“三治結合”鄉村治理體系中法治的定位、功能及建設路徑

戴小冬,戴 源

(1.吉首大學 法學與公共管理學院,湖南 吉首 416000;2.湘西弘一律師事務所,湖南 吉首 416000)

為了實現鄉村治理的有效性,黨的十九大提出了“三治結合”的鄉村治理體系,即自治、法治和德治相結合。在這個體系中,法治被視為核心。近年來,我國政府也出臺了相關政策文件,將法治鄉村建設納入鄉村振興戰略的重要組成部分。本文將重點探討法治在鄉村治理中的地位、價值和建設路徑,以推動法治鄉村建設,實現鄉村治理的有效性。

一、法治在“三治結合”鄉村治理體系中的身份定位

中國特色的“三治結合”鄉村治理體系是一個具有系統性、整體性、過程性和協同性的法治體系。法治在這個體系中是本質和核心,與自治、德治相結合。這種結合產生了治理主體、治理力量和治理資源的聚合效應,促進了鄉村治理現代化的進程[1]。

1.法治是本質

國家治理現代化的進程即為法治化的過程。在全面依法治國的背景下,所有治理方式都必須遵循法治原則。鄉村治理中的“三治結合”體系,不論是自治還是德治,都必須在法治框架下進行。但是,對于法治的具體含義,目前仍沒有公認的定義和解釋。在鄉村振興的背景下,我們必須從法治的角度來解讀鄉村振興政策,并賦予其法治內涵。法治不僅僅是指法律制度,還包括法治理念和法治的實際效果。鄉村是國家治理的重要領域,也是國家治理法治化的難點和重點。現代鄉村治理體制必須將傳統治理資源融入其中,采用自治、法治、德治的多元治理方式。“三治結合”鄉村治理是在法治大框架下進行的,旨在包容、整合和創新傳統鄉村治理資源,促進鄉村治理的有效性[2]。最終目標是實現良法善治,即高度法治化的鄉村社會。隨著時間的推移,鄉村傳統治理資源將逐漸融入現代法治的潮流中,以現代法治的形式呈現在鄉村社會,實現鄉村社會的良法善治。

2.法治是核心

黨的十八屆四中全會提出了以法治為核心、精準調整治理架構、精細優化治理鏈條的要求。鄉村治理應該遵循這一精神,以法治為核心來提高鄉村社會治理效能。“三治結合”鄉村治理體系將法治置于自治與德治之間,凸顯了法治的核心地位。作為中堅力量,法治在整個治理過程中發揮著溝通和引領的作用,同時也約束和引導自治與德治。自治為法治提供政治基礎,民主是法治建設的核心。自治本身也具備法治元素,旨在建設法治鄉村,培養村民的法治素養。村民自治實施的同時,應尊重村民的主體地位,弘揚民主精神,為推進法治鄉村建設創造良好的民主政治氛圍。德治為法治營造精神基礎,二者相互促進和轉化。法治鄉村建設需要培養村民的法治精神,而德治可以通過道德規范來滋養法治。加強鄉村德治,整合傳統德治資源和現代德治規范,以增強法治鄉村建設的精神動力[3]。總之,德治為法治鄉村建設提供了必要的社會條件,降低了成本,提高了效率。

二、法治在“三治結合”鄉村治理體系中的功能體現

法治包括了公平正義、不歧視、公開、民主參與和秩序價值等思想,與鄉村治理的善治要求在很大程度上相互重疊。法治既是鄉村治理的主要手段,也是其基本保障[4]。在“三治結合”的鄉村治理體系中,法治不僅發揮規范作用,還能夠推動自治進程并加強德治的實施。

1.法治自身具有的規范功能

法治在鄉村治理中的規范作用主要體現在鄉村振興政策的法治化、對鄉村行政權力的約束和對鄉村的賦權與保權。

鄉村振興政策的法治化。目前,鄉村振興的法治化還存在不足,政策先行、立法滯后的情況普遍存在。為了使鄉村治理在法治的約束下運行,需要推進法治鄉村建設,將鄉村振興政策法治化。通過建立權威的法律制度框架和價值引導,為鄉村治理提供依據,使其在法治的約束下進行。鄉村治理體系需要有效的法治制度供應,因為缺乏法治的治理是空洞無物的[5]。法治是實施鄉村振興戰略的重要手段,也是實現鄉村善治的共識[6]。應加強鄉村立法、司法和執法建設,實現依法治村的目標。

