構建中國特色社會保障制度

林閩鋼

［摘 要］ 構建中國特色社會保障制度是基于國情的歷史選擇。現代社會保障制度在引入到中國社會主義市場經濟體制后，充分發揮出在市場經濟中的積極作用，較好地化解了市場經濟改革帶來的社會風險，并不斷探索中國社會保障的制度模式，但在總體上還是一種被動的適應性發展。這種被動適應性發展包括：回應國有企業改革，成為市場經濟的配套機制；為應對國企改革和經濟危機沖擊，呈現出邊緣地位和應急的特征。21 世紀以來，我國公共政策的重心實現了從經濟政策到社會政策的歷史性跨越。中國式現代化為社會保障自主性發展提供了廣闊的空間和多種可能。社會保障制度將進入自主性發展的新階段，主要表現為：進入國家推進共同富裕政策體系的中心，成為國家整體性治理的重器；形成較強的自適應能力，充分發揮出協調作用；主動選擇多目標集成，實現多目標的協同發展。社會保障制度自主性發展形態也具有多樣性，即以人民為中心的社會保障、大國的社會保障、實現共同富裕的社會保障、家國一體的社會保障。

［關鍵詞］ 社會保障制度；中國式現代化；適應性發展；自主性發展

一、研究緣起

現代社會保障制度作為工業化和城市化的產物，最早產生于西方國家向現代社會的轉型過程中，是人類在20 世紀所形成的重要社會制度之一。這種與社會化大生產和市場經濟所對應的社會保障制度，對于中國來講是“舶來品”。

1949 年新中國成立后，在建設社會主義計劃經濟初期，仿效蘇聯模式建立了單位保障制度，圍繞“單位辦社會”創建了一整套限于單位成員的生活服務體系，有效解決了單位成員及其家屬所遇到的各種社會問題。米什拉（Rms Msr）稱之為“結構福利模式”（struturlwlr mol）。 在高度的計劃經濟體制下，我國建立起了由國家負責、單位包辦、板塊分割、封閉運行、全面保障的運行模式。

改革開放后，我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，需要充分激活各種微觀主體的經濟動力。1984 年10 月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，指出企業要成為“自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者”，必須創造公平競爭的條件，解決各企業內部退休費用畸輕畸重的問題，傳統的單位保障制度開始成為國有企業在市場經濟競爭中的負擔。20 世紀80 年代中期，勞動合同制的實行和《企業破產法》的實施，標志著國有企業向自負盈虧的企業管理方向轉變。

1985 年9 月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》提出，認真研究和建立形式多樣、項目不同、標準有別的新的社會保障制度。在這份重要文件中，“社會保障”概念首次出現，同時把社會保障與經濟體制改革能否順利進行和取得成功，以及社會安定和國家長治久安緊密聯系在一起。1986 年4 月，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過決議，批準《國民經濟和社會發展第七個五年計劃（1986—1990 年）》，其中明確要求社會保障事業在“七五”期間，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形。 在改革開放的初期，構建中國特色社會保障制度這一時代命題被正式提出。

回顧這段歷史，可以看到中國特色社會保障制度是基于國情的歷史選擇。第一，現代社會保障制度的引入是改革和開放的結果，是建立社會主義市場經濟的必然產物；第二，從建設起步階段，中國社會保障制度就同西方國家所建立的社會保障制度有著本質區別，即中國建立的社會保障制度必須是同社會主義基本制度相結合的社會制度，這是中國社會保障制度發展的根本道路和方向。

時至今日，中國建成了世界上規模最大的社會保障體系，其在保障和改善民生方面發揮了重要作用，成為中國特色社會主義制度的組成部分，這為構建中國特色社會保障制度奠定了堅實的基礎。但構建中國特色社會保障制度具有長期性和戰略性，不可能一蹶而就。在中國式現代化背景下，構建中國特色社會保障制度與經濟、政治和社會密切相關，社會保障制度建設被賦予了更多新的內涵，這是一個跨時代的命題。如何探索中國社會保障制度的建設規律，特別是以中國式現代化引領促進社會保障的發展，是當前和今后社會領域重大的理論和實踐問題。

