中國社會保障制度的收入再分配效應：一些新發現

李實 朱夢冰

［摘 要］ 共同富裕的實現離不開公平的收入分配制度。作為再分配政策的重要組成部分，社會保障制度應該發揮調節收入差距的作用。本文使用2002年和2018年中國家庭收入調查項目（P）的數據，全面評估了21 世紀以來中國社會保障制度的再分配效應。研究發現，隨著中國的社會保障制度逐步完善，政府對社會保障項目的投入不斷加強，居民的社會保障收入在這一時期有明顯的增長。總體上來看，中國的社會保障制度是有助于縮小收入差距的且再分配作用在這一時期是不斷增強的。其中，社會保障收入，特別是養老金收入，發揮主要的縮小收入差距的作用，而社會保險繳費仍是具有擴大收入差距的作用。本文研究還發現，2018 年，社會保障項目對城鎮居民收入再分配的調節作用要明顯大于農村居民。分地區來看，社會保障制度能明顯縮小東部地區居民的收入分配差距，而社會保障對中部地區收入差距的調節作用相對較弱。分人群組來看，社會保障收入對高收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是最高的，而對中低收入組居民的再分配效應的貢獻率是較低的。相比于發達國家，中國社會保障制度的再分配效應仍有待提高，且中國社會保障的統籌程度較低。因此，要進一步完善社會保障制度，縮小社會保障制度的差異性。同時，不斷深化收入分配改革，建立起一種更加合理、公平的收入分配制度，加大其再分配的效果。

［關鍵詞］ 社會保障；再分配效應；收入差距

一、引言

2021 年起，中國開啟了實現共同富裕的第一階段征程。共同富裕一是要富裕，二是要共享，富裕是高水平的富裕，共享是高度的共享。這就離不開公平合理的收入分配制度和再分配政策。從理論上來講，全社會個人收入分配的過程和結果可以從收入的初次分配和再分配兩個層面來理解。初次分配主要是由市場主導的分配過程，是通過市場對各種生產要素根據其貢獻來確定各自報酬的過程，而收入再分配是由政府主導的，主要是政府通過稅收和轉移支付政策來調節收入分配。 社會保障制度作為收入再分配政策的主要內容，對于穩定經濟增長、均衡收入分配、緩解貧困和維護社會穩定具有重要作用。許多來自發達國家的經驗和研究都表明，隨著經濟發展，社會保障制度在收入再分配、促進經濟發展和社會穩定方面所起的作用越來越明顯。

在過去近20 年中，中國政府在再分配方面已經作出了不少努力，也取得了一定成績。 首先，對稅收制度進行改革與調整，主要是指農業稅的減免和個人所得稅的改革。一方面，2003年起在農村實施農業稅減免政策，到2007 年農民的稅費負擔降低到微不足道的程度。 這在一定程度上增加了農民收入，同時也縮小農村內部以及城鄉之間的收入差距。 另一方面，從1994 年中國確立了較為完善的個人所得稅制度以來，先后經歷了4 次調整，包括2006 年、2008 年、2011 年和2018 年調整個人所得稅的起征點。特別是在2018 年個人所得稅的改革中，增加了子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、租房租金和贍養老人等六項專項附加扣除，并采用了新的稅率表，調整擴大了20% 及以下稅率的級距，以及對工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費進行綜合課征。