法治對鄉村行政權力的約束。鄉村振興過程中,國家在鄉村提供廣泛的扶助和補貼,導致項目眾多。加之鄉村執法不完善,再加上鄉村的熟人社會特點,政策執行容易引發基層行政權力和村干部的腐敗[7]。傳統村莊的權力逐漸衰退,需要通過法治手段來限制鄉村行政權力的濫用。通過法治調整政策執行的軌道,依法預防、監督和整治基層行政權力腐敗,規范村干部的微權力腐敗行為。雖然村干部并非國家行政人員,但他們負責政策的具體操作,僅靠自治和德治難以有效約束他們的腐敗行為。建立健全的鄉村行政權力監督制度,防止行政權力濫用,并逐步將鄉村小微權力納入法治軌道,是解決鄉村行政權力腐敗的有效措施。

法治對鄉村的賦權與保權。法治還可以賦予鄉村更多的法律權利,并通過法治手段保障這些權利。賦權的任務是通過立法賦予鄉村各種公法和私法權利,包括生命權、健康權、選舉權、勞動權、財產權、知識產權和繼承權等。在鄉村振興背景下,民事法律權利對鄉村尤為重要,私法起到保護村民人身權和財產權的作用。《民法典》新增的涉農條款規定了農村土地的“三權分置”和村民委員會的特殊法人資格。在賦權的同時,法治也具備保護鄉村權利的功能。對侵犯村民合法權益的行為,法治提供底線保障。對觸犯公法的行為,侵權者將承擔行政或刑事法律責任;對違反私法的行為,應承擔相應的民事法律責任[8]。

2.法治對自治的驅動功能

綜上所述，學術界認為，習近平文化自信思想具有強烈的歷史觀、時代感和實踐性、同時其思想也是系統的、科學的和創新的等特點，體現出習近平濃厚的歷史觀、人民觀和國際觀。

“三治結合”鄉村治理體系中的“自治”指的是村民自治,它以村民為主體,在法治和德治的支持下進行鄉村治理,形成“一體兩翼”的模式[9]。村民自治是鄉村治理的關鍵組成部分,必須依靠法治的支持才能正常運行并實現目標。法治對村民自治起到約束作用,確保其合法運作。國家應制定完善的法律制度,確定村民自治的轉型目標和路徑,激發鄉村社會的內在動力,推動村民自治的現代化進程。

我國已通過立法確立了村民自治制度,從1982年憲法明確村民委員會為基層自治機構開始,到1998年正式實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》,我國逐步建立起法治和制度化的村民自治軌道。此后,一系列法規和政策文件相繼出臺,為推進村民自治提供了堅實的法治保障。2020年我國《民法典》賦予村民委員會特殊法人身份,在增強村民自治的開放性和靈活性的同時,也確保了村民享有明確的知情權和有效的監督權。這些法律法規明確了村民自治的核心內容和具體措施,使其成為農村基層民主實踐中最廣泛的形式。通過這些法律制度,村民自治得以解決鄉村制度真空和鄉村失范問題,并為鄉村振興提供了穩定的法律和制度依據。

法治在村民自治中不僅需要立法規定,法治在賦予村民自治權利的同時,還需保護和監督其權益[10]。村民自治是法治鄉村建設的基石,需要確保村民作為自治主體的權利得以有效實施。實踐中,侵害村民自治權利的事件經常發生,而隨著傳統村莊共同體的式微與瓦解,傳統自治和德治無法保障村民自治權利的實現。因此,需要客觀、中立的司法機關按照公正的程序進行救濟,司法成為村民自治權利實現的底線保障。我國現代鄉村司法通過一系列改革,采用訴源治理方法,在法治框架下優先采用柔性的民間調解、行政調解、訴訟內調解等大調解方式處理鄉村沖突和矛盾,訴訟作為最后保障。現代鄉村司法不推行剛性法治,充分利用鄉村傳統資源的柔性司法,將村規民約納入司法軌道作為調解和判決的依據[11]。司法救濟制度不斷強化法律對鄉村社會的影響力,使村民更深入地認識和認同法律的作用。