二、社會主義市場經濟與社會保障制度適應性發展

20 世紀90 年代，圍繞把高度集中的計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制，需要謀劃一整套全新的市場經濟運作機制。1993 年11 月，黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，確立了社會主義市場經濟體制的基本框架，提出由現代企業制度、全國統一開放的市場體系、完善的宏觀調控體系、合理的收入分配制度和多層次的社會保障制度這五個方面構成社會主義市場經濟體制的“四梁八柱”。在社會保障制度方面，改革傳統的單位保障制度，繼而引入全新的市場經濟的社會保障制度，這個過程就像種植果樹的“嫁接”，社會保障制度作為“接穗”接入到中國社會主義市場經濟“砧木”之中，而適應性發展是考察“嫁接”初期效果的主要視角。

“適應性”（ptlty）一詞起源于生物學。在進化理論中，如果一個物種在不同的環境下仍能夠保持自身的存在，就可以判定它具有適應性。這表明良好的基因不僅會幫助生物體生存，而且還能將這些積極的變化傳遞給下一代。目前適應性研究已應用于社會學、政治學等不少研究領域，形成了各種研究成果。本文用適應性視角來審視中國社會保障制度發展（簡稱適應性發展），它特指現代社會保障作為接入的概念和制度形態，在成功引入到中國社會主義市場經濟后，所具有的服務于中國經濟改革的短期應對能力，以及相應的自身調試的結果。從世界社會保障發展規律來看，社會保障制度的多樣性及社會保障制度改革的世界性潮流，決定了對社會保障的優劣評判并非是依據制度自身，而是取決于社會保障制度安排的時代適應性與國情適應性。

通過考察社會保障制度在中國社會主義市場經濟體制建立初期的適應性發展狀況，本文認為其主要有以下兩個方面的特征。

第一，充分發揮出社會保障制度在市場經濟中的積極作用，較好地化解了市場經濟改革帶來的社會風險。從世界范圍來看，與市場經濟相對的社會保障制度有其共同特征，都起到保障國民基本生活、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，社會保障常常被稱為“經濟穩定器”。一方面，在社會主義市場經濟建設的起步階段，出現了大量國有企業職工失業、下崗問題，許多離、退休人員因單位破產而不能再從單位領取退休金，但這并沒有導致社會危機爆發。在這個過程中，失業保險、下崗職工基本生活保障、社會養老保險、最低生活保障制度以及中央政府強力推進“兩個確保、三條保障線”等政策發揮了巨大作用，確保國有企業改革乃至整個市場經濟改革得以成功。另一方面，社會保障制度保護了越來越多的城鎮居民的基本生活權益，在農村還大規模減少了貧困人口。勞動者在過去因傳統職工福利制度而存在的對所在單位的人身依附關系已經被解除，實現了從“單位人”到“社會人”的轉變，勞動者對勞動力市場化和就業競爭的適應性持續增強，很大程度上擴大了個人自主擇業的權利和發展空間。 這些都從根本上推動了勞動力市場的形成，對建立社會主義市場經濟體制起到積極的促進作用。

第二，結合國情和改革中所遇到的突出問題，不斷探索中國社會保障的制度模式。與計劃經濟時期所實施的綜合性勞動保險制度不同，社會保障制度改革是按不同險種分別構建新的制度，不算“斜刺里殺出”的待業保險，當年勞動保險包含的因工傷殘、疾病醫療、退休養老、生育產假待遇，分別由工傷保險、醫療保險、養老保險、生育保險四項制度保障取代。此外，農村地區也嘗試進行社會化的保險制度改革。針對當時改革遇到的突出問題，社會保障制度建構都從基金統籌入手，優先解決急迫的資金互濟、分散市場風險等問題。 可以看到在中國社會保障發展的初期，借鑒與吸收了許多國家的做法。例如，參考起源于德國的社會保險模式；借鑒智利養老保險個人賬戶的做法，構建了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式；借鑒新加坡中央公積金制度，引入住房公積金制度等。所有這些表明，我們并沒有照搬照抄國外社會保障制度，而是基于國情探索了社會保障的制度創新。

