財政分權視角下央地關系研究

[摘要]隨著中國的經濟制度在改革和發展中顯現出巨大生命力，地方政府不但成為國家政權的主要組成部門，在財政方面也具有顯著的影響力。但伴隨著改革的逐步深化，地方政府權力的膨脹對中國經濟發展帶來了一定的負面影響。為抑制地方政府權力膨脹帶來的負面影響，中央出臺了以實現“分稅制”為核心內容的財稅體制改革方針。本文基于財政分權視角，主要從經濟、政治、文化、社會等方面研究財政分權背景下央地關系的發展變化，同時對中國財政分權現狀進行分析，并借此對財政分權的改革思路進行相應思考，以期更好地為央地關系提出商榷。

[關鍵詞]財政分權；央地關系；改革思路

[中圖分類號]F81 [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.029

改革開放以來，中國的經濟發展速度迅猛，但是地方政府的權力也隨之膨脹。中央與地方關系是國家體制中縱向權力與資源分配的基本關系[1]，而在改革開放浪潮的翻涌下與經濟快速增長的游弋中，中國的央地關系歷經由集權到分權再到集權與分權相結合的過程。在這一過程中，中央與地區政府之間出現了利益沖突現象，并愈演愈烈，央地關系不斷惡化。因此如何處理好中央政府與地方政府之間關系，成為中國政治領域里亟待解決的問題之一。為緩解矛盾，中央政府不得不出臺一些改革措施以改變這種狀況，如分稅制改革等。

雖然在經濟體制下的央地關系實踐中已經取得一定成果，但央地關系的改革與調整卻難以實現對傳統國家治理模式的突破，也難以有效避免央地關系的“統死放亂”怪圈和周期性震蕩[2]。由于局域性經濟制度的不同以及地區差異帶來的不同影響等原因，導致對于央地關系如何處理存在著很大的爭議。而中央與地方關系作為國家治理體系中的重要環節，有著尤為重要的意義，它不僅關系到國家和民族前途命運，而且也是實現中國夢和社會主義現代化建設道路中不可缺少的環節。因此研究央地關系問題的重要性不言而喻。

一、財政分權背景下央地關系的發展變化

（一）經濟方面

1.中央與地方之間關系變化

從計劃經濟向市場經濟轉變，中國逐步在開放與發展中得到前進。隨著改革開放的不斷深入，在市場經濟的條件下，地方政府權力逐漸擴大。在地方政府的推動下，中國建立了社會主義市場經濟體制。隨著時間的流逝，中國逐漸形成“區域經濟一體化”的發展趨勢，中央集權與區域分化之間矛盾進一步加深。地方政府通過與周邊經濟合作區建立起來自己的區域經濟市場網絡。

2.中央與中央政府和省級政府關系變化

從建國初期到改革開放前，中國一直實行蘇聯式的集中計劃經濟制度。隨著改革的深入，中央和中央政府對地方財政收入和支出有了很大程度上的自主權。在計劃經濟體制下形成“命令主義”“統一指揮原則”等一系列制度規定，地方發展主要依靠行政命令和行政指令。這導致中國經濟發展過程中產生資源配置不合理、效率低下以及市場失靈等問題，從而影響國家經濟發展。

而在從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的不易求索中[3]，涌現許多難題，諸如中央對各省市的事權劃分不合理，地方政府不作為；國家職能轉移到中央政府后，地方政府開始插手市場領域內的事務；對市場缺乏信任，市場缺乏活力；基礎設施建設、社會保障等方面的公共產品供給不足。從財政收支看，在分稅制改革后中央財政收入逐年增加而省財政收入連年下降，中央和省級之間財政收入差距加大。為解決地方經濟發展問題，中央政府制定并實施一系列相關政策文件，通過法律法規和行政手段使中國成為一個較為規范的社會主義國家。

（二）政治方面

從理論上看，央地關系是國家權力與地方權力的博弈過程。這說明中國在經濟發展過程中，中央與地方之間并沒有完全按照市場經濟原則進行有效分配關系，因此導致中國央地關系不合理的狀況存在。