3.法治對德治的強化功能

在鄉村治理中,德治是基礎與目標,為自治和法治提供道德基礎,并推動村民自治與法治鄉村建設。鄉村治理的終極目標是“良法善治”,德治是其中的重要組成部分,使法治與德治相融合,實現最完美的社會秩序。德治主要依賴于人們內心的自覺遵守,與法治相輔相成。鄉村德治的傳承與發展需要法治的引導、支撐和保障[12]。

法治引導德治。在鄉村振興背景下,法治環境對鄉村道德的影響至關重要。鄉村社會缺乏健全的法律制度容易出現道德淪喪的現象,使得遵守道德規范的人常常被不守道德的人取代。同時,道德并非絕對正確和科學,在某些地區仍存在帶有封建色彩的道德觀念。構建新時代鄉村德治需結合傳統與現代,通過法治建設淘汰落后的道德觀念,建立現代的婚姻家庭法律制度,逐漸實現婚姻自由和男女平等的新道德觀。同時,通過鄉村立法、執法、司法和法律宣傳,將社會主義核心價值觀納入法律軌道,為村民樹立現代道德準則。

法治支撐德治。法律不僅能在事后治理問題,還能在事前預防問題。法律與道德存在交叉關系,法律對某些道德內容會做出明確規定,為道德提供權威支持。法律支持道德內容主要表現在兩方面:一方面是通過法律規定明確道德原則,如將誠信原則提升為法律原則;另一方面是制定“軟法”,將一部分道德內容納入法治軌道。近年來,我國頒布了許多“軟法”,通過將道德規范納入法律軌道,增強了道德規范的權威性和強制性。在法律制定過程中,將傳統鄉村道德理念和社會主義核心價值觀融入鄉村法律制度,實現鄉村道德的法治轉化,不僅增強了法律的道德內涵,也加強了道德的權威性、強制性和威懾性[13]。

法治保障德治。法治對德治的保障作用重點體現在鄉村司法當中,通過鄉村司法,可以將鄉村傳統優秀道德法則和社會主義核心價值觀納入法治軌道,加強道德法則的實施力量。訴源治理模式是現代鄉村司法采用的發展和實踐模式,在司法工作中實現了“三治結合”。這種方式有利于解決糾紛,保障了鄉村道德規范的實現。在訴與非訴對接過程中,可以將道德規范靈活納入司法中。在非訴訟糾紛解決中,可以通過調解、仲裁等方式優先解決糾紛,將道德規范作為解決依據。在訴訟程序中,仍然可以將道德規范作為糾紛解決的依據。通過將司法與道德規范相結合,不僅保障了德治的實現,也增強了判決的可接受性。

三、“三治結合”鄉村治理體系中法治鄉村的建設路徑

因法治本身與鄉村傳統治理資源的“離土性”及其多元化的存在,使鄉村立法、執法、司法和守法都存在局限性,導致法治在推進鄉村建設中地位薄弱。鄉村治理“三治結合”不同于市域治理和傳統鄉村治理,旨在修復鄉村社會關系,實現“良法善治”的秩序[14]。要實現鄉村“治理有效”,在鄉村治理體系中推進法治鄉村建設,必須加強鄉村法治自身的建設,并解決法治與自治和德治的協調與融合問題。

1.加強鄉村法治的自身建設

鄉村法治體系的架構、設計和運行是影響鄉村治理的關鍵。我國在鄉村立法、執法、司法和守法方面進行了改革和建設,取得了一定成果。然而,總體而言,當前鄉村法治體系還不夠完善。鄉村法律規章制度過于籠統、宏觀,缺乏專門針對鄉村振興中經濟、權益、環境等問題的法治保障機制[15]。