其次，2003 年以來，國家的公共政策和民生政策不斷進行調整和完善，在促進公平方面取得一些進展。中國各級政府都已意識到廣覆蓋、高效率且可持續的社會保障制度的重要性和必要性。 正如黨的二十大報告指出，中國建成了世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系，教育普及水平實現歷史性跨越，基本養老保險覆蓋10.4 億人，基本醫療保險參保率穩定在95%。 進入21 世紀以來，政府陸續出臺了一系列有助于提高居民收入水平的舉措，農村地區的社會保障制度逐漸建立并不斷完善，社會保障人群規模不斷擴大，讓過去游離在社會保障之外的人群，如農村老年人、流動人口，享有基本的社會保障。具體來講，為了保障農村居民基本的老年生活，2009 年起試點了新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）制度。新農保政策規定，農村地區60 歲以上的老年人年滿60 歲不用繳費，但可以按月領取養老金。養老金數額主要由地方政府決定，因此各地養老金數額有所不同。其中中央確定的基礎養老金標準為60 周歲以上的農村居民每人每月55 元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，因此相對而言，發達地區的養老金數額要高于落后地區。 迄今為止，中國已經實現全部農村適齡人口養老保險制度的全覆蓋。新農保的實施一方面減輕了子女的養老負擔，另一方面能明顯提高農村老年人的福利水平，降低其落入貧困的概率， 同時對于增加農民的轉移性收入和縮小城鄉之間收入差距也發揮著重要作用。 另一項重要的有助于收入再分配的社會保障制度是新型農村合作醫療制度（簡稱“新農合”）。農村地區的新農合制度始建于2002 年，到2009 年政府開始加以推廣和規范化。基于醫療支出加劇了貧困以及收入不平等的程度， 新農合制度對參加保險的病人的醫療費給予一定比例的報銷，這在緩解農戶因病致貧和返貧方面發揮了一定的作用。也有研究發現，新農合的醫療費報銷款救助了患病群體，而且相較于高收入的農民，低收入農民獲得的補助更多。這意味著新農合對收入再分配和緩解貧困起到了積極的作用。 與此同時，政府也逐漸建立起一套覆蓋城鄉居民的最低收入的保障體系。到2021 年底，全國享受最低收入保障項目救助的人數達到了4212 萬人，其中城鎮為737.8 萬人，農村為3474.5 萬人。 這種針對貧困及低收入群體的現金轉移支付無疑有助于緩解貧困，也會縮小收入差距。

雖然關于政府社會保障支出的內容和統計范圍一直存在爭論，但無論是從哪個統計口徑來看，中國社會保障總支出占P 的比重在近些年來都是直線上升的。 一直以來，作為再分配政策的工具，社會保障制度對于調節收入分配的作用備受關注。特別是，隨著近些年來中國社會保障覆蓋面的不斷擴大和社會保障體系的日漸完善，不少學者對政府出臺社會保障項目的再分配效果進行了探討。研究結果發現，政府的一些公共政策對抑制收入差距的擴大發揮了一定的作用，比如農村低保政策、養老保障制度和各項社會救助等。 然而，由于中國社會保障統籌程度低，導致其在調節收入再分配中發揮的作用相當有限，有些社會保障項目甚至在一定程度上擴大了收入差距。 比如，由于中國現行的養老保險制度存在嚴重的碎片化問題，即不同人群享有不同的制度且制度之間存在明顯的分割，有研究發現退休金是擴大居民收入差距的主要因素。j 也有學者考察了不同醫保類型和不同收入群體的醫保受益情況后發現，中國的基本醫療保障制度的收入再分配效應為負，而且新農合的醫保報銷對縮小由醫療支出增加帶來的收入差距的作用是最小的。 另一方面，與發達國家相比，中國社會保障的再分配效應并不明顯，社會保障政策的調節功能較弱，導致中國收入差距一直處于高位水平上。

進入21 世紀以來，隨著社會保障制度的不斷完善，近些年來中國收入差距小幅縮小后處于高位徘徊的狀態，有必要進一步考察中國社會保障制度的發展對收入不平等的調節效果。這種討論對于探索收入分配制度的改革措施具有重要的意義。本文使用2002 年和2018 年中國家庭收入調查項目（P）的數據，全面評估了21 世紀以來中國社會保障制度的再分配效應。我們發現，隨著中國的社會保障制度逐步完善，政府對社會保障的投入不斷增加，在這一時期居民獲得的轉移性收入有明顯的增長。同時，總體上來看，中國的社會保障制度有助于縮小收入差距，而且其再分配效果不斷增強。經過稅費和各項社會保障項目的調節后，2002 年全國人均市場收入基尼系數僅下降了3.94%，到2018 年下降了約15.86%。其中，社會保障收入發揮了重要的縮小收入差距的作用，而社會保險繳費則起到了“逆向分配”的作用。需要指出的是，不同的社會保障項目的再分配效應具有一定的差異性。養老金收入具有最大的再分配效應，醫療報銷款和最低生活保障金對調節收入差距都起到了積極的作用。然而，由于中國現行的社會保障制度具有碎片化特點，對城鄉居民和不同就業身份的人群實行著不同的機制，因此社會保障項目的再分配效應在不同的人群間也具有差異性。本文研究發現，2018 年社會保障項目對城鎮居民的收入再分配的調節作用較強，而對農村居民收入的再分配效應則較弱。分地區來看，社會保障收入顯著降低了東部地區居民收入差距的基尼系數，而對中部地區居民收入差距的調節力度較弱。受益于中央對西部地區財政轉移力度的不斷加大，社會救助收入和其他公共轉移收入在西部地區起到了明顯的再分配效應。分人群組來看，社會保障收入對高收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是最高的，而對中低收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是較低的。

