非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的理解與適用

梅傳強,魏雪然

(西南政法大學 法學院,重慶 401120)

生物安全是總體國家安全觀下國家安全的重要組成部分,事關社會穩定和人民福祉。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調:“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度,把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力。”[1]外來物種入侵作為全球性的生物安全威脅,給世界帶來了難以估量的經濟損失與極為嚴重的公眾健康威脅。基于此,我國在深刻總結本土經驗和適度借鑒域外措施的基礎上,在《刑法修正案(十一)》中增設了非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪(以下簡稱“本罪”),完善了外來物種入侵防治領域的“行政-刑事”二元法律體系,有效遏制了外來物種入侵的嚴峻態勢。然而,在司法實踐中,本罪在適用時普遍存在法益認定局限、構成要件模糊和制裁適用僵化等問題,難以實現維護生物安全的戰略目標。對此,本文擬在詳細梳理本罪立法背景的基礎上,深入分析本罪在法益界定、認定標準和制裁措施等方面存在的問題,并提出切實可行的對策,以期彌補當前外來物種入侵防治體系存在的不足,彌合現有刑事治理模式與生物安全戰略目標之間的差距,推動國家生物安全治理體系和治理能力現代化。

一、非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的立法背景

自改革開放以來,我國對外開放程度不斷提高。這雖然顯著推動了經濟的發展,但也蘊含著一定的風險。其中,外來物種入侵便是典型。外來物種入侵不但會給我國帶來極大的經濟損失,而且會對生態系統等造成嚴重破壞,嚴重危害生物安全。據統計,在我國當前已知的600余種外來物種中,具有入侵性的物種接近一半。外來物種入侵每年給我國的物種多樣性和遺傳資源造成的間接經濟損失巨大,占到國內生產總值的1.36%。我國已然成為遭受外來物種入侵最嚴重的國家之一。[2]面對這一嚴峻的生物安全威脅,我國自20世紀80年代初開始積極探索外來物種入侵的防治之策,逐步形成了“行政-刑事”二元法律體系。在此過程中,我國外來物種入侵防治經歷了分散立法、專門立法和體系完善三個階段。

(一)分散立法逐步探索

20世紀80年代初,受對外開放程度的限制,我國法律沒有刻意區分引進外來物種和跨省、自治區、直轄市引進外來物種,難以凸顯完善外來物種入侵防治措施的緊迫性與特殊性。此外,由于外來物種入侵防治涉及生態資源、經濟發展和公共衛生等多個領域[3],且缺乏規范統領。因此,這一階段我國相關法律規定呈現出數量較少、規定零散和內容各異等問題。

1982年以來,我國陸續出臺的《海洋環境保護法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》等八部法律都規定了防治外來物種入侵的條款[4],通過構建審批制度要求行為人在引進外來物種前履行一定的審批、評估、隔離程序并采取相應的安全措施。這有助于科學預測該外來物種對生態環境、生物多樣性可能產生的風險,將外來物種接受監管的時間提前。然而,不同法律文本之間存在的立法模式相異、作用范圍局限等問題導致法律適用的效果并不理想。例如,以《海洋環境保護法》為代表的部分單行法僅規定“引進海洋動植物種,應當進行科學論證,避免對海洋生態系統造成危害”等統領性規范,而并沒有對引種程序、引種結果和法律責任等進行細化規定。這意味著相關規范的可操作性不強。又如,《草原法》雖然規定了行為人申報、提供保護措施等法定義務和縣級以上人民政府草原行政主管部門的檢疫、檢驗等監督管理職責,但其適用范圍較為狹窄。由此可見,該階段的立法缺乏關于非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為的刑事責任的直接規定和銜接條款。雖然通過解釋工具可以援引類似《海洋環境保護法》中“對嚴重污染海洋環境、破壞海洋生態,構成犯罪的,追究刑事責任”的責任條款,但此類條款只能對已經產生危害結果的違法行為進行處罰,不當地限縮了非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為的處罰空間。

鑒于外來物種入侵防治規范呈現出職權較分散、語境多混淆和規范不統一等問題,在2007年第十屆全國人大第五次會議上,有代表提出制定專門的《外來物種入侵防治法》以統一劃歸外來物種引入事項的相關管理權限和管理流程。然而,環境與資源保護委員會經過評估,認為我國當時尚不具備相應的立法條件。(1)《全國人大環境與資源保護委員會關于第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》第4部分重點論述了部分議案不進行專門立法的可行性,其中第9條認為“加強對外來物種入侵的管理十分必要。建議國務院先抓緊制定防止外來物種入侵的行政法規,并經實施取得經驗后,再考慮制定外來物種入侵防治法”。據此,我國外來物種入侵防治措施的單獨立法階段持續了很長一段時間。

(二)專門立法趨勢初現

我國早期的外來物種入侵防治規范雖然取得了一定的治理成效,但由于其存在條文設置分散、可操作性不強等問題,所以難以應對外來物種入侵的巨大危害和嚴峻態勢。隨著構建生物安全法律體系的步伐不斷加快,我國外來物種入侵防治規范的科學性和體系性也在逐步提高。2016年,《全國人民代表大會環境與資源保護委員會關于第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案的審議意見》明確了對標世界各國生物安全立法體系,系統性保護生物多樣性和維護國家生物安全的重要意義,建議將制定生物安全綜合性立法列入全國人大常委會立法規劃,以解決單行法保護范圍狹窄和立法模式各異等問題。

