中國式現代化與社會保障新制度文明

鄭功成

［摘 要］ 現代社會保障是伴隨人類現代化進程而興起的一種制度文明，它以依法確立的共享機制緩和了資本主義社會的勞資矛盾、彌補了市場失靈、促進了社會平等，成為各國現代化進程中不可或缺的重要制度安排。中國走的是有別于西方國家的現代化新路，創造的也應是與之相適應的中國特色社會保障新制度文明，它除具有遵循法治、政府主導、互助共濟、促進公平等各國社會保障制度的共同特征，更呈現出以堅持人民性為根本立場、追求目的性價值而非工具性價值、蘊含中華本土性元素、能夠與時俱進地應對新問題新挑戰，以及在中國特色政治、經濟制度加持下更具可持續性等特征。基于這一目標導向，我國需要將社會保障完整地融入中國特色社會主義制度體系，在全面評估現行制度和借鑒國外經驗教訓的基礎上，盡快厘清其建制理念、發展目標與功能定位，在不斷優化現行制度安排的條件下，全面建成能夠長久支撐起共同富裕的福利中國大廈的中國特色社會保障制度，為人類發展貢獻出新的社會保障制度文明。

［關鍵詞］ 中國式現代化；社會保障；新制度文明

一、引言

一個國家、一個民族對人類發展的貢獻，莫過于創造出以制度為載體造福人類并產生持久影響的制度文明。現代社會保障制度就是人類現代化進程中孕育出來的重大制度文明成果，它通過依法建立強制性的社會共享機制來調節社會財富分配格局，對國家政治經濟社會治理全局和個人及家庭發展產生重大影響，被視為傳統國家轉變為現代國家的重要標志。中國式現代化創造的是包括諸多制度創新在內的人類文明新形態，是對既有文明形態的整體性超越，而正在形塑中的中國特色社會保障制度無疑應屬于這種人類文明新形態的有機構成部分。

中國的現代社會保障制度始建于20 世紀50 年代中華人民共和國成立初期，經過改革開放以來的制度變革尤其是近10 年來的深化改革與發展實踐，已經建立了世界上規模最大的社會保障體系并不同程度地惠及全體人民，但這一制度仍然處在改革進程中，尚未走向成熟、定型。在黨的二十大開啟全面建設社會主義現代化強國新征途的背景下，中國社會保障改革的核心使命必定要從漸進探索“破舊”全面轉換到快速理性“立新”上來， 現在已經進入關鍵時期，迫切需要基于目標導向，在提升對中國式現代化認識的基礎上，真正創建出與之相適應的社會保障新制度文明。

然而，在以往的研究中，我們往往忽略不同社會制度及其政治經濟文化等關鍵要素對社會保障的深刻影響，偏重經濟視角和運用計量技術工具來闡釋社會保障理論與政策，更有意或無意地將資本主義、社會主義形態虛無化，似乎只有歐美式的思維定勢、話語體系及研究結論才是標準答案，這種價值理性喪失、工具理性泛濫的現象，客觀上阻礙了社會保障理論的創新，也影響著中國特色社會保障政策及其實踐的發展，更遑論基于中國社會保障制度變革與發展的偉大實踐形成能夠支撐中國特色社會保障新制度文明的成熟理論體系。

有鑒于此，本文在回顧典型國家現代化進程中社會保障發展實踐的基礎上，以中國式現代化的確定性為邏輯起點，探求中國特色社會保障新制度文明的基本內涵、特征以及建構思路。

二、現代社會保障是現代化孕育的重大制度文明成果

在人類現代化進程中，工業革命及其帶來的社會生產方式變革提供了不竭的動力，而現代社會保障作為相伴而生的重要制度文明則提供了持續的社會穩定機制，健全的社會保障制度更是現代化國家的標配。因此，現代社會保障是人類現代化進程中孕育出來的重大制度文明成果。

（一）現代社會保障制度促進了社會平等，實現了社會文明的飛躍

如果說工業革命的進步意義在于技術創新促使人類走向現代化，那么，現代社會保障的進步意義則在于通過社會共享實現了社會文明的飛躍。在工業革命前，宗教慈善幾乎等同西方國家社會保障的代名詞，即使是曾被稱為“日不落帝國”的英國在1601 年通過《濟貧法》，所確立的也依舊是剝奪受助者尊嚴的封建式救助。直到19 世紀80 年代德國通過立法創設疾病醫療保險、工傷保險、養老保險等社會保險制度，才真正開始建立與工業社會相適應并以穩定的社會共享機制來增進勞工福利、促進社會公平的現代社會保障制度。在這種制度建立之前，資本主義社會的情景是資本家憑借統治地位快速積累著自己的財富并過著窮奢極欲的生活，而工人階級處在勞動強度極大且極端貧困的受奴役地位，一旦年老、疾病或失業都會陷入無法自拔的生存困境，遭遇職業傷害更是異常悲慘。當現代社會保障制度出現并不斷發展起來后，工人階級的生存狀況逐漸得到改善，一項項社會保障制度的確立使人們年老后有養老金，生病有醫療保障，遭遇職業傷害有工傷保險，失業了有失業保險，陷入生存危機時有社會救助等，這等于構筑起了一個民生保障安全網。可見，現代社會保障制度確實帶來了社會文明的進步與飛躍，是從農業國向工業國進化并建設現代化國家的重要標志。

作為伴隨人類現代化進程產生并不斷發展起來的強制性社會共享機制，現代社會保障制度建立在依法賦權明責的基礎之上，采取的是互助共濟的方式，具有基于公平正義原則的公有制屬性和保障民生安全、調節收入分配格局、促進社會平等等卓越功能，這與排他性占有的私有制顯然完全不同，從而是天然具備社會主義色彩的共享制度文明。資本主義國家正是利用現代社會保障制度的這種屬性與功能，才使尖銳對立的勞資矛盾得以緩和，市場失靈導致的社會危機得到修復，進而使資本主義社會的發展進程得以延續，而社會主義國家則普遍將社會保障視為社會主義應有之義和制度優越性的具體體現。因此，無論是資本主義國家還是社會主義國家，只要走向現代化，都離不開建立并不斷健全自己的社會保障制度，這是人類現代化進程的歷史邏輯，也是近一百多年來人類發展的實踐邏輯。

當今世界呈現出來的一個客觀事實是：已經現代化的國家都有健全的社會保障制度，走向現代化的國家都在建設自己的社會保障制度。社會保障不僅與國家現代化程度呈正相關關系，也與社會平等呈正相關關系。愈是社會保障制度健全的國家，其國民的后顧之憂愈是能夠得到解除，貧富差距愈小，社會平等度愈高；反之亦然。如歐洲作為工業革命的發源地，是最先走向現代化的地區，亦是目前社會保障發展整體水平最高的地區。有研究表明，歐洲國家社會保障產生的收入再分配效應使得這些國家的收入差距平均降幅在30% 左右；特別是北歐和西歐福利國家，收入不平等減少的80% 來自于社會保障制度的貢獻。 這充分表明社會保障制度在現代化進程中對于縮小貧富差距、促進社會平等與共同富裕所起的巨大作用。

（二）現代社會保障制度的源頭分野及影響

回顧近一百多年來的全球社會保障發展歷程，可以發現兩個重要源頭：一是源自19 世紀80 年代的德國式社會保障制度（通常稱為俾斯麥模式），它建立在資本主義私有制基礎之上，以維護資本本位為出發點，能夠緩和勞資矛盾并與市場經濟相適應，被許多國家廣泛采用或借鑒，因此，德國對現代社會保障制度有首創之功，這是其對人類現代化做出的重大制度文明貢獻。

二是源自20 世紀20 年代初期的蘇聯式社會保障制度，它建立在社會主義公有制基礎之上，以造福人民為目的，與計劃體制相適應，曾被社會主義國家廣泛采用，亦對英國創建福利國家（通常稱為貝弗里奇模式）產生過重要影響，從而是對德國模式的超越，在現代社會保障制度發展進程中的地位與影響同樣不可忽視。

