監測數據并不完善，缺少有效監測手段，難以針對污染物排放采取有效監測。部分地區并沒有將分散污染源、移動污染源等納入到監測體系當中，在監測的頻次和項目上很難滿足要求。污染物總量控制的過程中，排放數據多數都靠復雜的核算體系獲得，并不是直接獲得的監測數據，因而影響污染物排放指標的分配。

2.2.2 信息和考核的公開性存在問題

針對環境問題的治理、污染物排放的控制，需要進行考核，并公開信息。為及時公開和發布信息，應保證信息平臺的建設，實現數據整合并方便相關人員獲取信息。我國已經開始了信息平臺的升級和改造，但由于排污許可制度執行時間較短，排污總量控制制度存在不合理性，導致信息收集能力不足。部分地區缺少信息公開，導致很難對污染物進行有效監管，會影響信息在透明、公開的情況下被獲取[3]。

地區之間的污染物排放許可信息并不統一，導致監管工作難以到位，比如同時使用概括式、例外列舉式等信息公開方式，影響了管理效果。在信息公開的范圍上，也存在不明確的問題，各地方為了保證競爭力，以及企業具有趨利避害的特性，都在排污信息公開方面缺少足夠的主動性。同時國家缺少明確制度，也影響地區建立信息公開標準。

在考核方式上，很多地區也缺少公眾的參與，多數排污總量控制考核都在機關內部進行，民眾缺乏參與度，也導致民眾對排污總量控制制度的信任度不足。特別在公眾對環境問題關注度增加的背景下，缺少信息公開也會增加政府和群眾之間的矛盾，政府也難以利用社會力量對企業進行監管。

2.3 污染物總量指標分配存在的問題

2.3.1 總量控制指標分配方法存在的問題

我國的污染物排放總量指標分類以區域、企業的歷史排放量作為基礎，采用歷史數據法、排放績效法等進行計算，雖然量化上具有較強的操作性，但是很難滿足合理分配的內在需求。由于不同企業生產水平、能源利用效率存在明顯差異，并且企業的污染物處理水平被忽略，導致一些處理水平不高的企業因為歷史排放量獲得更多指標，會影響企業的治污減排積極性，并且影響了排污總量控制的實際效果[4]。排放績效法雖然考慮了企業的生產工藝、能源利用水平等因素，但是對不同行業很難適用，特別隨著地區產業出現更迭、產業類型多樣化的情況，很難使用該方法。

2.3.2 總量控制指標分配程序存在的問題

污染物總量指標的分配會影響區域、企業之間的公平性，政府在分配過程中，可能很難了解產業實際狀況等因素，導致分配方式不科學、不平衡。分配是一個自上而下的過程，下級政府僅僅能通過核算數據準確性參與分配，會影響政府部門之間的博弈，也很難向上反應情況，從而影響分配的合理性。同時，企業對指標也只能被動執行，難以結合行業情況獲得指標方面的支持，也不能根據需求靈活調整，會影響污染物排放治理的效果。在污染物排放指標不合理的情況下，將會影響企業的外部公平性，不同區域企業的行業內部競爭將會出現差異，影響地區經濟增長，也不利于對制度的執行[5]。

2.4 加強環境標準的制度建設

不同地區應該充分分析自身實際情況，包括污染狀況、工業水平、地區定位、環境管理需求等，因地制宜地進行環境標準體系分類，以及明確環境建設目標，進行環境標準制度改革。根據環境狀況、管理目標需求，選擇最合適的技術進行管理，針對已有的標準進行進一步修訂，完成對新標準的制定工作，針對質量不達標的地區采取嚴格的控制標準。

對于具體的工作措施，應該加強技術規范、控制技術等指引文件的編寫和完善，強化與基層部門的聯絡，了解具體工作情況，并聯合包括環境檢驗測定機構、咨詢機構、排污單位等主體等，建立具備較強操作性的技術指引文件，確保治理工作中，具體操作的順利落實[6]。

2.5 加強對第三方機構的管理

第三方機構在環境治理中有著重要的作用，針對排污許可申請報告等環節，應該強化對第三方機構的管理，提升管理的正規性和精確性。因此，針對承擔政府管理項目的第三方機構，必須提出明確要求，禁止其承擔企業委托項目。對于規范排污許可項目的招標工作中，針對內定、走過場等行為，需要進行嚴厲處罰，比如，禁止在規定年限內入場，并對企業內承擔相關責任的人員采取處理。

同時，也要明確對第三方機構的技術要求、管理標準要求，加強對相關機構的在技術能力、信用記錄方面的管理，并利用適當的分級措施，明確第三方機構資質，根據資質、水平制定競標許可。比如針對污染源企業的委托項目，只有具有較高資質的第三方企業可以競標，避免低資質企業進入，保證管理整體水平。

2.6 實施動態管理措施

針對各類污染物排放，應該采取動態管理，確保對污染物排放動態的掌控，也能通過隨時反應，夯實排污許可制度運行的權威性。對于地區污染物檢監測工作，應該將堅持在線檢測和手工數據報告結合的原則，并以區域環境質量為導向開展檢測工作。地方需要根據污染源、主要污染物進行針對性檢測，并進行必要的超標環境要素巡檢。針對排放超標的排污單位，應該進行嚴格處罰，包括追繳不正當運行獲得的收益，并予以相應罰款，有效杜絕污染物排放。