本文的結構安排如下。第二節介紹本文的研究方法和使用的數據，第三節評估社會保障項目的收入再分配效應；第四節討論社會保障項目的收入再分配效應在城鄉間、不同地區間和不同人群組間的差異性；最后一節是全文的結論以及政策建議。

二、研究方法與數據

（一）研究方法

收入分配包括初次分配和再分配兩個層次。初次分配是指各種生產要素參與生產和流通過程后獲得報酬的過程，再分配則是在初次分配后政府通過稅收和轉移支付對企業、家庭和個人的收入進行分配。 對于家庭或個人來說，他們從初次分配得到的收入通常被稱為市場收入，在通過政府對市場收入進行再分配后，最終形成家庭或個人的可支配收入。具體來看，在獲得市場收入后，家庭和個人向政府繳納個人所得稅和社會保障費，政府將一部分稅費對家庭和個人進行轉移性支付和提供公共服務。這樣一個再分配過程可以用公式（1）表示：

N=M-T-++R （1）

其中，N 表示可支配收入，M 表示市場收入，T 代表稅收， 表示社會保障繳費， 表示政府轉移收入，R 表示私人轉移收入。由此可見，稅收和社會保障（轉移支付）是政府進行再分配的兩個重要手段。

本文主要考察社會保障政策的再分配效應。根據現有文獻，本文使用wn 在1977 年和1984 年提出的再分配指數，測算不同的社會保障政策對收入不平等的影響。 具體公式如下：

R=x-y （2）

如上式所示，R 表示再分配效應，X 和Y 分別表示實行某些政策之前和之后的基尼系數。若R>0，意味著該政策具有縮小收入差距的效果，反之則表示該政策會擴大收入不平等。我們還可以根據公式（1）和（2），分別測算個人所得稅和社會保障項目的再分配效應，并分解計算個人所得稅和政府轉移性支出的收入分配效應，見公式（3）：

R=M-N=（M-）+（-N） （3）

其中，M、N 和 分別表示市場收入基尼系數、可支配收入的基尼系數和總收入的基尼系數，（3）式右邊第一項表示政府轉移性支付的再分配效應，右邊第二項則表示個人所得稅和社會保障繳費的再分配效應。

（二）數據來源和說明

本文所使用的是中國居民收入調查項目（P）2002 年和2018 年的全國住戶數據。其中，2002 年的家庭收入調查主要在20 個省、自治區和2 個直轄市進行，調查了6835 個城市家庭和9200 個農村家庭。2018 年的住戶調查覆蓋了全國15 個省份、自治區和直轄市的11375 個城鎮住戶和8180 戶農村住戶樣本。 如前所述，中國的公共和民生政策從2003 年起發生了明顯轉變，我們選取2002 年和2018 年的數據，比較分析社會保障制度和政策的完善對縮小收入差距的作用。同時，這兩輪數據中都包含詳細的家庭以及個人基本特征的信息，并且P 的收支數據是在國家統計局住戶調查樣本中抽取的子樣本調查戶的日記賬，具有可信性，能夠支撐本文的比較研究。