1. 德國、美國、英國的社會保障制度及其影響

19 世紀80 年代德國創立現代社會保障制度的時代背景，是工業革命創造了巨大的生產力，促使歐洲社會面貌發生了翻天覆地的變化，進而在農業社會積累的物質與精神財富基礎上跨入工業社會。然而，私有制下的資本主義社會形態形塑了資產階級和無產階級，生產力發展的結果注定了一端是資本家財富的積累而另一端是無產階級貧困的積累，進而激發出遍及歐洲的無產階級抗爭怒火，工人運動風起云涌，勞資之間尖銳對立。恩格斯根據“親身經歷和可靠的材料”寫就的《英國工人階級狀況》，就對19 世紀40 年代英國工人階級悲慘的生存境況進行了客觀描述，對資本主義和資產階級進行了嚴厲的控訴，他認為工人階級的狀況是當代一切社會運動的真正基礎和出發點。馬克思則在深入考察德國、英國等歐洲資本主義國家的基礎上完成了《資本論》等經典著作，得出了資本主義必然滅亡、共產主義是人類社會的必由之路的結論。勞資對抗的現象在德國表現得尤其明顯，即使“鐵血宰相”俾斯麥對工人運動實行殘酷鎮壓，也沒有嚇退工人階級的斗爭意志，工人運動仍是此起彼伏。在這樣的情形下，俾斯麥政府不得不采取一些“懷柔”政策，于1883—1889 年通過醫療、工傷、養老保險立法，首創社會保險制度。它用強制共享、增進勞工福利的方式，改良了資本主義社會的血腥治理模式，緩和了尖銳對抗的勞資矛盾，增進了人民對國家的認同，為德國迅速崛起創造了有利條件。社會保險制度自此被許多國家仿效，它“不僅被看成是現代社會保障制度得以確立的標志，而且是資本主義社會擺脫野蠻而逐漸進入文明發展階段的分界線。”

20 世紀30 年代美國建立自己的社會保障制度，是對嚴重經濟危機導致美國社會陷入崩潰邊緣而采取的拯救性行動。1929—1933 年之間發源于美國并波及包括英國、法國、德國、日本等在內的整個資本主義世界的重大經濟危機，使新興的資本主義美國陷入了空前的大蕭條時期，企業紛紛倒閉，工人大規模失業，農民也陷入了破產境地，到處是民不聊生的慘景，成千上萬失去生活保障的下層民眾聚集街頭，國家陷入崩潰邊緣，當時信奉自由放任主義的胡佛總統哀嘆“已到了山窮水盡的境地，無能為力了”。面對這樣深刻的危機，新上臺的羅斯福政府一反胡佛政府偏向大資本的政策取向，而是采取抑制大資本、救濟窮人的政策取向，于1933 年通過實施《緊急救濟法》給饑餓的貧民與失業者以臨時救濟，接著借鑒德國做法于1935 年通過制定《社會保障法》建立起了美國式社會保障制度。它作為應對經濟大蕭條的重大舉措，迅速緩解了民生疾苦，在一定程度上修復了市場失靈和放任自由競爭的弊端，由此使美國的國家治理體系得到了極大改善。此前，美國實行聯邦制國家結構和奉行放任自由的經濟政策，中央政府的權力受到限制，人民的國家認同意識相對淡薄。建立社會保障制度后，這種強制性的社會共享機制不僅保障了民生，也使聯邦政府強化了對全國的管治，特別是人人擁有的社會保障號等同于身份證極大地增進了人民對國家的認同。正是依靠包括社會保障制度在內的一系列制度創新，美國率先從大危機中走出來，并在二戰后成為西方世界中最強大的國家。

英國是最早實現工業化的國家，也最先迎來新的社會矛盾，工人貧民化和人均壽命延長后的養老問題以及看病難、失業問題等因二戰中的巨大損失而更加突顯。在戰后深刻的社會危機面前，英國人民強烈要求建立更加健全的福利制度，為此拋棄了對福利消極的“二戰英雄”邱吉爾，選擇工黨領袖艾德禮任首相。艾德禮政府采納《貝弗里奇報告》中所提出的“社會服務國家”構想，同時也吸收了蘇聯的免費型社會保障制度營養，將英國率先建成了福利國家，提供的是“從搖籃到墳墓”的社會保障，讓英國國民在戰爭廢墟上重新燃起了信心與希望，進而很快走出深刻的社會危機。英國建構的福利國家模式也被西歐、北歐國家和一些英聯邦國家仿效。上述三國發生的社會保障重大事件不僅深刻地影響著本國的發展進程，也為全球現代化國家建設提供了示范，進而推動了整個人類社會的進步，從而是現代化結出的制度文明碩果。

2. 蘇聯的社會保障制度及其影響

與前述資本主義現代化國家相比，世界上第一個社會主義國家——蘇聯建立自己的社會保障制度則源自布爾什維克信仰共產主義的初心使命和社會主義的內生動力，其將社會保障看成國家發展的目的，視為社會主義制度優越性的具體體現，表現出來的是主動作為、積極作為。

蘇聯建立社會保障制度的背景，是1917 年十月革命勝利后，由列寧領導的布爾什維克武裝起義推翻了資產階級臨時政府，建立了人類歷史上第一個由馬克思主義政黨領導的社會主義國家，自此走上了用社會主義方式改造國家和推進現代化建設的道路，同時順應人民的愿望發展各種社會福利事業。1918 年，蘇聯政府將國家救濟人民委員會改名為蘇維埃社會保障人民委員會，隨后頒布了勞動者社會保障條例、撫恤條例、退休條例等一系列社會保障法律，從而幾乎是同步創立了與社會主義制度相輔相成的蘇聯式社會保障制度。這種制度以列寧的國家保險理論為指導， 建立在社會主義公有制基礎之上，內化于計劃體制之中，包括社會保險、免費教育、免費醫療、免費住房，以及退休金、社會救助和各種生活用品補貼等，全面保障著蘇聯人民的基本生活和社會經濟權利。可見，蘇聯建立的不是俾斯麥式的需要勞動者付費的有限社會保險制度，而是在勞動人民享有主人翁地位的社會主義制度下，由國家、企業或集體提供著各種免費福利保障，其全面性、普惠性和慷慨性開創了人類社會保障發展史上的新紀元。

蘇聯建立社會主義制度后用最短的時間將一個農業國變成了一個強大的工業國，成為社會主義國家陣營的領頭羊是一個歷史事實；蘇聯式社會保障制度不僅造福了蘇聯人民，而且為所有社會主義國家提供了制度示范，并促使西方資本主義國家加快了自己社會保障發展步伐，這是又一個歷史事實。如新中國成立后迅速建立起了一套免費型的社會保障制度，就是借鑒蘇聯模式的結果， 其他社會主義國家也是如此。不僅如此，英國創建福利國家的理論依據是經濟學家貝弗里奇發表的《社會保險和相關服務》（常稱《貝弗里奇報告》），這份報告提出政府要為因失業、疾病、年老、生育和鰥寡孤獨而在經濟生活中處于不利地位的人們提供社會保障，為所有人提供“從搖籃到墳墓”的福利制度，顯示出了蘇聯式社會保障制度的濃厚影子。

盡管蘇聯早已于20 世紀90 年代初期解體且易幟，其免費型社會保障制度亦不完美，且因越超了社會主義國家所處的發展階段而遇到挫折，但其建制初衷及為人民謀福祉的追求以及稅收籌資機制的創建，卻為人類現代化進程和社會保障的發展留下了寶貴的財富，俄羅斯人民迄今仍然難忘蘇聯時代也從一個側面表明了蘇聯的這種歷史貢獻不應被忘記。

（三）對現代社會保障制度發展的綜合評價

縱觀一百多年來的社會保障發展實踐，可以獲得如下一些基本結論。

第一，兩種社會形態下的社會保障制度存在著重大區別，但又相互影響。例如，德國創立社會保險制度是工人階級長期不懈斗爭的結果，美國建立社會保障制度是市場失靈導致經濟社會危機催生的結果，英國建立福利國家則是二戰后深陷社會危機中的英國人民強烈訴求的結果，所揭示的是資本主義國家現代化進程中建立社會保障制度的目的，是為了挽救資本主義滅亡危機和補救市場失靈，其工具性價值取向鮮明，行動上的被動性也很明顯；而蘇聯建國后迅速建立起了一整套國家保險制度，新中國成立后也迅速建立起了一整套社會保障制度，所揭示的是社會主義國家建立社會保障制度的初衷是為了人民幸福，其目的性價值取向鮮明，行動上的主動性也很明顯。