經過理論界和實務界的共同努力,自2019年10月21日以來,《生物安全法》逐步提上立法日程。《生物安全法》的制定旨在整合其他部門法中外來物種入侵防治的有效經驗,充分防范和應對生物安全威脅。值得肯定的是,《生物安全法》不但以統領性條文明確了外來物種入侵防治的重要性,而且以列舉的方式梳理了國務院有關部門的職權和違法處罰措施,然而受其立法目的、效力位階等因素的限制,相關條文設置的精細化程度依舊不高。為滿足日常執法的需求,立法者在條文中明確授權主管部門后續就具體的執法職權、行為人的法定義務和執法流程等問題制定細化規則。啟動《生物安全法》立法程序的一個最主要的貢獻在于,其編撰與修改初步奠定了我國外來物種入侵防治二元法律體系的基本框架。這主要體現在對《生物安全法》中法律責任銜接條款的擬定與修改上。起初,在《生物安全法(草案)》中,立法者設置了明確的刑事責任條款,直接將一些違法行為的刑事責任規定在行政法律條文之中。第一次意見征集結束之后,考慮到刑法規范的統一性,立法者僅保留了行刑銜接的條款,而將生物安全相關罪名的增設交由《刑法修正案(十一)》統籌考慮。(2)《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國生物安全法(草案)〉修改情況的匯報》專門提到了行政責任向刑事責任過渡立法模式的變化:“考慮到刑法規范的統一性,暫不在草案中規定具體的刑事責任,只作銜接性規定,明確違反本法規定構成犯罪的,依法追究刑事責任。關于生物安全領域需要增加的刑事責任問題,擬在刑法修正案(十一)中統籌考慮。”這對本罪的增設起到了推動作用。綜上所述,《生物安全法》立法活動的穩步推進不僅整合了外來物種入侵防治領域的有效經驗,而且初步構建了外來物種入侵防治二元法律體系,顯著提升了生物安全領域的整體性治理水平。[5]

(三)二元治理體系完善

隨著《生物安全法》《刑法修正案(十一)》《外來入侵物種管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)的相繼公布,我國外來物種入侵二元治理體系日趨完善。一方面,《刑法修正案(十一)》中本罪的增設體現了國家嚴厲打擊外來物種入侵的決心。《刑法修正案(十一)》相關條款的擬定、修改和公布在時間上與《生物安全法》的立法周期十分相近,其立法內容、立法技術均在一定程度上受到生物安全立法的影響。就外來物種入侵防治這一領域而言,《刑法》第344條之一的增設從形式和實質兩方面對外來物種入侵防治法律體系進行了完善。在形式層面,本罪的增設銜續了《生物安全法》中行政責任與刑事責任的銜接條款,明確了行為人在不同的情形下應當承擔的法律責任和相關程序,實現了生物安全保障領域內行政法律與刑事法律的分野。在實質層面,本罪體現了預防性刑法理念中刑法介入時間提前的要求,改變了結果本位的立法立場,以“情節嚴重與否”作為區分罪與非罪的標準。通過對“情節嚴重”的合理解釋能夠擺脫生態環境破壞、生物多樣性減少等實害結果對于入罪范圍的不當限制,與“外來物種入侵源頭預防”的理念相契合。質言之,《刑法修正案(十一)》專門針對外來物種入侵問題增設了本罪,進一步完善了外來物種入侵防治“行政-刑事”的二元法律體系。

另一方面,《管理辦法》對《生物安全法》中各層級主管機關的職能與權責進行了細化。具體而言,《管理辦法》的出臺不但為外來物種入侵防治提供了具有可操作性的規范指引,而且也有助于理解本罪中“違反國家規定”的具體內容,顯著提升了外來物種入侵防治領域的系統治理水平。就職權范圍而言,《管理辦法》分別明確了農業農村部門、林業草原部門等行政主管部門的監督管理區域,形成了人民政府統籌下各行政部門分工配合的外來物種入侵防治框架。就工作流程而言,《管理辦法》設置了風險評估、監測預警和治理修復等三個章節,周延地涵攝了包括風險評估制度、入侵物種監測制度和各類治理措施在內的多項制度手段,豐富了我國外來物種入侵防治的制度內涵。就職權層級而言,《管理辦法》對不同層級行政主管部門的職權配置有所不同。省級行政主管部門的職權主要在于制定處置機制、統籌組織工作,而縣級及以上行政主管部門的職權則以實施為核心,進而需要切實履行監測管理、懲治、修復的具體職能。