加強鄉村經濟的法治保障。當前,我國城鄉差距較大,農村問題突出。在市場經濟中,法治是經濟發展的基礎,市場經濟的發展也需要法治的推動和保障[16]。在鄉村振興的背景下,農村面臨改革開放的機遇,鄉村經濟需要法治支持。一方面,要加強鄉村經濟戰略政策的法治化,注重用法治規劃和監管鄉村經濟發展[17]。另一方面,鄉村經濟依賴土地,需用法治解決土地產權和相關爭議,保障農民的土地權益,推動鄉村經濟發展。

加強鄉村社會權力的法治保障。在鄉村振興的背景下,農村居民對社會保障、創業和維權等方面的需求日益增加,這些需求需要法治保障。鄉村地區社會保障制度是鄉村振興的基礎,法治是完善和發展社會保障制度的基石。因此,我們需要制定和完善農村教育、醫療、養老等方面的法律法規,確保農村居民享有相應的權利。鄉村經濟的多元化發展吸引了大量外出勞動力返鄉創業,對鄉村振興至關重要。因此,我們需要建立外出勞動力返鄉創業的法律服務機制,為返鄉人員提供支持和保障。另外,農村居民在維權方面面臨識別違法行為、利用法治手段維權和監督公權力行使等問題。因此,我們應加強對農村居民權利的法治保障,建立完善的法律援助機制,并提高法律普及宣傳力度。

加強鄉村生態環境的法治保障。良好的生態環境直接關系到人們的生活質量和鄉村產業的發展。然而,目前鄉村生態環境面臨著污染源頭眾多、治理難度大、制度供給不足以及治理方式單一等問題[18]。造成這種情況的主要原因是鄉村生態環境保護制度缺乏有效的法治保障,體現在立法不完善、執法不到位、監督不嚴格以及村民缺乏生態環境保護意識等方面。因此,我們應加強鄉村生態環境的法治保障,完善相應的立法體系,健全行政執法體制,構建監督網絡,并增強村民的生態文明意識。

2.增進鄉村法治與村民自治的融合

在“三治結合”鄉村治理體系中,法治和自治是相互促進的關系。法治是自治的基礎和保障,而自治又是法治的推動力[19]。實現法治鄉村需要民主政治和自治激發內生動力,并融合法治和自治。以村民自治為核心,將現代法治理念融入村民自治中,實現村民自治的法治化轉型。

充分發揮黨的引領作用。鄉村社會正處于傳統治理力量衰弱、現代法治未完全扎根的過渡時期,急需有力的引領力量,推動鄉村現代化和法治化。黨應該承擔領導責任,特別是在推動鄉村法治與村民自治的融合方面。一方面,黨可以通過發揮思想優勢,確保鄉村法治和村民自治具備先進性。借助中國特色社會主義核心價值觀,將公平、正義、民主等價值觀念融入村民自治中,為鄉村治理提供多元、靈活的糾紛解決思路,逐步形成村民對法治的信仰。另一方面,黨可以通過發揮組織優勢,調整鄉村治理主體利益的平衡性。建立以黨組織為核心的鄉村綜合協調機構,穩定且權威的黨組織可以提供良好平臺,強化法律的公信力,提升村民自治的積極性。同時,充分發揮黨員領導干部的模范示范作用,促進法治與自治的融合。

完善村民自治法律制度。目前,我國村民自治法律制度存在問題,主要表現為實質內容、實施程序的原則性和模糊性,整體體系不完整、內容不明確、程序不規范。這導致了民主選舉形式化、缺乏公正性和實質性,民主決策局限且表面化,出現了“一言堂”現象[20]。為推進村民自治的法治化發展,應重點完善與實現“四個民主”相關的村民自治立法、執法和司法。針對村民自治主體缺位和能力不足,可以重新界定村民資格,擴大村民范圍,吸引鄉村精英參與村民自治,確保實現“四個民主”的能力。在鄉村執法、司法和守法方面,還應擴大村規民約的適用范圍,融入法治理念、法治精神和法治思維,增強村規民約的法治功能,推動村民自治的法治化進程。