可見，兩種社會形態下的社會保障建制初衷是有重大區別的。然而，作為現代化進程中應對風險的重大制度文明成果，它們之間又相互影響。如社會主義蘇聯建立社會保障制度時雖然是對資本主義德國創立的俾斯麥模式社會保險的超越，但仍可窺見社會保險的影子，英國建立“從搖籃到墳墓”的福利制度顯然是對蘇聯全面保障的借鑒，而中國近40 年間的社會保障制度變革更是廣泛吸取了國外的經驗教訓。總之，德國率先為人類貢獻了現代社會保障制度文明，即使是工具性措施，也確實為所有工業化、現代化國家提供了示范；而蘇聯則為人類貢獻了更加純粹的社會保障制度，并對西方現代化國家產生了巨大影響，所揭示的正是人類現代化進程中制度文明互鑒的歷史事實。如果不能正視這一客觀事實，就不可能全面把握現代社會保障制度的發展史。

第二，現代社會保障制度在發展進程中形塑了共同特征。現代社會保障在發展進程中，呈現出了如下共同特征：一是遵循法治。無論是德國、美國、英國等西方資本主義國家還是蘇聯等社會主義國家，建立自己的社會保障制度都是依法賦權明責，依法強制實施，這一特征使現代社會保障不再是統治者的恩賜，而是人民的法定權益并且能夠得到法律保障，從而是有清晰預期的可靠制度保障。二是政府主導。由于社會保障是強制性的社會共享機制，是具有公有制屬性的公共品，政府必須擔負起主導責任，包括推動立法、提供財政資金支撐、利用公權力機關實施等，這是社會保障制度的內在要求，也是政府對人民負責的最集中的表現。三是互助共濟。現代社會保障制度是集眾人之力來化解個體不確定的生活風險，遵循的是大數法則，采取的是責任分擔、互助共濟方式。如德國創立的社會保險制度是由勞資雙方分擔籌資責任，再輔之以政府財政補貼的方式，這種多方共擔責任的機制經實踐證明是成功的，而社會化經辦機制下的人人參與、人人共享所呈現的正是互助共濟特征，當今世界對多層次保障體系建設形成共識亦是更大范圍的責任分擔與互助共濟。四是促進公平。無論是資本主義國家還是社會主義國家，只要建立健全的社會保障制度，都能夠實現社會共享、促進社會公平。即使西方國家奉行資本至上、以資本為中心的價值導向，主觀上是為了維護資本主義私有制，客觀上也造福了本國人民，這表明公平是社會保障制度的天性，建設與發展社會保障制度應當以是否促進了公平、維護了公平、縮小了不公平為標尺。上述共同特征實質上是現代社會保障制度的普遍規律，違背了這些規律就可能導致社會保障制度異化或者損害其功能正常發揮。

第三，社會保障制度的發展實踐要受多種因素綜合影響。考察各國社會保障發展實踐，可以發現，“實際上社會保障制度要受社會因素、經濟因素、政治因素乃至歷史文化因素等多種因素的影響，在一個國家選擇或者設立社會保障制度的時候都必須綜合考慮這些因素。” 除了資本主義與社會主義形態對社會保障產生直接影響外，資本主義制度下各國的社會保障也會因國情有別而模式各異。如德國的社會保險制度因其深厚的自治傳統而實行有別于其他國家的勞資自治方式，英國的福利國家制度是基于以集體主義的行動來匡正社會問題的選擇，而美國則是基于自由至上的信仰而采取了政府、市場、社會三足并行的模式，等等。這表明現代社會保障具有一些共同特征，但當今世界并不存在一個可以照搬的最佳模式。因此，無論是在社會保障理論研究中還是在社會保障制度選擇與政策設計中，都需要綜合考慮各種因素的影響，盡可能地理性兼顧，尋求最適合本國國情的發展之路，這也是中國式現代化創造社會保障新制度文明的必由之路。

第四，社會保障制度的優劣完全可能產生不同的結果。良好的社會保障制度可以化解社會風險并維護、促進國家發展與人民福祉，不良的社會保障制度則可能滋生新的社會風險。考察西方國家的發展實踐，可以發現，德國、美國、英國等國曾成功地利用社會保障解決了嚴重的國內問題，為延續資本主義制度和促進國家現代化創造了相對穩定且有利的社會條件；但也有希臘等部分歐洲國家因經濟危機而陷入福利危機，拉美地區的智利、巴西、阿根廷、委內瑞拉等多個國家更是因推行養老金私有化改革或者追求“福利趕超”而陷入泥潭難以自拔。考察社會主義國家的發展實踐，蘇聯式社會保障制度曾造福人民，但也因普遍超前而顯露出難以為繼的缺陷。因此，社會保障制度的優劣決定著其作用發揮的好壞。凡社會保障成功者，通常是理性建制且不斷完善，可以提供清晰穩定的預期并持續發展，得到的是人民滿意、社會安定、國運昌隆；凡社會保障不成功者，往往是理性不足、黨爭不止、失之偏頗，導致的是難以為繼、社會動蕩、國運衰落。 對中國而言，上述正反兩面的例子無疑提供了很好的借鑒。

三、中國式現代化決定了中國特色社會保障新制度文明

2022 年10 月黨的二十大明確提出，“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。” 這意味著中國式現代化進程全面提速，它構成了加快建設中國特色社會保障制度的時代背景。

（一）中國式現代化的確定性為社會保障制度提供了根本遵循

在人類現代化進程中，中國走的是有自己特色的中國式現代化之路，創造的是有別于資本主義社會形態的人類文明新形態，這種確定性來源于以下四個方面。

第一，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）的規定性。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，是建立社會保障制度的法源。憲法第1 條就明確規定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”第6 條規定“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”憲法第3 章第1 節明確規制了我國的根本政治制度——人民代表大會制度，這是人民監督政府、人民自己管理上層建筑的政治制度；第3 章第3 節明確規制了中央集權的行政體制，并在第110 條進一步明確“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”憲法還對發展社會保障作出了相應的規定。如第14 條明確規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”第19 條明確規定國家發展教育事業與教育福利，第33條明確規定“國家尊重和保障人權。”第44、45 條明確規定了國家應當建立的基本社會保障制度。 可見，憲法明確的社會主義制度、中國共產黨領導、公有制為主體、人民代表大會制度、中央集權的行政體制等構成了中國式現代化的底色，為中國式現代化提供了根本遵循，這些規制加上對社會保障的相關闡述，則為全面發展社會保障事業提供了憲法依據。

第二，《中國共產黨章程》（以下簡稱黨章）的規定性。在各國現代化進程中，政黨與政黨制度的影響至關重要，不同的政黨也會有不同的社會保障或福利主張，不同的政黨制度對社會保障制度的確立與發展產生不同影響。中國共產黨作為長期執政黨和中國人民的主心骨，是中國式現代化建設的領導者，也是中國特色社會保障事業的主導者，而黨的行為準則是黨的章程。在黨章的總綱中，就明確中國共產黨代表著中國先進生產力的發展要求、中國先進文化的前進方向和中國最廣大人民的根本利益，規定黨的最高理想和最終目標是實現共產主義，高舉的旗幟是中國特色社會主義，始終堅持的初心使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，所堅持的發展思想是以人民為中心，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，等等。 黨章中的這些規定，彰顯了人民至上是共產黨人的世界觀和根本立場，也是共產黨人的方法論和根本觀點、根本方法，充分體現了中國共產黨不同于資本主義政黨的性質、宗旨與使命，也為中國式現代化建設的推進和中國特色社會保障事業的發展提供了清晰的價值判斷與行為準則。