表1 描述了2002 年和2018 年全國、農村和城鎮居民的主要社會保障繳費和轉移性收入的人均值，顯示了這一時期社會保障收入的增長。從中可以看出幾點重要的變化。首先，不論是對全國居民來說，還是對城鄉居民來說，這一時期社會保障收入都經歷了較快的增長。全國人均社會保障收入的均值從2002 年的932 元增長到2018 年的4416 元，農村居民的公共轉移性收入在這一時期增長了近1.9 倍，同期城鎮居民的社會保障收入的人均值則增長了近3.7 倍。與此同時，這一時期個人所得稅和社會保障繳費也有明顯的增長，其中，城鎮居民繳納的稅費從2002 年的458 元增長到2018 年的2024 元。同期私人轉移性收入也有明顯的增長，且農村居民獲得的私人轉移性收入一直明顯高于城鎮居民。其次，從表中的統計結果可以看出，對農村和城鎮人口來說，離退休金在各項社會保障收入中占最高比例，其次是報銷的醫療費、城鎮居民社會養老收入、新型農村養老收入、其他現金政策性惠農補貼、其他經常轉移性收入、最低生活保障收入。城鄉對比來看，城鎮居民的人均養老金或退休金高達7059 元，約為農村居民的9 倍。這意味著養老金和退休金在城鄉居民之間的分布是很不均等的。現有的大量的文獻都已表明，中國養老保障制度是碎片化的，養老保險制度仍面臨著明顯的城鄉制度性分割，城鄉間養老金收入差異較大。 特別是，中國農村養老制度發展較為滯后，新農保制度建立以來，農村老年人獲得的養老補貼微不足道。 從表1 中數據還可以看出，2018 年農村地區新農保收入的人均值僅為186 元。另外，報銷醫療費也存在一定的城鄉差異，城鎮居民的人均報銷醫療費是農村居民的1.73 倍。最后，2003 年之后的10 多年間，政府對農村發展給予了更多關注，出臺了各種促進農村發展的政策，比如退耕還林還草補貼、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼等。如表1 中數據所示，2018 年農村居民現金政策性惠農補貼的人均值達到195 元。

三、社會保障的再分配效應評估

本文從數量上估算了稅收和社會保障制度的收入再分配效果。具體說來，本文先分別測算市場收入和可支配收入的基尼系數，并進一步探討稅收及各項社會保障繳費和政府轉移性支出對居民收入分配產生的影響。表2 給出了2002 年和2018 年中國居民各類收入的基尼系數，并測算了來自個人所得稅、社會保障繳費、轉移性收入以及私人轉移收入的收入再分配效應。可以看出，2002年中國人均市場收入基尼系數為0.456，經過再分配后可支配收入的基尼系數為0.438。這意味著稅費和各項轉移支付項目僅使得居民收入差距下降了3.94%。到2018 年，按照同樣的估算方式，全國居民市場收入差距的基尼系數為0.544，而居民可支配收入的基尼系數下降到0.458，經過再分配政策的調整后，基尼系數下降了約15.86%。由此可見，從2002 年到2018 年，社會保障制度以及再分配政策對收入分配的影響作用不斷增強，在縮小收入差距方面發揮著越來越大的功用。

就全國而言，2002 年個人所得稅和社會保險繳費起到了擴大收入差距的作用。一方面個人所得稅雖然有助于縮小收入差距，但它發揮的作用非常有限；另一方面社保繳費在擴大收入差距上起到更大的作用，這是因為一部分較高收入人群（如機關事業人員）不繳納或少繳納社保費引起的一種逆向調節作用。而相對而言，政府的轉移支付對收入不平等的改善卻有一定的作用，對全國收入差距縮小的貢獻率高達89%。分城鄉來看，由于農村地區社會保障制度在2002年尚未建立，而且農民仍要繳納農業稅及各種名目的收費，農村居民的收入差距經過再分配的調節后不降反增。而在城鎮地區，經過稅費和社會保障的調節，城鎮居民收入差距的基尼系數下降了約11.58%，其中，社會保障收入發揮了主要的作用。

到2018 年，全國個人所得稅和社會保障的再分配效應明顯增強。分項來看，個人所得稅使得全國收入差距有所下降，但是幅度很小。然而，社會保障繳費的收入再分配的效應是正向的，即不僅沒有縮小收入差距，反而導致了全國收入差距的進一步擴大。從轉移支付來看，無論是社會保障收入還是私人轉移支付，都起到了較為明顯的縮小收入差距的作用。分城鄉來看，經過再分配的調節，2018 年農村地區的收入差距下降了20.42%，城鎮地區的收入差距則下降了約20.69%。其中，農村居民收入差距的下降主要受益于私人轉移支付的增加，私人轉移支付的貢獻度高達67.77%，而來自政府的轉移對農村居民收入再分配效應的貢獻僅為44.78%。這意味著，農村地區的收入再分配效應大幅依賴于外出務工人員的匯款或贍養收入，而社會保障收入對收入再分配的作用較小。相比而言，公共轉移支付，即社會保障收入，對縮小城鎮居民收入不平等的作用更加明顯，貢獻率高達81.92%。

綜上所述，總體上來看，這一時期隨著社會保障制度的健全與完善，中國社會保障制度在縮小收入差距方面發揮著越來越大的作用。其中，社會保障收入和轉移支付發揮了積極的收入分配的調節作用，但社會保障繳費的作用是相反的，不僅不能縮小差距，甚至在擴大差距，而且到2018 年這種逆向調節收入分配的功能仍然存在。分城鄉來看，社會保障收入對城鎮居民收入再分配的調節效果較強，而農村地區收入差距的縮小則主要依賴于私人轉移支付，政府轉移支付的作用比較有限。

