認罪認罰從寬制度適用職務犯罪調查階段的困境和破解思路

[摘要]在《監察法》和《刑事訴訟法》逐步銜接過程中，根據監察法的特點和反腐倡廉實際需要，職務犯罪的調查階段適用認罪認罰從寬制度還存在告知義務不明、律師介入欠缺、監督機制不當等問題，影響了職務犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性、真實性和合法性。為使認罪認罰制度在辦理職務犯罪案件過程中充分發揮程序從簡、實體從寬的積極作用，應當針對以上問題從權利告知、律師幫助、規范監督三個方面進行完善。

[關鍵詞]認罪認罰；職務犯罪；監察調查；告知義務；律師介入

[中圖分類號]D902 [文獻標識碼]B

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.003

一、職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度的問題產生背景

（一）“審判中心主義”司法改革的推進

2016年，我國啟動了“以審判為中心”的訴訟機制變革，著力解決“偵查主義為中心”存在的弊端。“以審判為中心”意味著全部的訴訟體系和法律活動圍繞審判過程而建立和進行，在審理階段中對刑事案件的調查也帶有了實質化的特點，對于形成合理的三角訴訟結構、最大限度排除庭外因素影響、提升庭審質量發揮了積極作用。此外，順應我國一直以來貫徹的“寬嚴相濟”刑事政策，認罪認罰從寬制度應運而生。《刑事訴訟法》第15條從立法層面對該制度進行了規定，即對自己犯罪事實和行為愿意如實交代、供認不諱的犯罪嫌疑人、被告人并且愿意接受指控、承擔相應后果的，法官在量刑時可以考慮從寬。

從根源上來說，認罪認罰從寬政策是“以審判為中心”的訴訟體制的基本前提，其進入刑事訴訟有助于我國刑事案件繁簡分流的進一步發展，對于刑事案件“當繁則繁、當簡則簡”，優化司法資源，集中人力、物力處理大案、要案、疑難、復雜的案件，深化庭審實質化。因此，“以審判為中心”的訴訟制度與認罪認罰從寬制度，實質上就是在刑事訴訟法中對辦案部門及其工作人員辦理刑事案件的應然需要與其實然要求之間的關系[1]。

（二）監察和刑訴兩法銜接的嘗試

我國司法改革反腐逐步進入新時代，監察體制改革也不斷深入，在這種背景下，一方面出于加大反腐打擊力度的考量，另一方面為了規范監察權行使，《監察法》《刑事訴訟法》二者進行了初步的銜接。2018年3月和10月，全國人大常委會分別通過了《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》，為職務犯罪案件的解決奠定了強有力的法制基礎，也在一定程度上化解了二法銜接機制中存在的一系列難題，比如立案、留置和刑事強制措施的銜接等。但是，在兩法銜接適用的過程中也產生了新的問題，亟待解決；其中，職務犯罪在認罪認罰制度下的適用就是這一過程中產生的典型問題。

從理論上分析，兩法就認罪認罰這一制度的銜接貫通是具有合理性的。首先，兩法的內在價值取向相似，《刑事訴訟法》下的認罪認罰從寬，是寬嚴相濟刑事政策理念體現；而職務犯罪所屬的《監察法》則要求，監察機關在辦理職務犯罪案件的過程中，同樣必須堅持“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的原則。其次，刑訴法認罪認罰制度適用范圍未排除職務犯罪，《刑事訴訟法》第15條的規定，并未明文將職務犯罪排除在外，只是明確了可以適用該制度的認罪要件、認罰要件和后果要件。最后，《監察法》引入認罪認罰制度處理職務犯罪可符合現實需要，從其設立目的來看，讓職務犯罪辦理適用認罪認罰制度可以發揮其在提高司法效率，減輕監察機關和司法機關辦理職務案件的壓力，推動相關規范機制的完善，提升法治反腐工作質效。