第三，國家發展戰略的連貫性與持續性。國家戰略是建設現代化國家的行動依據。新中國成立后，毛澤東等中共領導人就逐步提出建設社會主義現代化國家的戰略目標，定下了共同富裕的發展基調。1959 年12 月到1960 年2 月，毛澤東完整地提出了“四個現代化”概念，即“建設社會主義，原來要求是工業現代化，農業現代化，科學文化現代化，現在要加上國防現代化。”1964 年12 月，根據毛澤東的建議，周恩來在第三屆全國人大一次會議上正式提出“四個現代化”目標以及分二步走的國家戰略，首次清晰地勾畫了中國現代化建設的宏偉藍圖。

改革開放后，又迅速確立了以經濟指標為核心的社會主義現代化建設“三步走”戰略，并將效果具體落實到人民物質文化生活的改善上，體現了經濟發展與人民生活的統一。經過黨的十四大、十五大，“三步走”戰略進一步豐富，形成了“兩個一百年”目標。黨的十九大、二十大再在提質加速的條件下將全面建成社會主義現代化強國的戰略安排定為分兩步走，即從2020年到2035 年基本實現社會主義現代化，從2035 年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現人的全面發展和全體人民共同富裕。上述國家戰略圍繞國家現代化建設和實現人民美好生活之道作出整體設計與總體部署，進而具體體現在持續不斷的五年發展規劃中。從1982 年制定“六五”計劃到2021 年制定國家“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要，為近40 年及現在起至2035 年乃至本世紀中葉國家現代化建設的推進描繪了清晰的藍圖，保證了大政方針的連貫性和經濟社會發展的持續性，也為我國社會保障事業的發展提供了接續不斷的行動綱領。

第四，新中國成立以來的成功實踐。從積貧積弱的落后農業國起步，到全面建成小康社會，再到邁上全面建設社會主義現代化強國新征途，新中國70 余年所經歷的是從站起來到富起來再到強起來的發展歷程，中國式現代化創造的是人類文明新形態和民生發展不斷飛躍的人間奇跡，所積累的寶貴經驗包括堅持中國共產黨領導、堅持走中國特色社會主義道路、堅持以人民為中心的發展理念、堅持社會主義的根本政治制度和基本經濟制度、堅持與時俱進地完善國家治理體系等，即使是在1990 年前后蘇聯解體、東歐劇變導致社會主義遭受重大挫折的條件下，中國也始終保持著定力并持續不斷地創造出發展奇跡。以往的成功實踐及其遵循的路徑，為中國式現代化的確定性提供了有效的證據與有力的支撐，而社會保障改革與發展構成了其中的重要組成部分。

正是憲法、黨章的規定性和國家發展戰略的連貫性與持續性，以及新中國成立以來的成功實踐，決定了中國式現代化具有無容置疑的有別于西方式現代化的確定性，這種確定性必然涵蓋中國特色社會保障制度的選擇與發展實踐，從而為創造與中國式現代化相適應的社會保障新制度文明提供根本遵循。因此，在推進中國特色社會保障制度建設中，應當更加重視從憲法、黨章、國家戰略與既往實踐中找依據，并用以指導其未來發展實踐。

（二）中國式現代化決定了中國社會保障制度是一種新制度文明

黨的二十大報告中指出：“中國式現代化既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。” 這一重要論述同樣適用社會保障，因為現代社會保障作為人類應對生活風險和增進人民福利的社會共享機制，自19 世紀80 年代在德國創立以來，就成為各國現代化進程中必要且日益重要的制度安排，中國要全面建設社會主義現代化強國，必然需要建立健全的社會保障制度。

同時，中國式現代化道路是有中國特色的社會主義現代化道路，這一特性決定了它是以人民為本位而非以資本為本位的現代化之路，是以人的全面發展和全體人民共同富裕為目標的現代化之路，從而是創造性地超越西方式現代化的新路，它必然要求社會保障承擔起更加重大的責任與使命，進而創造出與之相適應的社會保障新制度文明。這種新制度文明既廣泛吸收源于西方資本主義國家的現代社會保障制度文明成果，更要融入中國特色社會主義制度并和中華優良傳統相結合，除具有遵循法治、政府主導、互助共濟、促進公平等各國社會保障制度的共同特征，還必然具有自己的顯著特色，并展現出創新性。

1. 中國特色社會保障制度具有人民性特質

人民性是馬克思主義最本質的特質，是中國式現代化有別于西方式現代化的根本特質，同時也是中國特色社會保障制度的本質特征。與西方國家奉行資本至上、以資本為中心并通過社會保障來維護資本主義私有制的價值導向不同，中國追求的是人民至上、以人民為中心的價值導向并將社會保障作為推動改革發展成果更多更公平惠及全體人民，進而實現共同富裕的重要制度安排與關鍵性行動。人民性源自社會主義制度和中國共產黨的宗旨，它決定了我國黨和政府推動社會保障事業發展具有主動作為、積極作為的內生動力，這一點能夠從新中國成立后迅速建立一套與計劃經濟相適應的社會保障制度和現在已經建立世界規模最大的社會保障體系的實踐得到驗證。在中國式現代化進程中，社會保障必定成為將以人民為中心的發展思想和共享理念轉化成具體行動、促使共同富裕愿景變成現實的基本制度安排，進而成為長久支撐造福世代中國人民的福利中國大廈的重要制度支柱。

2. 中國特色社會保障制度追求目的性價值

西方式現代化國家的社會保障制度建立在以資本為本位的資本主義私有制基礎之上，是統治者或既得利益集團為緩和階級矛盾與社會沖突服務的工具，也是政黨競爭或利益集團較量的手段，在實踐中易受執政黨或利益集團操控，福利膨脹或福利緊縮的現象難以避免，這一事實表明其社會保障制度彰顯的主要是工具性價值。而中國式現代化要達到的目標是全體人民共同富裕，這一根本特征與本質要求決定了發展社會保障本身即是國家發展的目的，進而需要社會保障制度承擔起更加重大的責任與使命，因為其作為社會共享機制直接反映著國家發展成果的全民共享程度，其發展水平可以視為扎實推進共同富裕的標志。

3. 中國特色社會保障制度會注入中華本土性元素

縱觀各國特別是典型國家的社會保障制度，受多種因素的影響，往往會不同程度地打上本國烙印。如德國勞資自治的社會保險制度根源于對自治傳統的崇尚，美國對市場與慈善力量的倚重源自對個人自由的追求，英國率先建成福利國家順應的是公民權利意識的高漲，等等。中國作為有著數千年文明傳承的社會主義國家，其社會保障制度也必然要與中華優良傳統相結合，在制度建構中注入中華本土性元素。在這方面，家庭被中國人視為最可靠的安全港灣，從依靠家庭保障向鄰里互助、親友相濟及機構福利延展再到社會化保障，是中國人尋求個人安全保障的心理路徑，中華文化還崇尚公平正義、集體主義與家國情懷，視勤勞為美德，等等。這些積淀深厚的傳統決定了中國的社會保障制度不是要替代逐漸式微的家庭保障，而是要與家庭保障有機結合；不能像歐美國家一樣將機構或集體福利排斥在外，而是要將機構或集體福利納入社會保障體系之中；不是只強調政府責任或單向給予，而是認同互助友愛、共建共享，鄙視不勞而獲；等等。將這些元素融入社會保障制度中，必定更能得到人民認同、達成福利共識，進而使社會保障制度更好地滿足人民對美好生活的向往。

4. 中國特色社會保障制度具備先進性品質

中國的現代社會保障制度是新中國成立后才開始建立的，明顯晚于發達的西方國家和蘇聯等國，必然要借鑒國外經驗，其中計劃經濟時期主要借鑒蘇聯，改革開放后則廣泛吸取歐美國家的經驗，同時在學習借鑒中自主探索。 現在中國式現代化建設進入全面提速階段，不僅遇到了西方式現代化國家面臨的人口老齡化少子化、就業形態多樣化、社會保障需求個性化等問題與挑戰，而且這種問題與挑戰表現得更加突出。如中國的老齡化速度快、規模大且伴隨少子化及家庭保障功能大幅弱化，面對數以億計的老年人口，應對起來更具復雜性；而互聯網廣泛應用催生出各種新業態又如雨后春筍，靈活就業逐漸成為主流，由此給建立在傳統勞動關系之上的社會保險制度帶來了巨大沖擊；新時代的財富創造與財富分配格局也在發生深刻變化；等等。面對這些新問題、新挑戰，中國不可能像以往一樣等待西方現代化國家創立或創新制度再行借鑒，而是需要同步甚至超越其步伐來引領社會保障制度創新，進而為他國提供經驗。因此，在中國式現代化進程中，基于自身目標追求、人口規模巨大和各種新問題新挑戰的時空交錯，決定了國家需要站在引領者高度，踐行守正創新，讓社會保障制度具備先進性品質。