本文進一步分析社會保障項目的分項收入對收入不平等的影響。基于此，表3 給出了2018年人均可支配收入的按來源性質進行分解的結果。可以看出，2018 年全國居民人均可支配收入中，工資性收入占比最高，為55.02%，其次是轉移性凈收入、經營性收入和財產性收入，占比分別為18.27%、17.11% 和8.82%。轉移性凈收入中城鎮退休職工退休金收入的占比最高，達到74%。為了考察分項收入對總收入差距的影響，我們進而使用基尼系數分解的方法考察分項收入與總收入基尼系數之間的關系。根據分解公式，可支配收入的基尼系數等于各個分項收入的占比乘以各個分項收入的集中度（onntrton rto）收入的總和，其中集中度等于該分項收入的基尼系數乘以該分項收入與可支配收入的相關系數。 如果某一分項收入的集中率大于可支配收入的基尼系數，則表明該分項收入的分配更不均等，其份額的增加會擴大收入差距；反之則縮小收入差距。從集中率的結果來看，工資收入和財產性凈收入的集中率明顯高于可支配收入的基尼系數，意味著其具有擴大收入差距的效應。相比而言，經營性凈收入和轉移性凈收入的集中率都明顯小于可支配收入的基尼系數，也就具有縮小收入差距的效應。從轉移性凈收入的分項來看，新型農村養老保險金、最低生活保障金和其他現金政策性惠農補貼的集中率為負，意味著其對低收入人群傾向性較強，具有更強的縮小收入差距的效應。

分城鄉來看，農村居民可支配收入中占比最高的是工資性收入，其次是經營性收入和轉移性凈收入。在轉移性收入中，新型農村養老金占農村居民可支配收入的比值僅為1.4%，這表明農村老年人獲得的養老補貼是微不足道的，對增加農村老年人收入的作用也是非常有限的。從表3 中的結果還可以看出，農村居民獲得的公共轉移性凈收入具有縮小收入差距的效應。其他收入分項，如工資性收入、經營性凈收入和財產性收入，都具有擴大收入差距的效應。在城鎮居民的轉移性收入中，退休人員退休金的集中率遠高于可支配收入的基尼系數，起到了加劇居民收入分配不平等的作用。此外，經營性凈收入、財產性凈收入和轉移性收入中的報銷醫療費的集中率都高于可支配收入的基尼系數，也是加劇城鎮居民收入分配不平等的因素。

表4 給出了利用最新的P2018 數據的全國樣本所測算的分項收入對可支配收入差距的影響，可以看作該項收入產生的收入再分配效應。從表中的結果可以看出，個人所得稅具有微弱的縮小收入差距的作用，使得市場收入差距的基尼系數縮小了0.4%。而社會保障繳費具有擴大收入差距的效應，使得市場收入差距擴大了0.6%。在幾項社會保障繳費中，只有失業保險繳費和其他社會保險繳費具有微弱的縮小收入差距的效應，而醫療保險繳費具有明顯的擴大收入差距的作用，同時，養老保險繳費也起到了擴大全國居民收入差距的作用。換言之，雖然有些社會保險繳費具有累進性，有些具有累退性，但是累退性帶來的擴大收入差距的效應大于累進性帶來的效應，綜合來看，社會保險繳費是在擴大可支配收入差距。上述分析結果進一步表明，中國現行的個人所得稅和社會保障繳費政策對縮小收入差距的力度依然是微不足道的。

除了稅收和社會保障繳費，政府會通過各項轉移性支出來調節收入再分配，縮小收入差距。表4 給出了這樣的預期結果。如表4 所示，政府的轉移性支出使得2018 年居民市場收入差距的基尼系數下降了5 個百分點，下降幅度達到9.2%。政府的轉移性支付也就變成了居民的轉移性收入。在不同的轉移性收入中，所有的分項收入都具有縮小收入差距的效應。其中，養老金收入具有最顯著的再分配效應，使得全國居民市場收入差距的基尼系數下降了近8%。隨著中國醫療保險制度的逐漸完善，醫療報銷款對調節收入差距也起到了積極的作用，使得市場收入差距的基尼系數下降了1.12%。同時，最低生活保障金作為低收入人群的兜底保障，也有助于縮小收入差距，只是幅度不大。此外，值得注意的是，私人轉移支付具有明顯的收入再分配效應，使得2018 年全國居民收入差距的基尼系數下降了約7.6%。