（三）監察法和刑訴法的差異

雖然從理論上講，認罪認罰制度看似可以完美地適用于職務犯罪，但是由于兩法仍存在許多方面的差異，因此職務犯罪適用認罪認罰制度在實務中并沒有達到理想的效果。

首先，是權利性質不同差異。認罪認罰制度是指在偵查、起訴和審判階段，允許辯護人代表當事人與檢察院在平等的基礎上依據證據情況就犯罪事實進行確認，并以當事人自愿如實認罪換取對其寬大處理的量刑意見，最后再由法院對意見進行采納。①實質上是檢察權和審判權的從簡使用，出發點是實現案件繁簡分流，集中司法力量、提高司法效率。而監察調查，是監察權行使的體現，指監察機關在初步核實監察對象涉嫌職務違法犯罪后，依法獲取相關證據，從而查明違法犯罪事實的活動，根據調查結果做出是否進入刑事司法程序的決定并最終由法院判決。可見，監察調查并不帶有審判的作用，只是明確事實。若直接適用認罪認罰從寬制度可能賦予了監察調查行為審判的作用，而至今立法層面還未對此予以確認。[2]

其次，當事人受保障程度差異。刑事訴訟活動中，不論在哪一個程序與階段中，控辯雙方都保持著一個平等協商的局面，犯罪嫌疑人的切身權益保障也在逐步完善。但是由于監察調查對象的政治特殊性，調查人對于被調查人而言，本身存在的強烈政治優勢，使得被調查人的權益關注和保障較普通的刑事訴訟活動較為欠缺，實際中平等的局面極其容易被打破。

再次，職務犯罪適用認罪認罰制度標準較一般犯罪更為模糊。《監察法》領域犯罪案件的認罪認罰從寬相關研究相對于一般刑訴案件而言空缺較多，具體表現為認定要件標準不明，因此實務中，監察人員難以把握監察法特殊性和認罪認罰制普適性的關系，不敢輕易向法院提交從寬建議，這就導致了職務犯罪案件認罪認罰從寬制度的適用率偏低。在最高檢案管辦負責人就2021年全國檢察機關主要辦案數據答記者問上，最高檢案件管理辦公室負責人指出，自2018年10月認罪認罰從寬制度確立以來，職務犯罪案件認罪認罰使用率增加13.2個百分點；雖然比例有所增加，但是相較于在其他案件類型中的適用率還存在差距。

因此，職務犯罪案件認罪認罰從寬制度的運行規則及其實踐形態具有明顯的復雜性特征。

二、職務犯罪認罪認罰從寬審查制度的特殊性和缺陷

正如前文所說，就與監察活動和刑事訴訟活動的區別，職務犯罪的認罪認罰從寬審查制度較刑事訴訟認罪認罰制度，其成立標準和處置結果具有特殊性，具體表現為以下幾方面：

（一）認定標準更嚴格

《監察法》第31條對職務犯罪認罪認罰的規定包含兩個層面：實體上，必須同時符合兩個要件，即主動認罪認罰、符合法定情節；程序上需經過領導集體研究并報上一級批準。而從《刑事訴訟法》和《刑訴解釋》的規定來看，對嫌疑人、被告人適用認罪認罰從寬的條件僅有“自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議，真誠悔罪，愿意接受處罰”②。

二者相比之下，可發現《監察法》對職務犯罪適用認罪認罰從寬的標準明顯高于《刑訴法》，在主觀方面不僅要達到刑訴法規定的自愿性，法條的四項情形還要求主體投案主動、事實交待徹底；在客觀方面則需配合監察機關、積極主動退贓、減少損失。只有達到以上兩方面的要求，職務犯罪案件才可以適用認罪認罰。

（二）自愿性表達和審查不完善

刑事訴訟適用認罪認罰制度最顯著意義在于程序從簡、實體從寬，尤其表現為適用范圍擴大到了偵查、起訴階段，通過犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書和值班律師制度對嫌疑人、被告人認罪認罰的自愿性和合法性進行程序和實體的審查。但是《監察法》31條規定認罪認罰制度與前者相比，律師介入程度和認定依據都有所欠缺。

1.留置階段律師幫助權缺失

刑事訴訟法認罪認罰制度的適用表現為嫌疑人在值班律師或辯護律師見證下簽署具結書。律師在訴訟環節的介入，主要就法律咨詢、程序選擇、案件處理意見等為當事人提供法律幫助，保證控辯雙方都處于一個平等地位，維持控辯式訴訟構造，對犯罪嫌疑人的權利進行保障，幫助查明案件事實、避免冤假錯案。

對于職務犯罪而言，案件在留置階段時律師幾乎不能介入程序，只有在案件移交檢察機關后才允許聘請律師。但是，這類案件處于監察調查階段時，調查人員主要依據言詞證據對案件事實進行明確，而被調查人一方面面臨孤立無助的隔絕狀態，另一方面其自身的法律能力不足以保障權利。在沒有律師幫助維護權利、明確事實、協商談判情況下，調查者與被調查者雙方之間難以形成刑事訴訟活動中的平衡狀態，監察機關是否會做出從寬建議也無從監督，故而，犯罪嫌疑人認罪認罰真實性和自愿性就大打折扣。