5. 中國特色社會保障制度具有可持續發展優勢

追求可持續發展是世界各國社會保障制度的重要目標，但歐洲國家緊縮福利、美國醫保反復波折、拉美多國陷入危機的事實，證實了西方式現代化國家往往很難實現可持續發展，因為私有制下的經濟發展具有周期性特征，多黨競爭更是難免影響社會保障正常發展。而中國特色的政治制度與基本經濟制度能夠為社會保障制度可持續發展提供有力加持。一方面，中國共產黨長期執政不僅可以避免西方式現代化國家因黨爭導致社會保障波折起伏的現象，而且可以持之以恒地做到盡力而為、量力而行、循序漸進，積極、穩健地將一張藍圖繪到底，實現人民福利持續增長。另一方面，包括公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等內容的社會主義基本經濟制度，可以為社會保障可持續發展奠定相應的物質基礎，提供可靠的后盾。此外，還可以廣泛借鑒國外的經驗教訓，利用當前建制的后發優勢，避免福利陷阱。因此，中國式現代化能夠破除資本主義制度下社會保障不可持續的難題，中國特色社會保障制度應當具有可持續發展的優勢。

上述人民性特征、目的性價值、中華本土性元素、先進性品質、可持續發展優勢，表明中國特色社會保障制度絕不是西方世界或他國社會保障制度的翻版，而是植根于中華大地上的社會保障新制度文明，從而既是中國式現代化創造的人類文明新形態的有機內容，也是世界社會保障制度文明發展的新創舉，可以為其他國家特別是發展中國家、社會主義國家提供有益的借鑒。

（三）中國式現代化對社會保障提出了基本要求

一方面，中國式現代化追求的全體人民共同富裕目標，決定了必須充分發揮社會保障調節社會財富分配格局的重大作用。為此，必須加快健全多層次社會保障體系，持續擴大社會共享份額，并確保這種共享機制具有公平普惠性，才能不斷縮小居民收入差距，才能讓國家發展成果更多更公平地惠及全體人民。另一方面，中國的社會保障制度必須與中國式現代化進程保持適應性，循序漸進地發揮保障民生、實現共享功能，但因人口規模巨大而較之西方式現代化國家更具復雜性、艱難性。在綜合國力還不雄厚、地區發展不平衡等現實條件下，持續做大財富蛋糕構成了發展社會保障事業的必要條件，而不斷優化社會保障制度安排并使之實現高質量、可持續發展，無疑是確保這一制度為走向全體人民共同富裕提供有效且有力的社會共享制度保障的基本條件。因此，中國式現代化客觀上要求創新社會保障制度文明。

具體而言，中國式現代化對社會保障制度的基本要求至少包括以下方面。

第一，目標要求。要達到有效支撐全體人民共同富裕的目標，社會保障必須做到普惠、公平、完備、可持續。普惠是指社會保障體系覆蓋全民，它要求各項制度安排能夠滿足有需要者的需要，真正做到應保盡保；公平是指制度統一，權益公平，需要逐步縮小直至消除城鄉、地區及群體之間的社會保障差距；完備是指社會保障體系完備，能夠切實保障全體人民的基本民生，并不斷滿足人民群眾的美好生活需要；可持續是指社會保障制度能夠長久支撐福利中國大廈，造福世代中國人民。為此，必須基于人民至上的價值導向，以不斷滿足人民群眾的保障需求為出發點和落腳點，統籌安排、系統推進社會保障制度建設，并不斷提升其再分配力度，促使社會財富分配格局朝著共同富裕的目標穩健邁進。

第二，原則要求。除需要遵循社會保障的一般原則，中國社會保障制度還需要遵循如下原則。一是堅持與社會主義制度相適應，符合一切以人民為中心的發展理念與目的性價值取向。二是堅持共建共享，符合互助友愛的中華優良傳統，避免助長懶惰現象、出現貧困或福利陷阱。三是堅持盡力而為、量力而行，與經濟社會發展同步，確保人民福利水平不斷提升，同時避免福利透支而陷入不可持續危機。四是堅持與時俱進，能夠妥善處理好社會保障發展中的新問題，適應社會發展進程中的新挑戰，為社會保障可持續發展提供中國方案與經驗。

第三，路徑要求。總體而言，中國以往社會保障事業的發展路徑是先城市后鄉村、先職工后居民，從局部向全國推進，從覆蓋部分人逐步走向覆蓋全民。現在處在建構中國特色社會保障制度關鍵時期，還需要在路徑選擇上把握好以下兩個方面。一方面，不能將社會保障局限于再分配環節，而是需要基于中國特色社會主義制度真正構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系。在初次分配中，堅守公平正義的底線并不斷提升勞動報酬，鼓勵舉辦職業福利，進而促使勞動者福利得到實質提升，而國有經濟、集體經濟、合作經濟等在內的各種公有制經濟的發展則應當為初次分配中增進人民福利創造有利的條件；在再分配中，需要以社會保障制度為核心，堅持以促進公平、縮小差距為著力點，不斷優化社會保障籌資機制與待遇給付機制，逐步實現社會保障制度走向全國統一；同時發揮第三次分配作用，讓慈善事業成為法定社會保障制度安排的重要補充。另一方面，應當充分發揮中國優勢。包括全國一盤棋、集中力量辦大事、對口支援的社會主義制度優勢，源遠流長的家庭保障、社會互助等傳統優勢。對于計劃經濟時期風行而在改革開放后被視為社會負擔的機構或職業福利，需要重新檢視，因為機構或職業福利讓人產生歸屬感，符合中華傳統文化，只要舉辦得當，在社會主義中國應當且可以成為增進人民福利的又一來源，新時代宜理性引導，積極穩妥地促使其得到發展，這也是有別于西方式現代化國家的一種優勢。

第四，效果要求。實踐效果是檢驗制度優劣的客觀依據。以西方式現代化國家為參照，中國的社會保障應當在走向共同富裕的現代化進程中發揮更大作用，為此，特別需要強化其互助共濟功能、再分配力度與可持續發展能力。在互助共濟方面需要掃除目前存在的身份差異性，以統一制度安排覆蓋所有有需要者，同時逐步實現城鄉一體、全國統一。在再分配力度方面，應當不斷壯大社會保障制度的物質基礎，使社會共享份額逐步擴大，其中社會保障支出占GDP之比、財政性社會保障支出占財政支出之比、居民轉移性收入占可支配收入之比以及基尼系數應當成為評估其再分配力度的關鍵性指標，這些指標均應從穩步縮小與西方式現代化國家的水平差距到最終全面優于其水平。在可持續發展能力方面，做到避免波浪起伏，實現永續發展，這不僅需要理性建制且與時俱進地優化制度安排，而且需要中國特色的政治經濟制度加持。

四、從改革社會保障制度走向創造社會保障新制度文明

（一）社會保障制度改革及其與中國式現代化的適應性

新中國成立后迅速建立的社會保障制度，是建立在社會主義公有制基礎之上并與計劃體制相適應的，它采取的是國家- 單位（集體）保障制形式，具有城鄉分割、單位或集體包辦、人民免費享受等特征，政府主要負責城鎮居民的福利保障，農村居民主要依靠集體經濟組織保障，這種模式有著蘇聯式社會保障的影子。改革開放后，中國社會保障經過近40 年來的變革，實現了新舊社會保障制度的整體轉型，它仍由政府主導，但已從政府、單位（集體）單方負責轉向多方分擔責任，單位（集體）包辦的封閉式管理被獨立于企事業單位之外的社會化機制替代，城鄉分割逐步走向了城鄉一體，體系結構亦由單一層次逐步走向多層次化，從主要面向城鎮居民發展成為全民共享的福利制度。 目前，新型社會保障體系框架已成，它與社會主義市場經濟體制和工業化、城市化進程基本相適應，人民群眾通過這一制度分享國家發展成果的份額在持續提高。