四、社會保障再分配效應的異質性差異

上文的結果表明，進入21 世紀以來，隨著社會保障制度的不斷健全與完善，社會保障的收入再分配作用不斷增強。特別是經過各項社會保障項目的調節，加上私人轉移收入的作用，2018 年全國居民收入差距的基尼系數從0.544 大幅下降到0.458，下降了約15.86%，其中約9個百分點來自于政府的轉移性支出。盡管社會保障發揮了重要的再分配效應，但中國現行的社會保障制度統籌性較差，城鄉間、地區間和不同就業身份的人群間實行著不同的保障制度，制度之間缺少銜接和協調，導致他們獲得的待遇也存在一定的差異，也就使得社會保障的再分配效應在不同人群間存在明顯的差異。

表5 給出了分城鎮和農村的分析結果。不難看出，經過稅費和政府轉移性支付的調節后，加上私人轉移性收入的影響，城鄉居民可支配收入差距的基尼系數出現了大幅度下降，前者下降了20.69%，后者下降了20.41%。然而，進一步比較發現，社會保障帶來的再分配效應在城鄉之間既有相同之處，也有不同之處，而且不同之處更為明顯。相同之處表現在，農村和城鎮居民社會保障繳費的再分配效應都是為負，即導致城鄉內部居民收入不平等進一步惡化，而且養老保險費和醫療保險費的繳納也具有較明顯的擴大收入差距的作用。在農村地區，居民社會保險繳費使得市場收入差距的基尼系數上升了2.54%，政府的全部轉移支付僅使得農村居民市場收入差距的基尼系數縮小了8.34%，其中貢獻較大的是養老金收入。需要指出的是，雖然農村老年人收到的養老金收入對緩解農村內部收入不平等起到了一定的作用，但其再分配效應的力度要遠低于城鎮水平。另外，農村社會保障制度中另一項重要的制度是新型農村合作醫療制度。始于2002 年并在2009 年開始推廣和規范化的新型農村合作醫療制度規定對參加保險的病人的醫療費可以給予一定的報銷。在官方的統計口徑上，醫療報銷款是一種轉移性收入。由此不難想象，農村醫療報銷款對調節收入差距也起到了一定的作用，使得農村居民市場收入的基尼系數下降了1.4%。此外，2007 年起全面建立起來的農村低保制度在近年來不斷提升保障力度，對縮小農村地區的收入差距起到了直接的正向影響，使得2018 年農村居民市場收入的基尼系數下降了1.65%。需要指出的是，在農村地區信貸市場、保險市場和社會保障并不完善的背景下，子女的私人轉移支付依然是農村老年人主要的生活來源。 從表中的結果可以看出，私人轉移性收入對農村居民的收入再分配的調節作用較大，使得農村居民市場收入差距的基尼系數下降了近15.45%。這其中，很大一部分來自于外出農民工寄回帶回的收入和對老年人的贍養收入。

與農村情況不相同的是，城鎮居民的社會保障繳費擴大居民收入差距的幅度更小。與農村的情況更大不同的是，城鎮的個人所得稅的收入分配效應為正，即使得城鎮居民的市場收入差距縮小了0.62%。最新的研究發現，2018 年個人所得稅改革方案從整體上提高了個人所得稅的累進性，其中綜合課征對個人所得稅的收入再分配效應有非常微弱的正向影響。從轉移支付的角度來看，社會保障收入有助于正向調節城鎮居民收入，發揮了縮小城鎮居民收入差距的主導作用。 在2018 年，經過社會保障收入的調節，城鎮居民收入差距的基尼系數下降了16.71%。其中，養老金收入具有明顯的縮小收入差距的作用，使得城鎮居民市場收入差距的基尼系數大幅下降了15.94%。同時，報銷醫療費收入也具有微弱的正向再分配效應，使得城鎮居民收入差距的基尼系數下降了約1.28%。