2.缺少法定具結書

刑事訴訟法中檢察機關提出從寬建議的最主要依據就是簽署認罪認罰具結書。對監察機關作出的從寬建議，法律只作了程序規定，即“經集體研究，并報上一級監察機關批準”，并沒有明確作出建議的依據，也就是說監察法還沒有確立統一有效的認罪認罰證明文書。實踐中監察機關的依據常見的有訊問筆錄、除從寬處罰建議函或被調查人員的“懺悔錄”等自書材料等。由于法律效力無存疑，犯罪嫌疑人極易在審判程序中能翻供、悔罪，審判機關還需額外對從寬建議的依據進行效力認定，使得案件復雜化，加重審判機關負擔，與實施認罪認罰從寬制度所追求的分流減負目的背道而馳。③此外，職務犯罪認罪認罰缺少有效的統一證明也容易出現“同案不同判”的情況，不利于樹立司法和監察的公信力。

（三）告知義務和引供誘供界限模糊

審前程序的繁簡分流和庭審程序簡化的正當性基礎是被追訴人自愿、合法、真實的認罪認罰，但是在實施過程中，受各種內外在因素的影響，不可避免地存在一些“引誘”、“脅迫”的策略和成分，因此各國公訴法都會設立配套制度規制引供誘供行為。④因此，我國《刑事訴訟法》規定了公檢法告知義務，要求司法人員應當明確告知嫌疑人認罪認罰從寬制度的性質、適用條件以及后果，包括但不限于優先適用非羈押強制措施，可以獲得快速辦理、及時審判等，從立法層面將引供誘供與司法人員鼓勵犯罪嫌疑人認罪認罰進行區別，一定程度上是對司法人員的保護。

但在職務犯罪調查階段，調查程序處于首位，其實施對后續各個程序有著重大影響。法律并未規定監察機關的告知義務，也就沒有賦予監察人員鼓勵認罪的合法性。而這類案件的核心證據多為言辭證據，被調查人員的陳述保持客觀真實對后續程序推進十分重要，一旦有了“誘供”、“引供”等潛在顧慮，調查人員若主動提出認罪認罰可以從寬的規定，難免陷入誘供爭議。因此，辦理案件時就會有所保留和猶豫，在非法取證的嫌疑和取得案件實質突破之間難以抉擇，從而影響案件進程、辦案質量和效率。

（四）監察機關建議監督缺位

監察機關辦理職務犯罪案件，屬于司法審判的上游程序，因此其從寬建議一般有兩種提出方式。一是在案件移交時向檢察院提出，但前文已經提及，留置階段并未明確申請認罪認罰權利和告知認罪認罰的義務，被調查人員在監察調查期間主動投案、真誠悔罪、積極擔責，明顯符合認罪認罰情形的，監察機關是否會作出從寬建議，從寬幅度是否如實、合法、合理都難以監督。二是案件進入司法程序后，此前未作出從寬建議的，由檢察機關向監察機關征求，但關乎監察機關的回復期限、方式等內容，法律也沒有明確的規定，因此從寬建議的時效和效力問題也無從監督，雙方的“低效”溝通也會影響案件的進展和結果。

綜上，由于缺乏對監察機關建議的監督，職務犯罪案件從寬的處理效果必然會大打折扣，對符合條件的職務犯罪嫌疑人無疑是一種不公。

三、職務犯罪認罪認罰從寬審查困境的破解思路

（一）規范監察機關建議的提出

監察機關在調查階段終結后提出的從寬建議，是職務犯罪能夠適用認罪認罰從寬制度最為重要的參考，因此保證監察機關真實、合法、及時作出從寬建議至關重要。

一方面應當明確從寬建議的依據和標準，借鑒《刑事訴訟法》從立法上規定統一的具結書作為當事人主動自愿如實認罪認罰的證明材料，便于檢察和審判機關對認罪認罰行為進行審查，切實發揮職務犯罪案件認罪認罰從寬制度適用后對司法起到的減負、增質、提效作用。