二、非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的適用難點

作為《刑法修正案(十一)》針對外來物種入侵防治的專門罪名,本罪存在增設時間短和專業程度高等特征,在司法適用過程中存在一定的困難,具體包括以下幾個方面:一是法益認定較為單一。本罪實際包含的多元法益與司法人員固有的單一法益觀念存在沖突,將本罪的法益局限于環境資源之內難以完整揭示本罪的社會危害性,無法為定罪標準的確定和制裁措施的適用提供指引。二是構成要件較為抽象。對“違反國家規定”“外來入侵物種”“情節嚴重”等構成要件要素需要進行前置法和刑事法的雙重認定并重視行刑銜接問題。三是制裁措施不夠多元。本罪制裁措施的適用過度倚重自由刑和罰金刑,難以切實提升法益保護的效果,不利于最大程度地實現本罪的立法目的。

(一)法益認定較為單一

事物之間聯系的普遍性決定了行為涉及的社會關系是復雜而非單一的。基于此,具體《刑法》條文所保護的法益也可能是多元、有層次的。但在本罪的司法適用過程中,司法人員傾向于將本罪的法益認定為單一的環境資源法益。導致這種現象發生的原因在于,一方面,根據傳統觀點,納入同一章節的罪名具有共同侵犯的同類法益。本罪在《刑法》分則中位于第六章第六節“破壞環境資源保護罪”。這種條文安排使得司法人員過分關注本罪在環境資源保護方面的意義,而疏于對本法條進行細致的解讀。另一方面,對生物安全這一概念理解的匱乏也影響了司法人員對本罪法益的周延認定。作為一類嶄新的非傳統安全,生物安全涉及國家安全、環境資源、社會道德和經濟發展等多個方面。然而,由于生物安全法益具有較高的專業性,司法人員難以全面認識其具備的豐富內涵,因而仍將生物安全法益簡單地等同于環境資源法益,直接影響了本罪的適用效果。事實上,本罪的法益認定具有豐富的理論內涵,應當在司法適用的過程中做多元化的理解,以科學指引定罪量刑活動。

單一地認定本罪法益會導致三個方面的問題。首先,難以全面把握本罪的特性。本罪是外來物種入侵這一生物安全風險的刑法表達。作為一類選擇性罪名,引進、釋放、丟棄行為產生的風險及實害也具有多樣性,而不僅僅局限于“環境資源”之中。一方面,引進、釋放、丟棄的行為都使得外來入侵物種有定殖我國本土生態系統的危險,不但會破壞生態環境以及導致生物多樣性的減少,而且還會引發本土物種經濟競爭優勢下降、農林牧漁行業遭受打擊等不利后果,甚至部分外來物種攜帶病毒,也會產生公共衛生風險。上述危害結果顯然難以為“環境資源”這一單一法益所概括。另一方面,由于行為主要表現為利用各種手段繞過海關監管,非法引進外來入侵物種這一行為類型本身蘊含妨害國家出入境管理秩序的可能性。繞關、瞞報、謊報等非法引進外來物種的行為使得國家喪失了對外來入侵物種進行前期評估、監督的可能性。在現有的走私罪名體系很難對非法引進外來入侵物種的行為進行有效規制的前提下,上述行為極有可能對國家出入境管理秩序造成損害。綜上所述,行為類型的多樣性、侵害法益的多元性構成了本罪不同于“破壞環境資源保護罪”章節中其他犯罪的特殊性,為在全面認定本罪的社會危害性的基礎上進行靈活化、個別化的處罰奠定了基礎。

其次,難以準確厘定本罪的認定標準。目前尚缺乏司法解釋對該法條可能侵害的法益進行細化解讀,這就可能導致司法人員依據單一法益的受損情況判斷行為是否侵犯了犯罪客體,認定犯罪的難度被大大提高。一方面,如果司法人員按照傳統觀點將本罪法益單一地認定為環境資源保護,則沒有考慮到生物安全法益的豐富內涵。事實上,在生物安全保護的理念中,對于生態環境、生物資源的保護并不僅僅局限于對其完整、無損狀態的保護本身,而更多地追求“人與自然和諧共生”的互動關系[6],包含保護生態安全和人類永續發展等豐富內涵。將本罪法益局限于環境資源保護則會使司法人員忽略對于人與自然互動關系是否被破壞的審視與判斷,從而喪失一個重要的判斷視角。另一方面,即使有司法人員注意到了本罪侵害的主要法益是生物安全并對生物安全的內涵作出周延的認定,但也可能存在由于忽略其他法益而造成入罪情節的不當限縮。承接上文的論述,本罪侵害的是多元法益,在生物安全外還包含財產法益、社會主義市場經濟秩序、公眾健康和國家出入境管理秩序等方面的內容。一旦忽略了個案中能夠反映上述法益被侵害的情節,就意味著對入罪情節進行了不當的限制,進而影響了對于社會危害性及其侵害程度的全面認定,難以得出科學、合理的結論。