觀察社會保障政策的收入再分配效應在城鎮和農村地區的差異后發現，作為社會保障制度的重要組成部分，養老保險制度有助于縮小收入差距。然而，由于中國城鄉仍實行著不同的制度，造成城鄉老年人在享有養老金轉移支付等方面存在著很大的差異，因此，養老保險對城鎮地區收入再分配的調節作用更為明顯。同時，近年來隨著醫療報銷水平的提高，報銷醫療費有助于縮小城鎮內部和農村內部的收入差距，發揮了正向的調節作用，但醫療保險繳費卻存在一定的累退性。另外，近年來政府加大了對低收入人群轉移支付的力度，社會救助和社會福利直接將轉移支付補貼給低收入人群，這對縮小農村居民收入差距進而縮小城鄉收入差距都起到了一定的作用。

分地區的分析結果表明，社會保障制度的再分配效應在地區間也存在差異（見表6）。在東部地區，經過稅費和社會保障的調節，以及私人轉移支付后，居民收入差距的基尼系數從0.513下降到0.436，下降了約15.08%。同期，稅費和社會保障的再分配效應使得中部地區居民市場收入差距的基尼系數下降了18.52%，使得西部地區居民收入差距的基尼系數下降了15.69%。

從社會保障繳費來看，養老保險繳費和醫療保險繳費起到了擴大居民市場收入差距的作用，特別是在西部地區，醫療保險的累退性較強，進一步擴大了西部地區居民的收入差距。而社會保障收入及轉移性收入無疑縮小居民收入差距。公共轉移收入使得東部地區居民市場收入差距的基尼系數下降的幅度最大，降幅約為10.02%。其中，養老金收入的再分配效應是最強的，使得東部地區收入差距的基尼系數下降了約8.66%，報銷醫藥費收入也有助于縮小收入差距，使得東部地區收入差距的基尼系數下降了1.19%。相比而言，雖然經過再分配后，中部地區居民市場收入差距的基尼系數降幅最大，但這其中貢獻最大的是私人轉移支付，使得中部地區居民市場收入差距的基尼系數下降了11.24%。而社會保障收入僅使得中部地區基尼系數下降了8.91%，反而低于私人轉移支付的效應。在西部地區，在社會保障轉移支付的作用下，基尼系數下降了約9.56%，其中，養老金收入發揮了關鍵性的作用，報銷醫療費收入也具有正向調節收入差距的效果。需要指出的是，社會救助收入和其他公共轉移收入在西部地區起到了一定的再分配效應，最低生活保障收入使得西部地區居民市場收入差距的基尼系數下降了1.12%，政策性惠農補貼使得西部地區的基尼系數下降了1.18%。不難理解，在精準扶貧的背景下，中央對西部地區財政轉移力度的不斷加大， 使得社會救助和其他公共轉移收入有效地抑制了西部地區居民市場收入差距的擴大。

最后一個值得關注的問題是，對于不同收入組人群來說，社會保障等再分配政策在多大程度上有助于縮小組內的收入差距？對哪個收入組的影響更大呢？我們先來看不同收入組居民的稅費和轉移性收入以及占可支配收入的比重情況。從表7 不難看出，盡管低收入組的社會保險繳費的數值較低，但社會保險支出占可支配收入的比例較高。比如，對于最低收入組的居民而言，社會保險繳費占可支配收入的比例高達23.5%，而在高收入組人群中這一比例僅為4.46%。就政府公共轉移性收入而言，隨著收入組的提高，政府公共轉移性支出不斷增長。2018 年，政府的轉移性收入占高收入組人群可支配收入的比值高達21.96%，而在中低收入組和中等收入組中占的比例僅為11.8% 和13.87%。應該指出的是，政府轉移性收入是低收入組居民收入的主要來源之一，占其可支配收入的比值高達近20%。

圖1 進一步測算了分收入組測算的個人所得稅、社會保障繳費、私人轉移收入和社會保障收入的收入再分配效應。一方面，從圖中結果可以看出，社會保障收入對高收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是最高的，達到92%，相比而言，對中低收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是最低的，僅為36%。同時，社會保障收入對低收入的再分配效應的作用也不突出，對低收入組居民收入差距縮小的貢獻度僅為50%。不難理解，作為社會保障收入的重要組成部分，養老金收入的分配具有較為明顯的擴大收入差距的效應。 換言之，不同單位退休人員的養老金待遇相差較大，且養老金向少數高收入群體傾斜，進而抑制了養老保險制度對低收入人群之間收入差距的調節作用。另一方面，私人轉移支付- 贍養收入或外出務工人員的寄回收入，對縮小中低收入組內收入差距發揮了更加明顯的作用。如前所述，由于中國社會保障制度的統籌性較低和農村地區較低的公共轉移支付的實際情況，私人轉移支付成為農村地區低收入家庭的重要來源之一，發揮著較為重要的縮小收入差距的作用。從圖1 中的結果還可以看出，社會保險繳費對低收入組而言明顯是累退的，即起到了逆向調節的作用，擴大了最低收入組內的收入差距。