2.7 加強信息庫建設

針對污染管理需要利用大量信息，所以需要專門建立排污許可數據庫，實現對各類污染物信息的匯總，并建立數據公開制度，定期公開近期污染治理、排污管理情況，以及生態環保工程建設項目、執法監督、監測工作等信息。排污許可 申報材料也要納入到數據庫中，方便根據排污許可申報進行污染物排放的管理。同時，也要強化對數據庫的維護工作，包研發相關APP允許人員查閱，并做好防護工作，避免數據庫數據受到破壞。圍繞數據庫中數據使用需求，建立相關管理制度，明確申報、上傳、修改等要求，方便針對性的污染物進行管理。

3 排污許可制度和污染物總量控制制度的銜接對策

3.1 排放量分配的優化

排污許可制度的目標在完善行業排放標準，并對排污染單位、污染物排放總量指標進行嚴格分配，但是目前存在許可排放量和企業實際排放量、區域承載能力不符的情況。特別針對排污單位建設項目環評文件批復較早，當時沒有相關排污總量控制要求，或者排污單位的許可排放量超出地區承載力等，需要采取更為有效的方法進行排放量分配工作。同時，部分地區還存在許可排放量進針對排污單位的主要排放口，但是對無組織排放缺少管控的問題，導致實際排放量遠高于許可排放量。

針對上述問題，在采取排污許可制度時，應根據地區污染物排放的調查情況，確定排放相關信息，統計當地污染源、排放污染物的種類，收集過去未能統計排放口的信息。在以排放口為單元進行管理的基礎上，還需要繼續加強以排污單位為單元的排放量控制，確保和污染物排放總量指標的銜接。對于超出地區承載力的情況，應該強化對企業技術升級、污染物處理方面的管理，滿足排污許可制度的要求。

3.2 減排核算方式的優化

環保部門需要在全新管理制度下保障核算制度的針對性，在排污許可制度下，需要重視污染源的差異性，并在核算制度中，根據污染源的特點使用不同的減排核算方法，確保減排核算的合理性和科學性，推動新制度下更加清晰地管理。結合固定污染源情況，排污企業需要明確排污許可規定的企業減排目標，確保企業在滿足污染物排放標準的基礎上，根據排污許可證的內容，確定排污企業固定污染源總量控制的最佳情況，結合計算結果，與企業實際排放量進行對比，兩者的差值就是企業的減排量。

對于非固定污染源，需要環保部門專門制定排放清單，并更新系統，實施監測和統計企業的排放量，并根據企業的實際排放量進行排放清單的更新，進行企業減排量的計算，提供準確的減排量計算結果，實現對排污總量的控制。

3.3 強化總量控制和排污許可的融合

在排污許可制度和污染物總量控制制度銜接的過程中，環保部門一方面需要推動排污許可制度的落實，同時也要在銜接階段實現二者的融合，確保管理工作的全面性，也能實現管理制度改革的逐步推進。為此，環保部門可以將污染物總量控制和排放量聯系起來，以我國目前的污染物排放標準為基礎，對污染物的排放量進行計算，并進行企業污染物排放總量的控制。在融合過程中，環保部門需要加強對行業、行政區域、流域范圍等進行污染物總量的控制，提升管理的規范化。例如，結合過去總量控制的基礎上，針對區域內不滿足環境質量標準的企業，環保部門應該提升區域內企業的減排量要求，并進行嚴格監管，保證企業能按照規定排放污染物，確保城市環境的改善，提升對污染的管理效果。

3.4 實行排污權有償使用交易機制

排污許可量在原則上是一個有價值、可交易的指標，而為了實現排污許可分配的優化，可以利用市場機制，建立排污權有償使用和交易機制，滿足企業的排污需求。為此，地區需要針對有償使用和交易制定專門的管理辦法，明確排污權可有償使用、交易，并確定總量控制對企業單位的許可排放量、實際排放要求。企業利用有償使用排污指標，既能加快對排污指標的合理分配，更能推動企業在使用全新、更清潔的生產工藝時，可以通過出售自己的排放量指標獲得收益，進而促進企業技術更新和迭代，并推動環境資源的優化配置。管理過程中，要保證許可排放量和剩余許可排放量和實際掛鉤，嚴格進行核定工作，避免由于交易導致管理混亂，導致排放量高于要求。

3.5 加強環境保護稅及統計制度的銜接

在排污許可制度下，需要建立全新環境保護稅、環境統計、總量控制制度，因此針對上述制度也需要更新，以推動制度的落實。目前的統計、測算方法標準并不統一，統計口徑存在一定差異，導致很難實現環境統計等數據的匯總。對此，應重視同一點源實際排放量在環境保護稅、環境統計等方面的統一，所有制度都使用同一套數據，避免多套數據混合使用導致排放量不符合要求的問題，從而提升排污許可制度在管理上的精確性。

4 結語

隨著我國產業水平的提升，針對污染物排放的管理需要進一步優化，以實現對環境問題的有效控制。在改革的背景下，地方政府需要加強對排污許可制度的解析，建立統一的監測、統計方法，加強數據庫建設，推動排污許可制度和總量管理制度融合，并建立有效的市場機制，最終實現制度優化，滿足我國長期的環保需求。