在社會保障改革與發展進程中，彰顯了中國共產黨領導的政治特質。如，1993 年黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要建立多層次的社會保障體系，保險費由單位與個人共同負擔，職工養老與醫療保險實行社會統籌與個人賬戶相結合等一系列新思路，隨后被貫徹落實到職工養老保險與醫療保險改革政策中。1998 年5 月，中共中央、國務院召開國有企業下崗職工基本社會保障和再就業工作會議，作出實行“兩個確保”、建立“三條保障線”的重大決策，直接推動了社會保障制度朝著與社會主義市場經濟相適應的公平方向邁進。2007 年10 月，黨的十七大報告明確提出要“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”，為推進完整的社會保障體系建設提供了基本依據。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“建立更加公平可持續的社會保障制度”的目標任務，并對主要制度安排的改革推進作出了部署。2017 年10 月，黨的十九大報告明確“增進民生福祉是發展的根本目的”，要求“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，為2021—2035 年的現代化建設提供了藍圖，也為社會保障深化改革與發展提供了依據。2022 年10 月，黨的二十大報告全面闡釋了中國式現代化的涵義及其行動綱領，明確提出“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”，這是對十九大報告提法的又一次遞進。黨的十八大以來社會保障領域的重大改革及政策出臺，無一不是黨中央或中共中央全面深化改革委員會作出的決策，相當一部分社會保障政策通過全國人大及其常委會轉化成為國家意志或者在接受其監督的過程中得到發展。因此，黨的領導與直接推動是中國社會保障事業發展的根本保障，彰顯的是社會保障與中國式現代化下的政治制度的適應性。

就體系結構與發展水平而言，社會保障制度總體上保持了與中國式現代化進程的適應性。一方面，社會保障體系結構漸趨完善，社會保障法治取得重要進展。如各項社會保險、社會救助事業全面發展，各種社會福利事業也在積極推進，市場力量與社會力量參與建設的多層次保障體系輪廓已現；《社會保險法》《軍人保險法》《慈善法》等一批社會保障法律法規的頒行和強調重大改革于法有據，以及向人大及其常委會報告社會保障工作與財務并接受其監督成為新的行為準則，表明社會保障法治的進步。另一方面，不斷擴展覆蓋面與提升保障水平，全體人民通過社會保障制度不同程度地獲得了保障。截至2022 年底，全國基本養老保險參保人數達10.4 億人，領取基本養老金人數近3 億人，老年人皆享養老金的目標已經實現；基本醫療保險參保人數13.6 億多人，全民醫保的目標基本實現；社會救助基本實現了應救盡救，其中最低生活保障制度就直接惠及城鄉4000 多萬困難居民；其他各項社會保障事業也在全面發展。伴隨覆蓋面的持續擴展，社會保障水平也在持續提升，退休人員的基本養老金自2005 年以來保持了連年增長，增長了3 倍多；城鄉居民基礎養老金從2009 年的55 元起步，亦增長了2 倍多；職工、居民醫保政策范圍內住院費用基金支付比分別達到80% 以上、70% 以上，并向門診醫療費用報銷擴展；城鄉居民低保標準從2000 年以來亦分別增長了約3 倍多、5 倍多。 與歐美發達國家近10 多年大多采取福利緊縮的政策相比，中國創造的是當今世界社會保障發展的奇跡，這一奇跡還在持續，并與國民經濟持續發展的奇跡相映生輝。

（二）現行社會保障制度安排存在的不足

肯定現行社會保障制度與中國式現代化進程在總體上保持了適應性，并不等于這一制度已經成熟，事實上，它離中國式現代化要求創造社會保障新制度文明還有不小距離。

1. 社會保障制度的共同特征還未全面具備

一方面，法治化水平仍然偏低。中國的社會保障制度仍未做到依法定制、依法賦權明責、依法實施，社會救助、社會福利、醫療保障等均屬法律空白，社會保險立法明顯滯后于發展實踐，整個社會保障制度仍處于主要依靠政策性文件加以實施的階段，城鄉居民雖被賦權但仍缺乏穩定、清晰的預期，責任分擔更處于模糊狀態，這些均表明中國社會保障制度的欠成熟。

另一方面，互助共濟性弱。如基本養老保險、職工基本醫療保險設置個人賬戶，參保人的繳費均記入自己賬戶并歸個人所有，這種私有化現象直接導致參保人之間的互助共濟功能喪失；而地區分割的社會保險統籌方式以及以戶籍為依據提供相關福利的政策，則直接削減了地區之間、城鄉之間的互助共濟功能，進而損及制度的公平性。此外，政府主導的責任并不明朗，不僅影響到中央與地方政府社會保障責任的合理配置，而且影響了市場主體與社會力量參與多層次社會保障體系建設。可見，在遵循社會保障制度客觀規律方面，還需要加倍努力。

2. 中國特色尚未得到充分體現

主要表現在：一是社會保障與家庭保障、親友相濟、鄰里互助等優良傳統如何有效結合還未破題，加速了傳統保障機制走向式微。二是公有制如何與社會保障有機結合還未探索出新路。

如國有單位曾經非常發達的職業福利被當成社會包袱拋棄，農村集體經濟衰退導致農村居民得不到集體福利支持，社會福利公建民營的方式值得推廣但缺乏成熟的制度安排，等等。

三是將國外經驗與具體國情相結合還需要突破。如現代慈善事業是多層次社會保障體系的有機組成部分，中國既需要借鑒歐美經驗促使組織化、專業化、為非特定受益人服務的現代慈善得到發展，也需要大力弘揚針對特定受益人的傳統慈善，中國特色慈善事業的發展只能建立在兩者融合的基礎之上，但現實卻是歐美式慈善“水土不服”，而大眾化的傳統慈善又得不到法律政策的認同，致使慈善事業發展滯后。類似現象在社會福利領域并不罕見。四是中國共產黨領導下的中央集權行政體制尚未充分轉化為社會保障治理效能。實踐中存在的部門分割、政令不一，以及社會保障地區分割與地區利益化現象，影響到中國制度優勢在社會保障領域的全面發揮。

3. 發展不充分不平衡，再分配作用發揮有限

一方面，在社會保障體系結構中，包括養老服務、兒童福利、殘疾人福利等在內的社會福利事業明顯滯后，由市場力量與社會力量支撐的補充保障層次發育不良，鄉村、落后地區、低端勞動者與低收入群體的社會保障明顯不足，這種發展不充分不平衡的格局不僅導致人民群眾的福利需求得不到有效滿足，也直接影響到整個社會保障制度的統一性、互濟性與公平性。如，面對數以億計老年人口，養老服務的有效供給明顯不足，絕大多數失能老人與高齡空巢老人難享社會化服務；面對日益嚴峻的少子化現象，兒童福利事業的發展明顯滯后，致使養育成本居高難下，生育意愿持續下降；不同地域、不同群體之間的社會保障待遇差距偏大。這些問題需要加快解決。

另一方面，社會保障物質基礎薄弱，再分配作用發揮有限。在國際比較中，社會保障支出占GDP 之比和政府投入占社會保障支出之比是兩個十分重要的指標。2014 年歐盟的上述指標分別平均為28.7%、53.1%； 據經濟合作與發展組織（OED）統計，2015 年36 個成員國的社會保障支出占GDP 之比平均為20.4%。 而根據近似口徑計算，中國社會保障支出占GDP 之比到2019 年時僅為12.8%， 這表明中國社會保障體系的物質基礎薄弱。造成這種現象的根本原因在于公共投入仍然不足且支出結構不合理，亦不能有效撬動社會投入。近10 多年來，國家財政對社會保障投入的絕對值在逐年增加，但占比仍然偏小。如2018—2021 年，全國財政社會保障資金累計支出14.88 萬億元，占全國財政支出的比重從2018 年的14.9% 提高到2021 年的16.6%，d 這一占比顯著低于歐盟與OED 成員國的平均水平。不僅如此，在偏低的財政投入中，投向本應由個人與用人單位負主要責任的養老保險與醫療保險占70%，投向需要政府負責的社會救助不足10%，投向面向老年人、兒童、殘疾人及婦女的社會福利事業更是微不足道。同時，通過市場主體與社會力量帶來的社會投入更未伴隨社會財富的持續快速積累而同步增長。財政性社會保障支出結構的不合理及其對撬動市場主體、社會力量參與投入乏力，制約了社會保障物質基礎的壯大，進而必然使社會保障再分配功能受到影響。據2017 年的一項研究報告，18 個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，在社會保障作用下，這些國家的可支配收入基尼系數降為0.29，降幅率達40%；而我國社會保障對基尼系數僅降低了12.3%。e

