地方政府債券發展途徑及實施策略探析

成依潔

摘要：地方政府債券能夠實現對地方規范預算的有效管理，緩解外部壓力，促進健康發展。基于此，本文通過闡述地方政府債券相關概念，明確其主要作用，細分其主要類型，對地方政府債券發展、完善路徑及可行策略進行探究，為地方政府債券的發行和管理工作提供實踐模式和研究支持，以供參考。

關鍵詞：地方政府；債券；對策

DOI：10.12433/zgkjtz.20233330

為應對金融形勢和市場發展變化的需求，有關部門在地方債券的發行、管理和完善方面不斷積極嘗試。在新時期下，地方政府債券的重要作用不斷得到重視，有關部門不斷加大支持力度，增加有效投資，地方債券的管理工作得到完善和創新發展。本文對地方政府債券發展問題探究并提出發展途徑和完善策略，能夠在一定程度上幫助完善地方政府債券的管理，促進地方政府債更好、更快的發展。

一、地方政府債券概述

（一）地方政府債券相關概念

地方政府債是指地方政府根據信用原則，以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。就地方政府債券發行而言，其主要發行方為財政部門，并且由其進行代理和擔保。針對地方政府債券實行的稅收政策與國債基本相同，對比分析，地方債票面利率比同期國債略高。地方政府債券通過發行后，在證券交易所以及銀行在債券市場上市、流通。依照國家相關規定發布、流通、上市和監督管理債券。地方政府債券募集的資金去處和用途主要集中于地方公共設施建設，這種債券模式的擔保主要是當地政府的稅收能力，在信用評級方面表現良好，國債一般為金邊債券，而地方債券在信用評級中定為AAA，是銀邊債券。正因如此，地方政府債券的風險稍大于國債。地方債券的本息償付模式主要采取按年付息，到期一次性還本付息。

（二）地方政府債券主要作用

就地方政府債券的作用而言，在發行債券時，財政部明確指出發行置換債券是規范地方政府債務管理的既定政策安排。早在2014年，通過《預算法》修正案對地方政府債券明確規定：地方政府債務通過發行地方政府債券舉借。地方政府通過發行地方政府債券置換，最大限度地實現對規范預算的有效管理，是規范預算的有效途徑之一。

就外部市場經濟環境而言，有專家學者認為，地方政府債券最大限度緩解壓力，但外部經濟壓力大導致地方財政收入增速放緩，不利于開展地方政府工作和維護市場運行。因此，通過發行地方政府債券最大限度保障項目融資和項目運行過程中資金鏈不斷裂，幫助地方政府更好處理債務問題，促進債務與穩增長協調發展，實現對地方政府債務結構優化，降低利息負擔，以此促進地方重點項目建設資金流動和周轉。地方政府所需要的公益性基礎設施建設項目周期一般在8 ～10年，而地方政府通過融資平臺舉債的存量債務周期為3年左右，周期差可以使地方政府債務期限結構得到合理匹配。

二、地方政府債券分類

地方政府債券主要包括一般債券和專項債券兩種類型。其中，一般債券針對地方政府所實施的無收益項目而發行，其還本付息的資金主要來源于一般公共預算收入。專項債券針對地方政府所實施的有一定收益的項目發行，以所對應的項目所實現的基金、專項收入等作為還本付息的資金來源。

（一）一般債券

地方政府一般債券是省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。一般債券的發行和管理按照我國相關法律法規規定開展和進行。財政部在2015年發布了關于地方政府一般債券發行管理的相關政策文件，標志著地方一般債券的相關工作逐漸科學化、規范化。其主要目的是加強對地方政府的債務管理，地方政府一般債券發行等行為進行科學、有效規范，從而更好、更合理地保護投資者合法權益。關于債券的定息，由地方政府所發行的一般債券的計息方式主要為“記賬式固定利率附息”。這是由于地方一般債券由人民代表大會常務委員會批準，其債券資金收支列入一般公共預算管理。關于債券的發行期限，地方政府一般債券的發行期限為1、3、5、7、10年，發行和償還主體為地方政府。由各地遵循公開、公平、公正的原則，按照市場化原則自發自還。

（二）專項債券

與一般債券相比，地方政府還可以發行專項債券。地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府為公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券全稱為“項目收益與融資自求平衡政府專項債券”。同一般債券，專項債券發行和管理的也需要按照國家的相關要求和規定。2014年，我國相關規定賦予了地方政府適度舉債融資的權限。2015年，國家專項債券的預算管理和發行管理等作出初步規范。2017年、2018年地方性文件對專項債的使用范圍、操作細節、管理辦法等都有更詳盡的規定和更清晰的表述。這一類型的債券由省級政府分類發行專項債券、轉貸市縣使用，發行專項債券能夠幫助健全規范地方政府舉債融資機制，遏制地方政府隱性債務增量；引導社會資本加大投入，保障重點領域合理的融資需求。