另一方面對從寬建議的程序性規定進行完善，明確監察建議的提出時效，貫通監察和檢察機關之間的溝通渠道，規范回復檢察機關征求建議的時效、方式等；并由檢察機關對建議內容進行審查和監督，不以此作為量刑建議的唯一標準和依據，而是經過實質審查和獨立判斷后再向法院作出量刑建議。使得在職務犯罪案件中分屬上下游的兩大機關之間能夠形成相互尊重、相互配合、相互制約的關系，最大程度避免從寬制度在職務犯罪案件中不適用和濫用。

（二）明確監察調查人員的告知義務

《刑事訴訟法》對司法人員作出認罪認罰告知義務的規定，其目的是為了防止司法機關盲目追求結案率而忽視事實認定，造成冤假錯案；也是為審前程序簡化提供正當性基礎，降低了司法人員陷入引供誘供的風險。

相比之下，職務犯罪調查過程更加封閉、結案時限要求更高，雙方平等局面更不易形成。因此，更應該將監察人員的認罪認罰從寬告知義務寫入法條。一來，滿足了被調查者知情權，使其了解主動認罪、如實陳述后能帶來的積極后果，提高了行為的自愿性、主動性和真實性。二來，形成了對監察調查人員的保護，使其明確適用認罪認罰從寬制度的條件，打消了涉嫌非法調查的疑慮，充分發揮了制度優勢和作用。

（三）合理引入值班律師制度

《刑事訴訟法》中值班律師制度的產生就是為了最大程度維持和保障雙方平等對抗局面，對犯罪嫌疑人提供法律援助，確保理智自愿真實地簽署認罪認罰具結書。[3]相應地，在留置階段，被調查人的主觀意愿、認罪態度和陳述內容對后續進展至關重要，而這一階段其基本權益又極易受到侵犯，所以應當合理放寬律師介入的程度，讓其提供基本、必要的法律幫助，防止被調查人的認罪認罰受到其他因素的影響而損害真實性。但這種介入應當與一般案件有所區別，凸顯出職務犯罪的特殊性和反貪反腐的強力性。

1.限制律師介入程度。根據職務犯罪的嚴重程度，可以對介入程度進行劃分：對于情節、惡劣程度一般的職務犯罪，允許律師在留置階段對犯罪嫌疑人法律幫助；對于情節、惡劣嚴重的，需經過調查機關對律師進行嚴格的調查批準后方可會見；對于情節惡劣、程度極其嚴重或者涉黑涉恐的，則禁止律師介入[4]。

2.限定律師介入律師范圍。主張律師介入的主要目的是保障被調查人員的基本權利，給予基本法律幫助，避免其被迫認罪認罰。為防止律師介入程度過大，與當事人串供，幫助當事人擺脫法律責任，不利于嚴打職務犯罪，違背反貪反腐的政策要求，可將介入律師范圍限制在各級監察機關設立的法律顧問或公職律師；也可以限定律師與被調查人會見期間的告知內容，包括但不限于認罪認罰后預期后果分析、法律程序選擇、強制措施變更等基本法律援助⑤。讓值班律師能夠在可控范圍內最大程度保障職務犯罪人的基本訴訟權利。

注釋：

①劉慧，趙波.認罪認罰從寬制度正義價值的實現路徑[J].長春理工大學學報（社會科學版），2018，31（5）：51-56.

②《刑事訴訟法》第15條、《刑事訴訟法解釋》第347條.

③艾明.認罪認罰從寬制度中的證據法問題[J].山東警察學院學報，2018，30（1）：49-56.

④牟綠葉，張傳璽.職務犯罪調查階段認罪認罰從寬的制度缺陷與完善路徑[J].浙江社會科學，2021（8）：62-70+158.

⑤《湖北全面啟動刑案律師辯護全覆蓋試點》《法治日報》2019-4-2（2）.

參考文獻：

[1]卞建林，謝澍.關注前沿問題推動理論創新——2016年刑事訴訟法學研究回顧展望[J].人民檢察，2017（1）：29-35.

[2]申君貴.論監察調查終結及其處置方式[J].人民法治，2019（13）：108-111.

[3]曾泉生，蘇靜.激活值班律師制度三題待解[J].中國檢察官，2019（17）：74-77.

[4]《江蘇省高級人民法院關于辦理認罪認罰刑事案件的指導意見》[Z]，蘇高法〔2019〕217號.

作者簡介：顏銘（2001.9-），女，彝族，四川攀枝花人，本科在讀，研究方向：刑事訴訟法。