最后,難以有針對性地適用制裁措施。從制裁有效性的角度來看,條文的立法目的,尤其是法益保護的目的決定了制裁措施的類型與程度。就本罪而言,由于缺乏對多元法益的把握,司法人員往往囿于懲戒環境資源破壞和恢復其圓滿狀態的具體需求而忽略對前置法和刑法中其他有效措施的探索和補充,僅倚重對傳統刑罰措施的施用以達到保護法益的立法目的。這不僅會放大部分被過度倚重的制裁措施的負面效應,而且還會導致部分有效的制裁措施未能發揮應有功能。其一,僅從環境資源保護的角度考慮傳統刑罰措施的配比會在一定程度上暴露其固有的弊端。一方面,短期自由刑由于行刑時間的限制,難以有針對性地開展任何矯正和復歸計劃,改造功能較弱,且其執行場景可能會引發交叉感染的風險,耗散改造效果。[7]另一方面,罰金刑不僅難以強化對環境資源犯罪行為人的改造功能[8],反而可能因為缺乏明晰的適用規范與懲戒后果而落入“空判”的窘境,折損適用效果。其二,由于缺乏對多元法益侵害的認識,司法人員可能疏于對財產、社會主義市場經濟秩序、公眾健康等法益受損的情節的把握與判斷。也就是說,由于法益認定單一,本罪的司法適用缺乏借鑒前置法有效措施的緊迫需求,這在一定程度上加劇了外來物種入侵防治領域內懲戒措施銜續的不順暢。

(二)構成要件較為模糊

從法條設置來看,本罪是以違反國家制定的有關外來物種審批、評估、監測的法律為前提的法定犯。本罪的正確適用離不開對構成要件要素的合理解釋。然而,在司法解釋尚未出臺和實踐案例數量較少的情況下,準確把握本罪中“違反國家規定”“外來入侵物種”“情節嚴重”等較為抽象的構成要件要素存在一定的困難。

首先,“違反國家規定”的規范定位和具體內容難以確定。一方面,本罪中“違反國家規定”是具體的構成要件要素還是違法提示要素尚缺乏明確定位,給后續行為類型認定與違法性判斷等帶來難題。在刑法理論中,判斷“違反國家規定”的規范定位意味著明確法條中行為的刑事違法性來源。如果認為“違反國家規定”是具體的構成要件要素,則刑事違法性以行政違法性為前提,需要援引前置法的相關規定予以認定。而如果認為“違反國家規定”是違法提示要素,則只需要對其他構成要件要素進行解釋即可明確刑事違法性所在。就本罪而言,不明確“違反國家規定”的規范定位不但會使司法人員就能否援引前置法的有關規定進行釋法說理產生疑問,而且僅憑“非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種”的簡略規定也難以對本罪的行為類型進行具體把握,不利于保證同案同判、提升司法裁量水平。另一方面,如何劃定本罪罪狀中“國家規定”的范圍存在爭議。雖然《刑法》第96條對于“國家規定”的范圍作出了明確限制,但是從外來物種入侵防治法律體系的安排來看,《生物安全法》等上位規范中的規定較為簡略,具體設置行為人法定義務的條款主要被規定在效力位階較低的《管理辦法》之中。這就使得在援引前置法規定判斷行為是否違反國家規定時產生兩難的困境,即如果參照《管理辦法》就突破了《刑法》第96條的明文規定,動搖了個案中行為違法性認定的正當性。而如果嚴格限制“國家規定”的范圍,則《生物安全法》或其他單行法的規定很難單獨為刑事司法提供有效指引。

其次,“外來入侵物種”的生物屬性和規范屬性不易兼顧。本罪中的“外來入侵物種”兼具生物屬性和規范屬性,應當以前置法為參考進行刑法意義上的實質判斷。“外來入侵物種”的生物屬性和規范屬性互為表里。規范屬性是生物屬性的外在表現方式,生物屬性是規范屬性的實質判斷標準。一般來說,個案當中出現的物種大多同時具備“外來入侵物種”的生物屬性與規范屬性。此時,司法人員可以直接參照《中國外來入侵物種名單》和《重點管理外來入侵物種名錄》的相關規定判斷個案中涉及的物種是否是刑法意義上的“外來入侵物種”。然而,隨著動植物方面科學研究的不斷深入和成果轉化的不斷推進,實踐中開始出現了初次引進某一類外來物種或者現有的外來入侵物種危害性產生變化等生物屬性與規范屬性不能齊備的情況,能否將此類物種認定為刑法意義上的“外來入侵物種”尚存在爭議。申言之,如何兼顧前置法的參照作用和刑法的獨立判斷是司法實踐中本罪的適用難點。

最后,“情節嚴重”條件的考查內容和評價思維較為單一。受本罪侵害法益認識局限性的影響,對于“情節嚴重”的判斷存在內容狹隘和思維限制兩方面的問題。一方面,在本罪視域下,“情節嚴重”的范圍過于狹隘容易造成唯結果論的單一認定模式,即僅著眼于生態環境以及生物多樣性的受損情況,無法全面評價行為的社會危害性。誠然,《生物安全法》奠定了整個生物安全保障規范體系的敘事語境與價值評價,后續《刑法》增設新罪,規制的行為及結果也很難超出其涵攝范圍。但是,本罪可能導致的危害結果不但包括破壞環境資源,而且還包括沖擊相關行業、造成經濟損失和導致疾病傳播等。這也會對非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為的社會危害性產生影響,應當一并納入考查范圍之內,以擴充“情節嚴重”的認定范圍。另一方面,本罪在司法實踐中對情節是否嚴重的評價思維也較為單一。由于只考慮到外來物種入侵可能對環境資源產生影響,司法人員在適用本罪時很可能以個別判斷模式代替綜合判斷模式,僅就個案中能夠反映生態環境破壞和生物多樣性減少的情節進行事后判斷,而無法從實際破壞與后續恢復、當前影響與長遠利益等不同角度對行為的社會危害性進行綜合判斷,影響了定罪和制裁結論的科學性與合理性。