從實際情況看，一是省級政府較之于中央政府在央地關系中處于從屬地位。雖然中央政府具有很大的決策權和執行機構，但省級政府并不是獨立于中央政府之外的存在。省級政府和中央政府是兩個相對獨立而又相互依賴的團體，其權力有限，地方政府不能以自身利益為基礎來影響中央決策的實施。中央政府逐漸掌握了對下級政府財政收入分配、稅收征收等權力，但同時也導致中央與地方矛盾不斷加劇；二是分稅制后存在中央與省級政府利益沖突問題。這主要表現在分稅制對地方稅有較大影響；分稅制后各個省市財政收入增長明顯低于全國水平；分稅制后中央政府向地方征收的稅收較少、支出規模擴大[4]；分稅制使地方政府稅收流失嚴重。

（三）文化方面

分稅制在使中央財政收入集中度上升的同時，也在一定程度上提高了中央政府的權威，抑制了地方政府權力膨脹。而中央政府對經濟社會發展與改革開放提出新要求：要求政府間合作程度逐步提高、在發展過程中需要更加注重社會公平問題、在改革過程中需要更加注重環境保護問題、不斷提高中央政府在決策層面上的影響力。

（四）社會方面

在中國跨越傳統社會向著現代社會大步跨進的發展趨勢下，人們開始追求更高層次的發展，要求更多的自由權利以及大大加深維護自身利益的理念。這便需要權威和高效相結合的政府進行管理和調節。

二、中國財政分權現狀及分析

改革開放以來中國經濟制度發生了重大的變遷[5]，尤其是二十世紀90年代以來，中國的對外開放程度不斷提高，外商投資企業大量涌入中國。由于缺乏足夠穩定的經濟環境，地方政府為吸引外資企業和吸引人才開始尋求自己的發展之路。為使外商企業在中國投資時能獲得穩定的稅收支持，地方政府通過各種途徑不斷擴大自己經濟發展的成果。與此同時，地方政府為追求更多的稅收收入和更好的經濟發展成果，也開始積極擴大中央和地方之間以及地區之間的財政收入分配差距[6]。

由于中國實行分稅制改革以來財政收入中分成比例不斷提高，這就使得不同地區之間和地區內部出現不平衡的現象。因此為穩定中央和地方之間、地區內部利益集團之間以及地區政府內部利益集團之間的平衡，中央開始對分稅制進行改革，并通過“分稅”來實現央地之間財力分配平衡。中央作為主體，將分稅制改革進行試點實施和推行，并對這些地方試點實行監督管理措施。因而為防止地方政府濫用權力侵害人民利益、國家利益以及財政分配等現象，必須要以保證整個央地稅收分配體系穩定為前提條件。

而財政分權是一種利益結構和權力結構的變化。一方面，經濟發展使得地方政府獲得更多的資源分配權力；另一方面，這些地方政府往往為增加自己的收入，會利用對這些資源的壟斷性權利而謀取不正當利益甚至是產生腐敗行為。因此財政分權不僅是一種權力下放和利益分享關系，亦是一種利益博弈、激勵和約束機制問題。這便需要建立合理的體制以防止各級政府為追求自身經濟利益而濫用這種權力。故而隨著市場經濟體系建設不斷深入、市場經濟體制不斷完善及人民生活水平不斷提高，財政分權需要解決中央和地方之間在經濟發展、社會公平、政治民主方面不協調的矛盾和問題。

在歷史的洪流與時代的潮水中經行，中國的財政分權已然處于第三階段。但是，從現在中國財政分權的現狀看，仍然存在著以下幾個方面問題。

（一）權限劃分不明確

中國的財政分權是在政府之間實行分權，但是分稅制改革后，由于各級政府之間的權限劃分不明確，導致各級政府都在各自分稅制中尋求利益最大化進而使得事權與財權之間不匹配，并未將財政分權與事權分權結合起來，事權與財權之間的關系有待妥善處理。由于分稅制改革后各地方政府間的事權劃分不明確，導致地方政府之間為追求更多稅收而對某些事項采取不作為的方式來逃避自己應承擔的義務。