在中國社會保障發展的初期，面對社會主義市場經濟改革，社會保障制度是一種被動的適應性發展，這有兩個方面突出的特征。

第一，為國有企業改革進行配套，成為市場經濟的配套機制，在以經濟建設為中心的政策體系中處于邊緣地位。在社會主義市場經濟改革初期，將社會保障改革定位于為國有企業改革配套。到20 世紀90 年代中期，國有企業改革處于闖關時期，采取改革、改組、改造使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境。隨著1997 年爆發的亞洲金融危機，我國宏觀經濟形勢異常嚴峻，國有企業更是“雪上加霜”，出現大面積虧損，產生了大量的下崗職工，沒有工資收入來源，給全社會帶來巨大壓力。1998 年，新組建的勞動和社會保障部第一場戰役就是落實“兩個確保”（確保國有企業下崗職工基本生活、確保企業離退休人員養老金按時足額發放），實施“三條保障線”（國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障）政策，城市居民最低生活保障制度作為國有企業改革的配套措施而產生。

《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出“建立多層次的社會保障體系”及“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”等新制度設計，將社會保障制度確定為市場經濟正常運行的維系機制，使其成為市場經濟體系的五大支柱之一。

社會保障制度的適應性發展結果導致我國的社會保障改革在一段時期內長期滯后于經濟體制改革和國有企業改革，被動地跟著國有企業改革的步調走，把社會保障改革單純演變為替國有企業改革甩包袱，之后這種思路進一步演變為把社會保障制度作為市場經濟的一個配套制度。 社會保障扮演的只是服從并服務于經濟增長的工具性角色或手段，這造成社會保障制度主體性和目的性迷失。

第二，為應對國企改革和經濟危機沖擊，按“沖擊- 回應”被動地應對所面臨的挑戰，具有明顯的應急特征。1997 年亞洲金融危機來臨時，國有企業改革正是處在全面啟動時期。亞洲金融危機的沖擊導致國有企業改革的困難和問題暴露更充分，大批下崗和失業人員基本生活難以維系。為保證國有企業改革的順利進行，大量社會保障新政策在此時期應時密集出臺，促進傳統的單位保障制度向適應市場經濟的社會保障制度加速轉型。到2008 年世界經濟危機沖擊時，經濟危機的爆發充分暴露了傳統經濟發展方式的缺陷，為了擴大內需、保經濟增長，社會保障加速擴大覆蓋面和提高標準，覆蓋人群迅速擴大，保障水平獲得了明顯提高。社會保障范圍逐步從國有企業擴大到各類企業，從城鎮擴大到農村，從單位職工擴大到城鄉居民。同時，社會保險和社會救助的標準大幅度提高，社會保障制度在“沖擊- 回應”中獲得加速調整。

1986—2011 年期間，我國圍繞社會救助、社會保險等領域先后出臺了24 項改革政策，其中關于社會救助的政策有10 項，關于社會保險的政策有10 項。 我國大多數社會保障項目的選擇和出臺是為了應對當時所出現的問題，而不是從長遠的戰略視角出發而制定的。與“摸著石頭過河”的改革策略一樣，我國社會保障制度的改革也是為了應對當時一些迫切需要解決的經濟和社會問題而實施的，這個時期社會保障制度構建具有明顯的應急特征。