增強村民自治主體的法治意識。農村村民自治的法治轉型需要增強法治觀念。目前,我國農村村民普遍缺乏對法治的意識。首先,淡薄的法治觀念導致村民缺乏參與自治的意愿,加之農村“空心化”現象,村民自治主體缺失且能力不足。其次,鄉村執法能力不夠強,特別是在偏遠地區和少數民族鄉村。最后,村民自治主體的程序意識不足,傳統的糾紛解決方式以情理為主,缺乏法治原則。因此,為推進法治鄉村建設,應加強村民自治主體的法治意識。具體來說,在鄉村振興背景下,應通過規范過程重新建立村民對秩序和規則的意識,賦予自治主體穩定的權力和權利,強調程序意識,并加強鄉村法治宣傳,使得自治主體能夠在法律規則的框架下有效實施自治。

3.增強鄉村法治的道德底蘊

中國農村擁有豐富的傳統道德文化,法治鄉村建設不能忽視不同民族的道德傳統[21]。在“三治結合”的鄉村治理體系中,法治鄉村建設需要同時考慮鄉村傳統道德規范和國家法律規范,采用“軟硬結合”的方式。在堅持法治為主、德治為輔的前提下,應尋找鄉村傳統道德文化與法治相適應的因素,增強鄉村法治的道德基礎,實現法治和德治的結合和融合。同時,增強鄉村法治的道德基礎有助于引導正確的價值取向,并為德治提供制度支持,進一步增強鄉村德治的權威性和強制性。此外,展現鄉村法治的人文關懷有助于使鄉村法治與鄉村德治在價值上趨于一致。

增強鄉村立法的道德底蘊。在推進法治鄉村建設時,首要任務是制定符合道德原則的良法。追求符合道德原則的良法一直是自然法學派的追求目標,古羅馬的西塞羅曾認為真正好的法律應該代表人類普遍的道德原則,霍布斯直截了當地將自然法稱為道德法[22]。在“三治結合”的鄉村治理體系中,法治鄉村建設必須加強鄉村立法的道德內涵,重視道德規范的積極作用。鄉村立法應以道德為基礎。一方面,應挖掘鄉村傳統文化中的德治內容,并融入鄉村立法。例如,通過村規民約體現村民自治的規則,已納入法律的軌道。另一方面,鄉村立法應吸收非正式制度資源,將居民的價值取向和認同融入立法中。此外,應納入社會主義核心價值觀,確保鄉村立法合乎道義。鄉村立法體系應結合道德規范和法治精神,為鄉村治理提供有效的法律保障。

增強鄉村執法和司法的道德底蘊。要實現合理、合法的法律實施,關鍵在于擁有道德素養高尚的執法和司法人員。他們的品德對于法治效果至關重要。如果執法和司法人員缺乏道德素養,就會產生不合理或違法行為,使法律失去意義。必須加強鄉村執法和司法的道德內涵,以實現法治的“善治”。正如埃爾曼所說,一個制度的功能取決于操作者的素質[23]。執法和司法人員在裁量空間中運用道德素養對于實現法治鄉村建設至關重要。因此,提升執法和司法人員的道德素質是推動法治鄉村建設的必要途徑。

增強鄉村守法的道德底蘊。守法是法律實施的必要環節,但最理想的守法應來自內心對法律的認同與自愿遵守。要實現這種效果,需要加強立法的道德底蘊,同時守法者也要增強道德傳統。道德是法律的最高境界,法律必須符合公民的道德認同和評價,以獲得自愿遵守。在中國鄉村社會,要強調法律與道德精神的一致性,使道德標準成為鄉村法律的“靈魂”。中國農村道德規范可以分為傳承自鄉村各民族道德文化和現代社會主義核心價值觀兩部分。為增強鄉村守法的道德基礎,應深入挖掘鄉村傳統優秀的道德文化,積極宣傳社會主義核心價值觀,并融入教育中。只有堅定信仰和遵守鄉村傳統道德與現代價值觀,鄉村法治才能實現村民內心的堅定守法。

結語

法治是鄉村治理體系的核心,也是推動自治和德治的重要驅動力。法治鄉村建設促進村民自治現代化轉型,并為鄉村德治提供指引和權威支持。鄉村德治的順利進行則增強了鄉村法治的道德底蘊。在多元治理網絡中,法治鄉村建設不僅依賴法律規范的制定和實施,還需要民主行動和傳統道德倫理的培養和支持。