（二）利益分配不平衡

由于分稅制改革沒有得到及時完善，央地之間存在著利益分配不平衡現象，央地間收入不平衡。分稅制改革后地方稅收收入增長過快，但由于全國性的宏觀調控政策在地方的應用上存在著差異，導致地方經濟發展緩慢。因此地方政府在財力不足情況下，可能會通過稅收來彌補財政缺口。

（三）財政分權認識不足

財政分權在具體實踐操作中常常僅局限于某一特定方面的內容，導致對財政分權認識不足。而由于對財政分權認識不足，地方政府為追求自己的利益而導致一些違規現象時有發生。譬如分稅制改革后，地方政府為追求更多的稅收而出現重復征稅的現象。

三、財政分權的改革思路

（一）堅持財政分權改革的基本思路

首先，在目前經濟全球化和區域經濟一體化背景下[7]，財政分權必須以國家為單位進行分析。中央政府必須進行職能轉變，以便于更好地適應市場經濟體制建設。其次，在稅收制度方面，中央政府應該增加稅種和稅率來擴大中央財政收入，以加大地方稅收征管力度來解決地方政府權力膨脹的問題。最后，應減少中央對地方政府的干預，提高中央政府行政管理水平，減少政府對微觀經濟生活干預程度，改變過去地方政府官員在中央和國務院的地位過低，而中央官員在各級地方政府中又處于主導地位的情況。

（二）消除地方政府權力膨脹帶來的負面影響

首先，要加強法制建設以防止權力濫用。其次，要加強稅務機關執法，進行行政改革，并改革和完善有效的地方官員業績考核制度和激勵機制，以激發各級官員的工作積極性使其更好地為人民服務。最后，完善社會保障體系，實現居民生活水平穩步提高。

（三）加強財政監督和控制以減少風險

首先，要建立并完善法律體系以保證財政資金安全運行。其次，要加快建立轉移支付制度，提高地區間財力均衡。最后，進行預算分配，不但可以促進各地區間經濟發展的平衡以及提高人民的生活水平，更好地進行財政分權管理以減少地方政府行為不當造成的不利影響及腐敗等問題，而且可以避免因為預算支出安排帶來對中央與地方之間利益關系的過分關注而造成中央與地方之間經濟矛盾、社會沖突問題，為財政分權視角下解決中央與地方利益分配問題提供參考方案并促進其進一步發展。

四、結語

在財政分權背景下，國家中央與地方之間存在著千絲萬縷的聯系。通過中央政府與省、市、縣等一級政府之間的財政關系來看，中央在財政收入分配中處于優勢地位，并且國家中央又是地方政府的經濟決策中心，因此為解決中央與地方之間的矛盾，就需要在國家與地方之間建立起一個合理的財政分權體系。而地方政府財政分稅制改革的核心是通過財政支出和稅收政策，解決中國地方政府財力不足問題，以合理劃分中央與地方事權、合理劃分中央與地方財權為基本原則。

參考文獻：

[1]景躍進，等.當代中國政府與政治[M].北京：中國政法大學出版社.2016.

[2]封麗霞.國家治理轉型的縱向維度——基于央地關系改革的法治化視角[J].東方法學，2020（2）：54-64.

[3]廖心文.從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變——試論毛澤東、鄧小平對我國經濟體制的探索[J].黨的文獻，2008（6）：50-55.

[4]王曉民.分稅制改革對地方稅收和財政的影響研究[J].商業經濟研究，2015（26）：110-111.

[5]許經勇.改革開放以來中國經濟制度變遷回顧與思考[J].西部論壇，2021，31（1）：1-11.

[6]賈曉俊.發揮兩個積極性：我國央地財政關系百年變遷[N].中國社會科學報，2021-11-24（003）.

[7]馬春林，吳沖鋒.全球經濟一體化還是區域經濟一體化——經濟全球化的發展趨勢分析[J].管理科學學報，2003（6）：1-7.

作者簡介：劉思妍（2002.11-），女，漢族，福建泉州人，本科在讀，研究方向：國際事務與國際關系。