(三)制裁措施不夠多元

根據《刑法》第344條之一的有關規定,犯非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的,“處三年以下有期徒刑或拘役,并處或者單處罰金”。由此不難看出,本罪的刑法處遇措施主要采用了“自由刑+罰金刑”或者“單獨罰金刑”的模式,在打擊非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種的行為上能夠取得一定的治理成效。一方面,國家通過剝奪自由或金錢的方式給犯罪人施加痛苦,剝奪其再犯能力,實現打擊犯罪與預防再犯的雙重效果。另一方面,國家通過定罪量刑活動彰顯對非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為的否定態度,引導一般公民審慎選擇自己的行為,發揮法的一般預防的功能。然而,當前制裁措施的適用不但在執行方式上有所欠缺,而且無法發揮修復生態、彌補損失等功能。

首先,刑事制裁措施適用不合理,削弱了刑事責任承擔機制的應然效果。自由刑與罰金刑均難以使犯罪人直接參與到生態環境修復的過程之中,既無法滿足恢復生態環境、維護物種多樣性的現實需求,對犯罪人的改造作用也比較有限。就自由刑而言,實際執行的自由刑不但無法避免短期自由刑的負面影響,而且使得犯罪人難以親身參與生態環境的修復過程。就罰金刑而言,由于罰金的收繳渠道與生態修復的支出渠道并不一致,犯罪人繳納的罰金無法直接運用在生態環境修復的過程中,進而導致犯罪人缺乏對生態環境修復過程的參與感。犯罪人無法通過切實的身體勞動參與修復生態環境,體驗生態環境修復的高難度與長周期,難以筑牢其維護物種多樣性、保護生態環境的正確認知,進而形成“不愿再犯”的意識。質言之,犯罪人脫離生態環境修復的過程既影響了刑事制裁措施預防犯罪機能的發揮又無益于恢復法益的具體要求,應當在司法適用中積極追求刑罰執行方式的變化。

其次,其他部門法中行之有效的治理手段沒有得到充分適用,難以滿足本罪的治理需求。面對刑罰難以發揮修復生態環境、彌補損失等功能的現實困境,實務界也敏銳地注意到了本罪制裁措施配置的不足,于是“在對破壞生態環境犯罪人判處生態修復輔助措施時創新頗多,方式不一,種類繁多”[9]。然而,將其他部門法中的措施適用到本罪的司法裁量還存在兩個方面的困境。一方面,適用其他部門法中的措施缺乏明確的法律依據。由于當前的刑法規范缺乏對《生物安全法》等前置法中處遇措施的有效借鑒,在適用其他部門法措施時難以援引直接的法律條文,無法對司法人員形成約束力。另一方面,我國司法機關多未能摒棄重處罰、輕預防的司法觀念,在刑事責任裁量上也表現為倚重刑罰,不當地限制了其他措施的適用空間。就本罪而言,判處生態環境修復措施的案件比例還是較低,恢復生態環境和生物多樣性仍然不是治理本罪的主要司法目標。進言之,對法益恢復起到積極作用的并不是刑罰,而是刑罰之外的行政、民事手段,這在一定程度上造成了刑事責任承擔機制恢復法益功能的失靈。

最后,缺乏認定、恢復法益侵害的配套機制,有影響定罪量刑結論科學性之虞。生態環境的監測與修復工作具有較強的專業性。生態損害的合理評估、修復措施的具體選擇以及修復工作的具體開展都涉及對行業標準的精準把握、專業知識的充分運用以及專門技術的嫻熟操作,應當交由環保組織、監測機構等專業主體把握,以提升裁量結論的科學性、保證生態修復工作的質量。但在本罪的司法適用過程中并未建立起引入環保組織、監測機構以及專家學者等具備相關專業知識的第三方人員共同參與法益損害認定、刑事責任裁量的具體程序。專業第三方參與渠道的缺乏難以保證裁判結果的針對性與科學性,背離了恢復性司法的現實需求。此外,合理性不足的裁判結果也容易造成對犯罪人合法權益的不當侵害。

三、非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的適用路徑

本罪存在法益認定不夠完整、構成要件不夠明確和處遇措施不夠科學等適用難點,應當從法益認定、要件闡釋和制裁優化三個方面及時予以解決,以切實提升本罪的治理效能。具體而言,首先,需要全面認定本罪侵害的多元法益,為正確定罪和妥當制裁打下基礎。其次,需要對本罪中“違反國家規定”“外來入侵物種”“情節嚴重”等構成要件要素進行深入闡釋,合理確定本罪的認定標準。最后,需要根據立法條文的法益保護目的,豐富本罪的制裁措施,實現本罪刑事責任承擔方式的多元化和有效性。