三、中國式現代化與社會保障制度自主性發展

21 世紀以來，在改善民生和促進公平正義的發展理念指導下，我國公共政策的重心實現了從經濟政策到社會政策的歷史性跨越。 在我國全面建成小康社會，歷史性地解決絕對貧困問題過程中，黨的十九大提出到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”的新目標，黨的十九屆五中全會提出到2035 年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”，我國進入全面建設社會主義現代化強國的新發展階段，扎實推動全體人民共同富裕成為國家發展的重要目標和政策核心議題。

特別是黨的二十大報告提出，從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。

因此，在世界范圍內探索中國式現代化道路意義深遠，走出一條既能發展自身又能保持相對獨立性的現代化之路，是對西方現代化道路的超越，可為其他發展中國家實現現代化提供新的選擇。第一，中國式現代化是發展總體性的現代化。它不是所有現代化要素的簡單糅合，而是涉及經濟、政治、社會和文化等各個領域的有效協調。它不是單維度的現代化，而是全面現代化，是在實踐過程中不斷實現從經濟現代化到全面現代化、從物的現代化到人的現代化的躍進。第二，中國式現代化是積極有為的現代化。堅持中國共產黨領導，堅持中國特色社會主義，實現高質量發展，發展全過程人民民主，豐富人民精神世界，實現全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態， 這九個方面作為中國式現代化的本質要求，呈現出全面推動中國式現代化進程的積極有為的新態勢。

如果改革開放對社會保障制度來說是一次歷史性發展機遇，中國式現代化對社會保障制度則是一次更大的歷史性發展機遇，并具有轉折性意義。在中國式現代化進程中，社會保障制度根植到更廣闊的經濟、政治、社會和文化架構之中，為社會保障發展提供廣闊的空間和多種可能。

從被動適應性發展方式向主動適應性發展方式的轉變，意味著本文所討論的中國社會保障制度自主性發展，是一種全新的發展狀態。其中，親和力則是考察“嫁接”后自主性發展的指標。本文認為社會保障制度與中國式現代化具有很強的親和力，主要體現在如下方面。

第一，健全的社會保障制度是現代化國家的標配，高質量的社會保障制度是中國式現代化的應有之義。從世界范圍來看，不超過30 個實現現代化的國家或地區均通過社會保障制度實現了緩和社會矛盾、促進社會平等的目標，呈現的普遍規律是社會保障制度健全程度與社會平等程度具有正相關關系。在歐洲國家，社會保障所產生的收入再分配效應使得收入差距平均降幅達到30% 左右，北歐西歐國家的社會保障對降低收入不平等的貢獻程度更是高達近80%。這些現代化國家的實踐充分表明了社會保障制度對縮小收入差距、促進共同富裕的巨大作用，因而健全的社會保障制度是各國現代化的共同特征。

長期以來，黨和政府高度重視社會保障的發展，對社會保障制度的作用有充分的認識和高度的共識。社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。 黨的二十大報告專章論述了如何增進民生福祉，提高人民生活品質，充分肯定社會保障對國家經濟社會穩定發展和民生福祉的重要性，并賦予其在我國全面建設社會主義現代化國家新征程和走向共同富裕的歷史進程中承擔的重大責任與使命。實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求之一，而共同富裕是全體人民通過辛勤勞動和相互幫助最終達到豐衣足食的生活水平，是在消除兩極分化和貧窮基礎上的普遍富裕。社會保障與共同富裕在價值理念和政策實踐等方面具有高度一致性。社會保障制度通過實現社會財富再分配，使經濟發展成果更多地惠及普通勞動者，縮小收入差距，推動人人共享，助推全體人民走向共同富裕。

中國式現代化摒棄生產和分配環節以資本為中心的邏輯，摒棄片面強調效率至上的物質主義，關注人的全面發展，以全體人民共同富裕作為現代化的出發點和目標，不斷改善民生，更注重社會公平正義。 因此，中國式現代化是追求全體人民共同富裕的現代化，這決定了我國比西方國家更應當健全社會保障制度，更應該充分發揮社會保障制度在縮小收入差距方面的作用，高質量的社會保障制度是中國式現代化的應有之義。