綜上可見，現行制度安排還不能全面適應中國式現代化的要求，離人民群眾的期盼還存在著不小距離，從而需要繼續付出艱巨努力。

（三）創造中國特色社會保障新制度文明的基本思路

在中國式現代化進程全面提速的大背景下，加快完善社會保障制度客觀上已處于關鍵窗口期。當前特別需要將社會保障融入中國特色社會主義制度體系，在全面優化的條件下加快發展步伐，以為共同富裕的福利中國大廈提供長久可靠的制度支撐，進而貢獻出新的社會保障制度文明。

1. 對社會保障進行準確定位

習近平總書記在論及社會保障制度高質量、可持續發展時明確指出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。” 這一重要論述將社會保障置于國家發展全局，為全面、正確認識社會保障制度的目標與功能定位及其在國家治理中的地位提供了理論指引。

事實上，社會保障屬于社會主義應有之義，體現的是社會主義制度優越性，必然要全面融入中國特色社會主義制度體系。在這方面，重點包括：在政治制度中，彰顯黨的領導與人民參與管理的全過程民主要求，通過健全人民當家作主制度體系，暢通人民有序參與社會保障制度建設與管理的途徑，體現出發展社會保障不僅是黨和政府為了人民，而且是人民自己的權利并做到“人人起來負責”； 在經濟制度中，充分發揮以公有制為主體的所有制形式和以按勞分配為主體的分配方式“兩個主體”造福人民的優勢；在社會政策中，全面貫徹落實公平正義與共建共享原則；在精神文明及相關制度安排中，將家庭保障、互助友愛、樂善好施、集體主義、家國情懷等優良傳統融入其中；等等。只有將社會保障全面融入中國特色社會主義制度體系，并將中國制度優勢轉化為不斷增進人民福利的社會保障效能并實現可持續發展，社會保障制度的發展才能與追求共同富裕的中國式現代化相匹配。

2. 明確建制理念與發展目標

一方面，應以建設與中國式現代化相適應的中國特色社會保障新制度文明為己任。堅持將現代社會保障制度的一般規律同中國的具體國情和優良傳統相結合，堅持人民至上、共建共享、公平正義的價值取向，通過創新社會保障理論、優化社會保障制度安排，實現社會保障事業高質量、可持續發展。

另一方面，發展社會保障事業是中國式現代化的重要目標。應當將是否能夠切實解除人們的后顧之憂和不斷滿足人民對美好生活的向往作為衡量標尺，積極穩妥地推動社會保障改革與發展不斷取得新進展。在實踐中，社會保障要在擴面提質促公平的條件下做到理性建制、循序漸進、水漲船高。以醫療保障為例，追求的目標必然是全面免除人民群眾的疾病醫療后顧之憂并促進全民健康素質不斷提升，為此，不僅需要將按職工與居民分設的制度進一步整合為一個制度覆蓋全民，而且需要將人民至上、以人民為中心的發展思想轉化為“一切為了人民健康”的理念，適時將保障有限的“以收定支”財務機制轉化為能夠滿足需要的“以支定收”財務機制，并將醫療、醫藥、醫保統一融入社會主義健康制度框架中，在“三醫協同”基礎上將醫療保障升華為大健康保障。需要指出，中國不應排斥依靠政府稅收籌資的免費醫療服務制度，這是傳統社會主義國家曾普遍采取過的模式，也是現代化的資本主義福利國家普遍采取的模式，其實質并非真正免費，而是以稅收籌資惠及全民的方式替代參保繳費、權利義務對應的方式，其保障效果可能更優，伴隨中國式現代化建設的全面推進和綜合國力的持續增長，其仍然可以成為中國特色醫療保障制度模式的選項。

3. 基于“兩個尊重”，全面優化現行制度安排

針對現行制度安排的不足，需要做到“兩個尊重”，即尊重現代社會保障制度的客觀規律，尊重中國的具體國情，既不以規律為由脫離國情，也不以國情為由扭曲規律。換言之，在中國社會保障制度建構與發展進程中，共同特征不可廢，中國特色應彰顯。

在共同特征方面，必須加快社會保障法制建設步伐，通過依法賦權明責和規范運行，確保其在法治軌道上行穩致遠；必須明晰政府主導責任，包括中央與地方政府的責任劃分以及政府、市場、社會、個人及家庭的責任分擔機制；必須強化互助共濟功能，通過整合制度、統一制度、提高統籌層次等具體措施促進制度公平；必須加大投入，包括加大公共投入和撬動市場主體與社會力量投入，持續壯大社會保障體系的物質基礎，促使其再分配功能得到充分有效的發揮。在中國特色方面，需要發揮制度優勢與弘揚優良傳統，包括黨的領導的政治制度優勢，公有制為主體的經濟制度優勢，全國一盤棋和集中力量辦大事的國家治理體系優勢，以及家庭、機構、社會均可有效助力的傳統優勢。以養老服務為例，既需要借鑒西方國家的經驗發展好機構養老服務，更要尊重中國老年人居家養老的偏好，運用社會保障政策支持家庭成員與親友、鄰里互助養老，還要充分利用公有制優勢推進公建民營式養老服務業發展，充分利用中國特色的基層政權與群團組織來推動社區養老。

如果做到了“兩個尊重”和“以我為主、中西結合”，必定能夠走出有中國特色的社會保障發展新路，這不僅會造福世代中國人民，也會給其他國家特別是社會主義國家與一些發展中國家提供有益的借鑒。

4. 堅持四個不動搖，為中國特色社會保障制度提供持久有力的保障條件

發展社會保障事業，創造社會保障新制度文明，需要有持久有力的保障條件。在這方面，必須堅持“四個不動搖”。一是堅持黨的領導不動搖。中國共產黨的性質、宗旨、使命與最高綱領均決定了發展社會保障事業是其必然選擇，通過鞏固黨的領導可以避免中國歷史上與西方國家黨爭誤國殃民的現象， 可以使社會保障事業經由一代又一代人順利地接續發展，而中國共產黨已找到了跳出歷史周期率的答案，這就是接受人民監督和以自我革命引領社會革命，因此，黨的領導是確保我國社會保障事業持續發展的可靠政治保障。二是堅持社會主義制度不動搖。因為社會主義的本質是全體人民共同富裕，發展社會保障事業勢在必然，而全國一盤棋、集中力量辦大事等制度優勢無疑是扎實推動社會保障事業沿著公平、普惠方向邁進的有利條件。三是堅持社會主義基本經濟制度不動搖。中國的基本經濟制度是堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，公有制為主體決定了中國社會保障事業具備更加雄厚與更加可靠的物質基礎，按勞分配為主體決定了勞動者的主人翁地位，不僅國有企業的勞動者不是資本主義社會中的雇員，即使是社會主義民營企業的勞動者也不是資本主義社會的雇員，用人單位與勞動者之間不是買賣性質的勞資關系，而是平等的勞動關系，這一特性對社會保障制度的發展具有深刻影響。公有制經濟包括國有經濟、集體經濟和全國所有的自然資源與土地，這些均可以成為支撐全民社會保障或集體福利的重要且可靠的物質基礎。