(一)全面認定本罪侵害的多元法益

正確認定本罪侵害的法益是實現正確定罪和妥當制裁的前提。具體而言,認為本罪僅侵害環境資源法益的觀點并不能準確概括本罪侵害的主要法益,也難以全面地評價本罪的社會危害性。事實上,本罪表現形式、行為結果的多樣性意味著本罪侵害的是包括環境資源、社會經濟、公眾健康乃至國家出入境管理秩序等在內的多元法益。這意味著本罪應當適用綜合的認定標準和個別的處遇模式。

首先,本罪侵害的主要法益是以環境資源為基礎的生物安全。將本罪侵害的主要法益認定為生物安全可以體現國家對生態文明建設的重視。隨著我國對生態文明建設程度的不斷提高,當前對生物安全的理解已經超越了傳統意義上“保護環境資源”的范疇,而是追求一種人與自然和諧共生的互動狀態,包含了環境優美、生物繁衍、人類永續發展等諸多內容。換言之,“隨著傳統刑法體系自身不足的日益顯現,以生態法益為核心的生態刑法觀誕生”[10]。生物安全以環境資源為基礎,事關國家安全和人類發展。這意味著生物安全不但具有環境層面的意義,而且具有政治層面、經濟層面和文化層面的深刻內涵。因此,對本罪侵害的主要法益及其侵害程度的認定應當建立在對生物安全充分理解的基礎上,即要站在更為宏觀的立場,從維護國家安全、促進人類永續發展和保護生態環境等多角度出發,綜合考量人類與自然環境的和諧共生關系是否遭到破壞。因此,在認定行為對生物安全法益的侵害程度時,不但需要考慮行為對環境資源的破壞情況,而且應當綜合考慮行為對生態系統、社會穩定、國家關系和人類永續發展等的影響程度,以系統思考代替局部思考。

其次,本罪還侵害了公私財產、社會主義市場經濟秩序和公眾健康等多種法益。具體而言,一是本罪相關行為造成了公私財產的巨大損失。由于外來入侵物種侵占原生物種棲息地并破壞當地生態平衡,使得經濟作物及其產品種類減少、數量下降、質量降低且喪失競爭力,進而在貿易層面上直接造成了難以估計的經濟損失。二是本罪對社會主義市場經濟秩序造成了負面影響。隨著我國產業結構的優化升級,生態產業也成為我國產業結構中的重要組成部分,生態紅利正在以環境優化和經濟增長的雙重形式不斷體現。良好的生態環境“為經濟發展提供豐富的自然資源和能源動力”[11],帶動了農業、旅游業等諸多產業的良性發展。基于此,非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種的行為通過惡化生態環境、減損生物資源的方式對相關產業造成沖擊,破壞了社會主義市場經濟秩序,嚴重制約了相關產業的良性發展。三是部分外來入侵物種本身對公眾健康有極大的威脅。野生動物作為人畜共患病病原體的宿主一直是一個主要的公共衛生問題。[12]因此,攜帶病原體的外來入侵物種進入我國并定殖于我國的生態環境之中也可能對公眾的生命健康造成威脅。申言之,外來物種入侵也是病毒傳播的途徑之一,存在著引起大型公共衛生事件的風險,應當及時予以規制。在部分學者看來,《刑法修正案(十一)》增設本罪也有疫情防控方面的考量[13],即盡量減少境外動植物攜帶病毒向我國公民傳播之可能。

最后,應當關注到本罪中非法引進外來入侵物種這一行為方式對國家出入境管理秩序造成的侵害。出入境管理秩序作為國家對自身邊境管理規范的表現形式,是維護邊境治安、保障國家安全和維系國際關系的基礎。對此,非法引進外來入侵物種的行為嚴重侵害了我國的出入境管理秩序。一方面,行為人通過繞關、瞞報、謊報等方式非法引進外來入侵物種的行為直接逃避了海關監管。另一方面,行為人不履行真實報關、合理評估的義務導致國家難以對部分首次入境物種的生態風險及時進行評估。以上兩方面均造成了海關前期監管職能的失靈,侵害了我國出入境管理秩序。質言之,將國家出入境管理秩序視為本罪侵害的法益不但契合了行為本身的特性和社會危害性,而且可以適度提前刑法介入生物安全保護的時間,體現了“打防一體”的治理理念。

(二)合理闡釋本罪的構成要件要素

刑法對本罪構成要件要素的規定較為模糊且前置法規范供給量并不充足。這可能導致在司法實踐中難以準確劃定本罪的認定標準,影響我國生態文明建設進程。對此,應當合理運用刑法解釋的方法對本罪罪狀中“違反國家規定”“外來入侵物種”和“情節嚴重”等構成要件要素進行闡釋。具體而言,首先,應當合理界定“違反國家規定”在本法條中的規范地位,并確定援引前置法的具體范圍,進而為行為是否違反國家規定的司法判斷提供資料。其次,應當結合前置法的指引和刑事違法性的獨立判斷對涉案物種是否屬于刑法中的“外來入侵物種”作出科學認定。最后,應當明確本罪“情節嚴重”的具體內涵和判斷標準,科學設置入罪門檻。