第二，中國特色社會保障制度是中國社會主義的制度優勢之一，為中國式現代化的應有之義。黨的十八大以來，我國不斷完善社會主義基本經濟制度、基本政治制度和基本社會制度，中國特色社會主義制度體系層次分明、系統完備，各項制度更加成熟、更加定型。中國特色社會保障制度作為中國特色社會主義制度體系中社會制度的主要內容，是當代中國發展進步的標志，具有鮮明中國特色的制度優勢、強大的自我完善能力。一方面，在中國共產黨的堅強領導下，我國社會保障實現了制度轉型與持續發展，迅速建成與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障制度。另一方面，我國的根本政治制度、基本政治制度確保黨中央集中統一領導和國家制度統一、政令通達順暢以及強有力的執行，從根本上保證了社會保障建設的有力有效推進，保證了我國社會保障建設的連續性和可持續性。

當前，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段，社會保障制度建設需要的是全面推進而不再是過去的單項突破，必須堅持在黨的統一領導下把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，把中國特色的社會保障制度優勢進一步轉化為治理效能。在這個意義上，中國特色的社會保障制度伴隨中國現代化進程不斷豐富發展，也更具有自我發展的生命力。

在中國式現代化背景下，具有中國特色的、高質量的社會保障制度是自主性發展新階段的必然結果，從全景式視角來看有三個重要的標志。

第一，社會保障制度擺脫邊緣地位，進入國家推進共同富裕政策體系的中心，成為國家整體性治理的重器。在對象上，社會保障對象范圍將由特定的弱勢群體持續擴展到面向全體國民，廣泛影響中等收入群體。在目標上，社會保障定位將從滿足基本生活到促進人的全面發展，社會保障的影響力將持續擴大。在治理效能上，社會保障將有力促進社會再分配，促進社會公平正義，實現包容性發展。

第二，社會保障制度形成較強的自適應能力，充分發揮出協調作用。一方面，社會主義現代化建設是一項前無古人的事業，沒有現成的經驗可循，必然要在摸索中推進中國式現代化。社會保障制度在新發展道路上會面對許多新挑戰，需要解決遇到的新問題，通過自我改革和不斷調節，形成較強的自適應能力。另一方面，從世界現代化發展規律來看，在物、人、制度三者關系上，其關鍵是實現物、人、制度三者的協調發展。制度是調節物質跟人現代化的一個中間的變量，制度的現代化是調節物質現代化與人的現代化的一個重要杠桿。 社會保障作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的組成部分，其協調作用體現在民生領域中物、人、制度協調的過程和效果，具有獨特價值和不可替代的作用。

第三，社會保障制度主動選擇多目標集成，實現多目標的協同發展。從19 世紀末20 世紀初至今的西方國家社會保障制度發展史來看，西方國家社會保障制度基本目標的發展變化，存在一種從被動選擇單一的目標，逐漸轉變為主動選擇社會保障的政治目標、社會目標、經濟目標與道德目標等多種基本目標之間相互協調的發展趨勢。 近些年，我國社會保障制度的目標開始從被動地選擇單一的經濟目標，逐步轉變為通過主動地選擇社會保障的社會目標，促進其經濟、政治、社會與文化目標的協同發展。社會保障制度改革不再僅被作為經濟體制改革的配套措施，而被賦予實現社會公平、共享改革發展成果的重任。在這個意義上，社會保障是治國安邦的大問題。

四、中國社會保障的自主性發展道路

世界各國發展水平、社會條件、文化特征不同，社會保障制度必然多種多樣。我們注重學習借鑒國外社會保障有益經驗，但不是照抄照搬、簡單復制，而是立足國情、積極探索、大膽創新。 中國社會保障制度的發展形態不是西方社會保障制度的翻版，而是以人民為中心推進共同富裕的家國一體的大國社會保障制度。其基于中國國情自主解決在現代化進程中所遇到的挑戰，為其他國家提供社會保障建設的新思路，為世界社會保障發展貢獻中國方案。