五、主要結論與政策建議

共享發展成果和縮小收入差距是共同富裕的關鍵所在，這離不開公平合理的收入分配制度。中國收入分配制度改革的核心，是構建初次分配、再分配和三次分配相互協調配套的基礎性制度體系，以解決收入分配差距過大的問題。進入21 世紀以來，中國不斷完善的社會保障制度，基本建立了城鄉社會保障制度的框架，也基本上實現了保障制度對城鄉居民的全覆蓋。本文使用2002 年和2018 年中國住戶收入調查項目（P）的數據，評估了21 世紀以來中國社會保障制度的收入再分配效應。

首先，21 世紀以來，隨著中國社會保障制度的逐步完善，政府不斷加大對社會保障項目的投入，社會保障覆蓋面不斷提高，居民從社會保障項目中獲得的轉移性收入有明顯增長。本文研究表明，中國的社會保障制度有助于縮小收入差距，而且其再收入分配效應不斷增強。在稅費、公共轉移性項目和私人轉移支付的作用后，2002 年全國居民的市場收入基尼系數僅下降了3.94%，而到2018 年居民市場收入差距下降了約15.86%。其中，社會保障收入發揮了主要的作用，而社會保險繳費是累退的，導致了居民收入差距的進一步惡化。其次，在幾項社會保障繳費中，只有失業保險繳費和其他社會保險繳費具有微弱的縮小收入差距的效應，而醫療保險繳費和養老保險繳費具有明顯的擴大收入差距的作用。雖然社會保障的所有分項收入都具有縮小收入差距的效應，但其效應的大小是不同的。養老金收入具有最顯著的再分配效應，使得全國居民市場收入差距的基尼系數下降了近8%，醫療報銷款和最低生活保障金也有助于縮小收入差距。再次，由于中國現行的社會保障制度缺乏統籌性，城鄉間、地區間和不同就業身份的人群間實行著不同的制度，因此社會保障項目的再分配效應在不同的人群間也具有差異性。本文研究發現，2018 年社會保障項目對城鎮居民的收入再分配的調節作用是最強的，社會保障收入使得城鎮居民收入差距的基尼系數下降了16.71%，而僅使得農村居民收入差距的基尼系數縮小了8.34%。其中，貢獻最大的依然是養老金或離退休金收入，使得城鎮居民市場收入差距的基尼系數下降15.94%，但由于農村地區養老保險水平偏低，它產生的再分配效應遠低于城鎮水平。農村地區收入差距的縮小主要依靠于私人轉移支付，其中很大一部分來自于外出農民工寄回帶回的收入和贍養收入。分地區來看，社會保障收入在東部地區居民收入再分配中發揮著最強的調節作用，而在中部地區較為有限。受益于中央對西部地區財政轉移力度的不斷加大，社會救助收入和其他公共轉移收入在西部地區起到了明顯的再分配效應。分收入組來看，社會保障收入對高收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是最高的，達到92%，相比而言，對中低收入組居民的收入再分配效應的貢獻率是較低的。而私人轉移支付對縮小中低收入組人群的收入差距發揮了重要的補充性作用。

總之，中國現行的社會保障制度變得更加有利于縮小收入差距和促進社會公平。然而，相比于其他高收入國家，中國再分配政策的調節力度仍是不夠， 中國收入差距處于高位徘徊的一個重要原因是收入再分配的政策力度不夠。為了解決收入分配不公問題，加快實現共同富裕，必須進一步完善收入再分配政策體系。一方面，要進一步統籌社會保障制度，縮小不同人群間社會保障制度的差異性，加大對低收入人群和相對貧困人口的轉移支付力度。特別是，要縮小不同群體之間的養老待遇差距，增強養老保障制度在農村地區的收入再分配效果，推動實現基本公共服務的均等化。另一方面，不斷深化收入分配改革，建立起一種更加合理、公平的收入分配制度，通過穩步提高社會保障水平，擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障項目的精準度，強化其收入再分配的功能。

（責任編輯：郭 林）