就“違反國家規定”的地位和外延而言,應當認為“違反國家規定”是本罪的具體構成要件要素之一,主要目的在于確定行為的方式和違法性。與此同時,“違反國家規定”的外延應當根據《刑法》第96條的規定確定,即司法人員只能直接援引《生物安全法》等部分單行法來判斷本罪的行為方式及其違法性,對于其他規范性文件的規定,只能進行參照。具體而言,一方面,將“違反國家規定”作為一項規范性構成要件要素有利于為本罪實行行為的類型化判斷提供依據。“違反國家規定”通過提示正當事由存在的方式對實施引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為是否存在違法性進行了一個概括的判斷。[14]這是因為生物安全保護的刑法規范與行政法規范在靜態上呈現出交叉和重合的狀態,所以在生物安全犯罪中行政違法性是刑事違法性的基礎和前提。[15]具體到本罪,參照前置法有關行為人申報、評估、提供保護措施等法定義務的規定不僅是對行政違法性的確認,而且還能夠在犯罪認定過程中起到限定犯罪行為類型的積極作用,為正確定罪、妥當制裁奠定基礎。在此基礎上,應當根據本罪的法益保護目的就刑事違法性進行獨立判斷。另一方面,不能突破刑法的明文規定向前置法尋求認定依據。“國家規定”的范圍應當以《刑法》第96條之規定為限。具體到本罪的適用而言,在司法實踐中只能直接援引《生物安全法》等單行法和行政法規中有關外來物種入侵防治的規定。與此同時,考慮到其他規范性文件的專業水平和參考價值,應當在判斷其他構成要件要素時適當參照《管理辦法》等文件,對行為人需要履行的申報入關、評估風險和提供必要的保護措施等內容進行具體把握,避免不當定罪現象發生。

就“外來入侵物種”的認定而言,應當兼顧相關物種的生物屬性和規范屬性。其中,對于規范屬性的認定是第一位的,對于生物屬性的認定是第二位的。具體而言,在司法適用過程中,司法人員應當首先判斷涉案物種是否為《中國外來入侵物種名單》和《重點管理外來入侵物種名錄》所涵蓋,如果得出的答案是否定的,那就不應該將涉案物種認定為“外來入侵物種”,只能結合行為造成的危害結果以及其他法律規范另行處理。這是因為是否屬于“外來入侵物種”涉及一個科學、系統、全面的論證過程,如果強行將“外來入侵物種”的范圍擴大至名單、名錄之外,就可能存在違背罪刑法定原則、動搖公民行為可預期性的風險。[16]而如果涉案物種確實被納入名單、名錄,則需要進一步從危害性的角度結合本罪所保護的法益對涉案物種進行認定。一方面,從存活性的角度來看,包括卵、蛋、胚胎等所有可能存活、繁殖的部分都應當成為刑法所規制的“外來入侵物種”。[17]另一方面,從危害性的角度來看,涉案物種的品種、狀態等必須具有足以產生減損生物多樣性、破壞生態環境,以及損害衍生法益的潛在風險。質言之,只有經過了上述“形式—實質”的雙重判斷之后才能將涉案物種認定為刑法意義上的“外來入侵物種”。

就“情節嚴重”的判斷而言,司法人員應當綜合行為侵害的法益及侵害程度、外來物種特性和行為方式等進行判斷。由于本罪侵害了多元法益,所以對涉案情節的全面判斷也應當按照法益的重要程度分步驟予以進行:第一步,應當判斷行為對生物安全法益的侵害程度,即從損失情況與可恢復性兩個方面對行為產生的危害結果進行評估。具體而言,一方面,要從人類永續發展的視角就行為對生態系統的破壞程度進行整體考量,進而判斷損失情況。這要求司法人員在判斷損失情況時不但要從生態環境的角度出發,考量行為對環境內生物多樣性、生物群落規模、物種生存情況、群落平衡關系和周遭環境變化等產生的影響,而且要從人類永續發展的角度出發,評估生物安全風險對人類生存、生活要素的破壞與沖擊。另一方面,對可恢復性的判斷就是預測外來物種入侵行為發生后相關地區的生態環境與物種多樣性是否能夠恢復并估算主管部門為了恢復生態環境對相關地區進行組織勘察、環境監測等活動所產生高額費用的過程。需要明確的是,由于環境犯罪中因果關系的認定比較復雜,準確計算損失并不現實。只能結合生態學、經濟學的基本原理,對行為可能造成的經濟損失、生態環境損失進行合理估算,尤其要重點估算環境恢復成本。 第二步,應當判斷行為對公私財產、社會主義市場經濟秩序、公眾健康、國家出入境管理秩序等法益的侵害程度。一方面,需要從人類永續發展的高度考量本罪對公眾健康法益的侵害程度,既要看到外來物種入侵在短時間內通過傳播疾病、破壞水土等方式對公眾健康的侵害,也要著眼于未來該物種可能對人類生存環境形成的累積性破壞,結合物種種類、物種數量和物種流向地等進行判斷。另一方面,需要站在經濟可持續發展、國際交往和國家安全等角度,就非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種行為對財產法益、經濟秩序以及國家出入境管理秩序等可能造成的影響進行綜合判斷,以確定是否達到情節嚴重的要求。