（一）以人民為中心的社會保障制度

“以人民為中心”既是中國共產黨長期堅持的執政理念，也是社會主義的社會保障制度的本質特征，還是貫穿新時代我國社會保障制度改革和發展的基本邏輯。以人民為中心的社會保障制度，始終把人民利益擺在首位，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，在社會保障制度中充分體現出人民性。

第一，在推動制度發展的動力上，以人民為中心的社會保障制度，堅持把人民利益和關切貫穿于社會保障制度改革的始終，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，形成以問題為導向的改革路徑，錨定社會保障制度改革的方向，抓住改革的重點，守正創新推動社會保障制度發展行穩致遠。例如，當前0—3 歲兒童托育服務短缺、現有托育機構所覆蓋服務對象有限及托育率較低等問題，已成為老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，普惠托育服務體系建設將成為中國社會保障制度要突破的重點。

第二，在擴大制度保障的覆蓋面上，以人民為中心的社會保障制度，要實現應保盡保、覆蓋全民。通過三十多年的社會保障制度建設，各項制度框架均已夯基壘臺、立柱架梁，已經基本實現了法定人員全覆蓋。目前仍有一部分人群，如農民工、靈活就業人員和新業態就業人員還存在“漏保”“脫保”“斷保”的情況，需要通過優化完善現有政策，創新改革相關制度，增加政策的吸引力，讓人人都能享受到社會保障。今后，在擴大制度保障的覆蓋面上應堅持以全民共享為原則，推動由戶籍地保障向居住地保障轉變，實現全民覆蓋。

第三，在完善制度體系的項目上，以人民為中心的社會保障制度，應覆蓋全生命周期的各種社會風險，不斷滿足人民群眾多層次、多樣化需求，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分的保障。要在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等民生主要領域不斷取得新進展，讓民生福祉達到新水平。從建立健全防范化解全生命周期風險的社會保障體系來看，我國仍然存在一些薄弱環節。例如應建立健全安寧療護制度，讓人們“逝有所安”，在制度體系建設上織就更密更牢的民生底網。

第四，在提高制度效能的手段上，以人民為中心的社會保障制度，應建立全待遇項目的社會保障體系。保障待遇手段不僅需要現金待遇，還需要服務待遇。當前我國社會保障制度，包括養老保險、醫療保障、失業保障等主要是提供相應的現金待遇，在今后的社會保障制度改革中需要改變“重現金給付、輕社會服務”的傾向，以社會服務為基礎，構建中國特色的社會保障體系，推動中國“社會服務國家”的建設。

（二）大國的社會保障制度

我國社會保障制度建設起步晚，水平還較低，單項制度參保規模可達10 億多人，還面對著區域經濟發展不平衡的境況。從覆蓋人口規模最大的社會保障出發，需要著眼于全局、立足長遠來加強社會保障制度的系統性、整體性、協同性。

第一，大國社會保障制度所面臨的挑戰性，決定了社會保障制度具有的基礎性和全局性的政策效果。對于中國來說，面對人口規模帶來的有限的社會資源總量問題，與超大規模社會對社會保障資源大規模需求之間的矛盾，需要從全局出發，用底線思維來確定社會保障制度作為國家基本制度的地位，即社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障。又要立足長遠，用戰略思維來明確社會保障制度作為國家重要制度的定位，即社會保障是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排。

第二，我國是世界上最大的發展中國家，社會保障制度發展不能脫離這個最大實際。一方面，要堅持實事求是、一切從實際出發，遵循社會保障發展與經濟水平相適應，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上。促進社會保障與經濟發展良性互動，把社會保障當前發展與長遠發展相結合，走大國社會保障的可持續發展之路。另一方面，我國城鄉、區域之間發展不平衡、不充分問題突出，應充分發揮黨的領導和社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事。