以國有經濟為例，2021 年全國企業國有資產與金融國有資產總額為660.7 萬億元，負債總額為511.6 萬億元，國有資本及應享有的權益達112.2 萬億元。 在中國式現代化條件下，國家完全可以駕馭資本服務人民，通過抑制資本野蠻生長促使資本朝著共同富裕的方向運行，進而實現經濟發展與社會保障相得益彰。四是堅持與中華優良傳統相結合不動搖。中國家庭保障的傳統仍然深厚，親友相濟、鄰里互助的傳承仍在繼續，機構福利的基石仍然存在，只要將法定社會保障制度與之有機結合，就一定能夠更好地發揮出社會保障制度的全部積極功能。堅持了上述四個不動搖，我們就能夠將中國的制度優勢與優良傳統轉化成促進社會保障高質量、可持續發展的持久制度保障與有力支撐條件。

（四）推進中國特色社會保障新制度文明建設的關鍵著力點

要積極穩妥地推進中國特色社會保障新制度文明建設，必須鞏固并充分發揮中國的制度優勢，在建設高質量的中國特色社會保障體系上下功夫，力爭關鍵性制度安排早日成熟、定型。

1. 全面規劃中國特色社會保障制度并確保一張藍圖繪到底

中國已經明了西方式現代化國家走過的歷程及其經驗教訓，也嘗試過蘇聯式社會保障制度，再加上經歷近40 年的自主實踐探索，在創造社會保障新制度文明方面應當具備后發優勢。目前的關鍵是需要在國家層級全面規劃中國特色社會保障制度體系的藍圖。這張藍圖至少包含如下內容：一是對社會保障制度進行準確定性，明確其為社會主義的應有之義和全民共享的公有制屬性；二是對社會保障進行準確定位，明確其在中國式現代化與共同富裕中的基本功能，以及在國家治理體系中的基本功能；三是確立基本原則，將人民至上、公平取向、共建共享、本土特色、循序漸進、可持續發展等理念全面融入中國特色社會保障制度；四是科學規劃體系結構，明確法定保障制度的主體地位及其與補充保障的有機結合或融合途徑，確保整個制度體系有機互補且能夠相得益彰發展；五是合理構建責任分擔機制，明確政府責任（包括中央政府主導下的多級政府分責制）、市場責任、社會責任與個人及家庭責任的邊界，以及通過資源整合促使制度效能最大化的措施；六是理性確立發展目標與推進措施，明確最終目標與階段性目標以及為實現目標所采取的關鍵性措施，以為全體人民提供清晰的社會保障預期。

為此，建議在黨中央層級建立統一的社會保障決策機制，強化社會保障發展戰略設計，并通過法定程序轉化為國家意志，同時在政府序列設置更加集中統一的社會保障主管部門并強化中央政府的權威，確保一張藍圖繪到底。

2. 按照系統集成、協同高效要求促使中國特色社會保障制度健康發展

客觀而論，中國社會保障改革與發展成效巨大，但系統性不足、協同性不夠的弊端也日益凸顯，當前特別需要按照系統集成、協同高效的要求加以重構。

一方面，樹立社會保障體系建設的整體觀與系統性。堅持統籌規劃并實質性地增強社會保障體系內部各子系統及項目之間的協調性，以及社會保障制度與整個社會經濟發展的協調性。特別是要統籌好城鄉、區域、多層次社會保障制度建設，統籌好政府資源、國有資產、市場資源、社會資源及個人與家庭資源并力爭通過資源整合實現社會保障綜合效能最大化，統籌處理好社會保障與家庭保障、社會保障與經濟發展、基本保障與非基本保障、福利不斷增長與責任合理分擔的關系，統籌好教育、就業、收入分配與社會保障的關系，真正做到盡力而為、量力而行，確保人民福利一年比一年好，避免福利陷阱，杜絕福利負能量。唯有如此，中國特色社會保障事業才能永續健康發展。

另一方面，將中國的制度優勢轉化為社會保障效能。如將以人民為中心的發展思想轉化為促進社會保障事業發展的內在動力，持續優化黨的領導為社會保障發展提供長久可靠的政治保障，加快國家治理體系與治理能力現代化以確保社會保障制度在公平統一法治軌道上行穩致遠，以公有制財產擴充社會保障的物質基礎，將國有資產收益通過社會保障制度安排惠及全民，積極發展集體經濟助力城鄉居民福利水平提升，積極推動企事業單位適當舉辦職業福利，推動集體經濟組織為城鄉居民特別是農村居民提供集體福利保障，進而推動民營企業實現可持續社會價值，等等。如果能夠做好上述工作，中國特色社會保障制度的效能將得到持續大幅度提升。此外，還應進一步深化黨和國家機構改革，進一步理順立法機關與行政系統的職責關系，進一步整合主管部門職責，確保政令統一、上下貫通，為整個社會保障體系的系統集成及其與其他部門的高效協同發展提供全面有力的保障。

3. 抓緊優化關鍵性社會保障制度安排

中國的社會保障制度是一個多層次的龐大制度體系，包括法定的社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障四大系統和補充的市場化保障、社會化的慈善公益兩大系統，由若干保障項目組成。中國特色社會保障新制度文明是指上述制度體系的整體性創新，但當務之急則是要抓緊優化下列關鍵性制度。

在基本養老保險制度方面，須以縮小差距、促進公平為目標，統籌并協同推進分別面向機關事業單位工作人員、企業職工、城鄉居民三大群體的基本養老保險制度改革與發展，統籌并協同推進不同層次養老金制度的發展。在此條件下，重構法定制度安排的籌資機制，與時俱進地調整相關參數，加快實現職工基本養老保險全國統籌，通過優化政府責任、發展集體經濟助力居民養老保險制度有效性的提升。

在基本醫療保險制度方面，需明確醫保制度應切實解除人民群眾疾病醫療后顧之憂的基本功能定位，根據保障需要將“以收定支”的政策取向調整為“以支定收”，通過均衡醫保籌資責任負擔和優化居民醫保籌資機制，以及推行統一的待遇清單，真正實現籌資公平與待遇公平，穩步邁向一個統一的法定醫保制度覆蓋全民的目標，同時全面貫徹落實一切為了人民健康的宗旨，讓醫保與公共衛生事業及健康中國建設保持有效協同，促使人民健康素質穩步提升。

在社會救助制度方面，宜適應新時代相對貧困條件下的救助需要，明確擴大社會救助的責任邊界，全面發揮其對低收入家庭的綜合性保障功能，同時通過實行救助對象收入豁免制、提升救助對象就業能力、激發救助對象自我發展的積極性，避免救助對象陷入救助陷阱，助力救助對象逐漸跟上共同富裕的步伐。

在養老服務制度方面，人口老齡化的不可逆轉決定了加快發展養老服務業已成為社會保障體系建設的重點任務。應當明確以尊重老年人意愿和滿足真正有需要者的需要為出發點，通過建立基本養老服務制度給所有老年人提供清晰的預期，將助力居家養老作為主攻方向，將機構養老作為兜底保障，通過以失能評估替代單純以年齡為依據享受待遇的政策實現精準服務。還要充分發揮家庭保障、鄰里互助等優良傳統和公有制、基層政權的優勢，推進互助養老、公建民營式養老服務業發展，并根據不同老年人群體特征、地區老齡化差異、養老文化差異等要素分地區、分類別、分層次發展養老服務，走出中國特色的養老服務新路。

在兒童福利制度方面，少子化形勢日益嚴峻決定了發展兒童福利事業已刻不容緩。應樹立政府主導、多方聯動、廣泛覆蓋、全面發展的兒童福利新理念，建立基本兒童服務制度，依法賦予所有兒童就地平等享受兒童福利的權益，形成兒童服務、兒童津貼、兒童優待等并行發展的大格局，切實降低育兒成本，解除城鄉居民育兒后顧之憂，為兒童健康成長提供充足的福利保障。總之，全面推進中國式現代化建設已經成為黨和國家的中心任務，中國社會保障事業也步入了實現制度創新的關鍵性窗口期，我們需要打破西方式的話語壟斷與制度預設，根據中國式現代化的特征與本質要求，理性建構有中國特色的社會保障制度并使之步入法治化軌道，中國特色社會保障制度的成熟將標志著中國為人類貢獻出了能夠超越俾斯麥模式、貝弗里奇模式以及其他既有模式的社會保障新制度文明。

（責任編輯：郭 林）