(三)科學配置多元化刑事制裁措施

正確定罪和妥當制裁是科學有效治理本罪的重要舉措,兩者缺一不可。目前本罪過度倚重刑罰,尤其是自由刑的刑事責任承擔方式難以兼顧懲罰犯罪、預防再犯和恢復生態等效果。因此,在配置本罪的刑事制裁措施時,要從條文的法益保護目的和現實的生態保護需求出發,在適當優化刑罰適用的基礎上,妥當適用非刑罰處罰措施并完善相應配套機制,進而使本罪的刑事制裁措施更加豐富且有效。

首先,應當優化本罪的刑罰適用。對此,一方面,要優化自由刑的執行方式,提高緩刑的適用率。就自由刑的裁量而言,本罪屬于典型的輕罪,對犯罪人適用短期有期徒刑或者拘役并不過重。然而,就自由刑執行而言,緩刑的適用率相對較低,不但難以避免短期自由刑固有的容易引起交叉感染、行刑成本過高等弊端,而且壓縮了諸如從事公益活動、參與生態環境恢復等其他制裁措施適用的空間,難以達到最優效果。因此,需要提高本罪的緩刑適用率,并附以禁止令以防止其再犯罪。另一方面,應當優先適用倍比罰金制,有效降低因本罪造成的損失。刑法并未明確本罪的罰金刑的適用規則。在實踐中,罰金刑的裁量以銷售金額、違法所得、犯罪金額和自由刑刑期為參照基準。[18]然而,不同于財產犯罪,本罪造成的財產損失和生態環境修復費用等是難以確定且非即時顯現的,因而適用倍比罰金制更能切合本罪的特性和彌補損失的需要。具體而言,應當根據本罪行為可能給生態系統、生物資源和相關產業造成的損失,以及恢復生態系統所需代價,確定相應的處罰比例。

其次,應當提高非刑罰處罰措施的適用率,將部分前置法中的有效措施納入犯罪治理領域。有學者明確提出了生物刑法屬于被害者刑法的主張,指出被害人應當在認定犯罪的判斷中發揮應有的作用。[19]“犯罪是侵犯法益的行為,科學設定法益侵害的評價模式是刑法的使命。”[20]在厘清本罪侵害的多元法益后,應當對標不同法益的特點配置相應的制裁措施。本罪涉及范圍較廣、后果難以控制且受損法益不易恢復,嚴重影響到生物正常繁衍和人類永續發展。基于此,應當妥當適用非刑罰處罰措施以實現本罪的法益保護目的。具體而言,一是私人法益的修復,包括對人身權利、財產權利等的修復。例如,適用非刑罰處罰措施中的賠償損失可以有效彌補相關行為給私主體帶來的損失。二是超個人法益的修復,包括對國家出入境管理秩序和環境資源等法益的修復。例如,可以對犯罪人適用限制出入境的措施并對海關進行預警,防止其再次實施非法引進外來入侵物種的行為,對國家出入境管理秩序再次造成侵害。又如,可以由相關主管部門適用包括罰款和強制生態修復在內的行政處罰,彌補受損的環境資源法益。

最后,應當從程序保障和行刑銜接兩個方面完善刑事制裁措施的配套機制。就程序保障而言,可以積極吸收專業的環保組織、檢測機構等專業第三方參與刑事訴訟,在法院的主持下介入刑事制裁措施裁量、執行的全過程。一方面,相關專業主體可以根據其專業知識向法院闡明行為的實際危害并提出對應的修復建議與方案。另一方面,其可以深入跟進、指導并監督犯罪人后續的生態修復行為。就行刑銜接而言,對于尚未達到情節嚴重的非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種的行為,應當恪守刑法謙抑性原則,不得將其隨意入罪,用行政處罰處理即可。對于已經接受過行政處罰又犯本罪的,可以酌情從重處理。

結語

生物安全既是社會穩定和公民生存的最基本條件,也是國家安全不可或缺的重要內容。[21]作為《刑法修正案(十一)》的新設罪名,本罪的治理事關國家生物安全、生態文明建設、國際關系處理和人類永續發展等重大事項。基于此,應當正確適用本罪,切實提升我國刑法的犯罪治理效能,有效推動國家治理體系和治理能力現代化。具體而言,應當在厘清本罪侵害的多元法益的基礎上,合理解釋包括“違反國家規定”“外來入侵物種”“情節嚴重”等在內的構成要件要素,以正確劃定本罪的入罪標準。與此同時,應當根據本罪的法益保護目的和實踐適用需求,妥當配置刑事制裁措施,提升本罪制裁措施的科學性、體系性和有效性。在此基礎上,可以切實解決本罪在司法實踐中可能遭遇的難點,優化現有的外來物種入侵防治“行政-刑事”二元治理體系。