我國于2018 年啟動實施了企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，這幾年有力保障了困難省份養老金按時足額發放。目前基本養老保險全國統籌制度已啟動實施，將在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑，今后大國社會保障的制度優勢會得到更大的體現。

第三，我國各地區在經濟社會條件、人口稟賦特征、社會保障基礎等方面差異明顯，這對大國社會保障制度能否實現持續有效的管理是巨大的挑戰。當前我國社會保障統籌層次低所出現的問題，如地方出臺政策的隨意性較大，有些政策又沒有得到嚴格執行，既損害了制度的統一性，也導致出現新的不公平問題。統一性和規范性是大國簡約治理的基礎和核心，通過增強制度的剛性約束，加強對制度運行的管理監督，是全面提高我國社會保障制度治理效能的改革方向。

（三）實現共同富裕的社會保障制度

社會保障以維護公平正義為目標，它通過強制性的共享機制，能夠對收入差距和財富積累進行有效調節，進而促進社會平等，使整個社會財富分配格局走向公正，并朝著共同富裕的目標穩步邁進。推進共同富裕既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”，做大“蛋糕”是推進共同富裕的前提，分配公正是走向共同富裕的關鍵。合理而有效的社會保障制度能夠促進社會財富共享，能夠改善全社會的收入分配狀況，不斷縮小貧富差距。在中國式現代化進程中，需要不斷健全社會保障制度，以高質量社會保障制度扎實推動共同富裕。

第一，加快推進社會保障的制度整合，充分發揮出社會保障的再分配作用。目前，中國社會保障制度已形成了“四梁八柱”，具有了普惠性特征，但制度公平性問題仍突出。從歷史發展過程看，它與社會保障制度“碎片化”密切相關。社會保障是為我國市場經濟體制改革配套所設計，社會保障項目是分人群、分行業、分城鄉逐漸建立起來的。社會保障制度“碎片化”所帶來的公平性問題，已經損害到社會保障功能的正向發揮。特別是在城鎮居民和農村居民之間，社會保險存在“逆調節”的效應，差距不但沒有縮小，反而進一步擴大。 要解決社會保障制度“碎片化”問題所帶來的公平性問題，必須通過加快推進社會保障的制度整合，逐步縮小保障待遇差距，再通過全面深化改革來一攬子解決，真正讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。

第二，實現法定人群參保全覆蓋，推進全民共享，這是實現共同富裕的重要路徑之一。共同富裕要通過提高精準性來推進全民參保，聚焦農民工、靈活就業人員、新就業形態就業人員、城鄉居民等重點群體。特別是要增強新就業形態勞動者社會保障的改革力度。目前經濟新業態蓬勃發展，已成為我國就業的新增長點， 吸納了千萬量級的就業人員。但平臺用工的去勞動關系化問題造成新就業形態勞動者社會保障缺失問題較突出，新就業形態的雇主及雇員身份雙重隱匿化，直接消解了工業社會社會保險所設定的繳費主體構成。為此，基于新業態就業人員流動性強、就業時間靈活、去雇主化等特征，應積極推動社會保障制度深化改革，確保新就業形態勞動者享有應有的社會保障。

第三，確立以“美好社會”為基準的保障水平，促進全社會共同富裕的實現。低水平的社會保障可以減輕家庭成員的部分負擔與壓力，能惠及社會中的弱勢群體，但還不能解除國民生活方面的各種風險，也不能為全體人民提供穩定的安全預期。“美好生活”是高于溫飽、小康生活的“豐衣足食”生活狀態。今后應重點建立健全社會保障待遇調整機制，根據國家社會經濟發展水平，在統籌考慮各方利益主體的經濟承受能力的基礎上，建立與工資增長、物價增長指數相關聯的養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險待遇調整機制，不斷提高社會保障待遇水平，讓國民分享社會經濟發展成果，回應“美好生活”的社會發展需要和人民的新期待。

（四）家國一體的社會保障制度

中國一脈相承的歷史和文化為構建社會保障制度奠定了堅實和厚重的基礎。三十多年來，我國圍繞社會主義市場經濟和民生保障需要，探索建立了一套完整的現代社會保障制度。今天我們站在中國式現代化新起點上，如何發揮我國歷史和文化的優勢來構建中國特色社會保障制度就顯得尤為重要。

第一，家國一體是中國獨特的治理方式，家國同構是中國特色社會保障制度的基礎。在千百年的中國傳統文化傳承中，有大同思想、民本思想以及重農思想等，而早在原始社會向國家過渡的堯舜禹時代，就有“民為邦本，本固邦寧”“德惟善政，政在養民”的民本思想，產生了“正德、利用、厚生”的民生觀。孟子所云“天下之本在國，國之本在家，家之本在身”（《孟子·離婁章句上·第五節》），將天下、國、家三者融為一體，深刻地詮釋了家國一體的政治理念。構建中國特色社會保障制度，不能沿用西方國家殘補式的制度生成邏輯，更不能照搬國家和社會相互對抗的思維。家國一體包含著國家“立國為家”，民眾“化家為國”，家國關系并不是兩個利益主體的博弈關系，國和家是相通的，國家與民眾的利益是一致的。 家國關系可以用家內關系來理解，又可以用“小家”和“大家”的關系來理解。“家”是縮小的“國”，“國”是放大的“家”。家國一體是中國獨特的治理方式，家國同構遵循由家到國的邏輯，家戶治理與國家治理的互動合作形成同質同構的治理機制，家戶是根基和微觀基礎，家國同構是國家治理的底色。 家國同構蘊含著家國同心，國家以父母般的態度來看待民眾的生計問題，體現家長般的責任和親人般的溫暖。在這個意義上，社會保障是“天下為家”的一種制度安排， 中國社會保障制度就是在這種家國同構、家國情懷中不斷建設和發展起來的。

第二，從家國同構出發，社會保障秉持“盡力而為、量力而行”的原則。在中國家國一體的倫理觀中，人們修身的終極目的不是“身”本身而是為了“天下”，不是為了“個體”而是為了“整體”，不是著眼“獨自”，而是實現“共同”。家國一體催生了中國人對社會保障制度“共同性”的認同以及對民生福祉“同甘苦”的堅守，這是家國一體倫理的邏輯展開與邏輯必然。就像在一個大家庭的生活中，國家以父母般的態度來看待民眾的社會保障發展問題。一方面強調“盡力而為”，就是盡職盡責，體現擔當，調動一切積極因素，盡最大努力多謀民生之利、多解民生之憂，多做民生實事，著力解決群眾最關心最直接最現實的利益問題。另一方面強調“量力而行”，就像一個大家庭過日子需要運籌帷幄，從全局和長遠來統籌考慮社會保障的可持續發展，引導人們對社會保障制度發展水平和待遇水平形成合理的預期。因而，“盡力而為”與“量力而行”是相輔相成、辯證統一的，這也是中國社會保障工作的方法論。

第三，從家國情懷出發，社會保障管理和服務傳遞的是特有的“家國溫情”。在一個大家庭中，基于家人關系表達和傳遞的都是家人的關懷和溫情，中國人最看重這種大家庭的氛圍。社會保障制度包含著溫暖性，兼具人文關懷，它恰是一架橋梁，一頭連著黨和政府，一頭連著廣大群眾，傳遞的是黨和政府的溫暖，以老百姓之心為心，為民處處用心，采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。把群眾的安危冷暖時刻放在心上，把黨和政府的溫暖送到千家萬戶，惠民生、暖民心是新時代社會保障管理和服務應有的積極有為的精神風貌，要通過社會保障管理和服務從物質保障層面向精神關懷層面提升，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

（責任編輯：郭 林）