三、地方政府債券發展途徑

（一）強化財政預算約束

地方政府債券的發展和創新可以由多種途徑實現。首先，為更好發揮地方政府債券優勢，應當充分強化地方財政預算約束，由此實現地方債券的金融功能，滿足財政需求。預算約束力可以提高政府財政防范化解經濟風險的能力。強化預算約束力，要求地方財政在現有管理基礎上，建立健全地方債券預算績效管理體系，完善和創新地方債券績效評估機制。同步強化市場約束，依托市場需求，促進地方債券市場化發展，進一步優化和創新地方債券的相關配套設施，以此實現對地方債券發展的協同。強化財政預算約束，促使地方債券的發行和管理工作的基礎更扎實、發展更穩步。

（二）完善專項債券管理

與一般債券相比，專項債券具有較強的特殊性，一些地方政府更傾向于面向社會發放專項債券。因此，要完善專項債券的管理工作。在地方債券發展過程中專項債券具有特殊作用。基于項目基礎促進地方政府債券資金的預算、使用和償還，以及通過項目收益實現收益與融資的平衡，降低地方政府債對財政的依賴，提高財政風險防范。不僅如此，項目類型的差異、涉及層面和范圍的廣泛性，在一定程度上充實和完善債券投資者結構。因此，面對數量多、金額大的專項債券，地方政府要加大管理力度，完善對專項債券的管理體系，創新管理模式，應當充分關注到針對專項債券的創新管理和管理機制的完善，及時處理專項債券所可能出現的隱性問題，減少債券碎片化，從而實現對地方政府債券發行成本的有效控制，增強債券的流動性，促進市場有序發展。

（三）創新引入金融科技

創新采用金融科技為地方政府債券管理工作賦能。金融科技技術手段是在信息化社會快速發展的背景下形成的重要輔助手段，創新債券管理工作需要創新管理方法，借助新的技術手段幫助更好的實現科學管理。在債券管理過程中金融科技的應用意義主要體現在三個方面：其一，借助金融科技技術手段優化地方債券發布、實施和管理的業務流程，如在對業務審批、申報、審核和確認時，采取自動化和智能化的辦公手段。其二，在對債務數據的搜集、傳輸和儲存過程中，利用金融信息技術確保信息數據的完整性、信息傳播的高效性、信息公開的透明性等，實現可信可控的數據存儲，提升對項目的管控，降低金融和數據風險。其三，通過金融科技技術創新地方政府債券管理方法，運用新技術使地方政府財政預算更合理，科學、及時地對地方債券的發行和管理進行動態監督和調整。

（四）創新監督管理結構

地方債券的發布和管理工作必不可少的一環是監督管理，也是較為容易被忽視的一環。在針對地方政府債券的監督管理方面，應該加快建立內外聯動的監督管理制度，從而實現對地方政府債務管理工作的完善和保障。貫徹落實國家相關規定和要求，在債券體系完善和發展的同時，采取科學監督管理舉措，不僅可以提高地方政府債券的質量，還能降低債券市場的隱性風險。在地方政府債券發展過程中，容易出現地方債務風險防控機制欠缺細化的問題。因此，可以從財務預警指標數值的規定與公布、管理人員的考核機制、發行率波動調控、信用評級等不同方面著手，實現對地方政府債券的監督和管理工作，達到自我監督與社會監督的聯動，以風險為導向，建立內部約束和外部評價機制，以債券發行主體穩定促進債券發行平穩，優化信用評級機制。

四、地方政府債券實施策略

（一）合理規劃專項債支出進度

地方政府債券在實施過程中，可以通過合理調控專項債支出進度，避免或減少專項債項目出現資金閑置。專項債一般通過地方集中發行，應考慮到債券發行市場的實際情況，合理安排和規劃地方申報項目工作周期，避免出現由于項目自身的問題導致的專項債券支出進度緩慢，比如由于項目前期工作不成熟等因素，導致項目推進出現問題，產生資金閑置沉淀。另外，統籌推進專項債項目，提高參與項目的各部門間的配合程度，以求合理安排項目進度。而且，要著力避免項目前期籌備不扎實、啟動項目需大量時間，導致空付利息的情況。

（二）統籌規劃債券發行期限

與一般債券的發行期限不同，專項債發行期限受到專項項目期限的影響。因此，長期項目的增加導致超長期限的專項債券發行規模不斷擴大，許多15～30年期限的專項債券應運而生，長期債券的管理和跟進都較為困難，所面臨的情況也較為復雜，專項債券發行容易出現過度舉債的情況。從項目運行角度而言，通過拉長項目收益期限能夠在一定程度上幫助實現項目融資自求平衡，但是，從監督和管理方面來看，導致相關人員對債券項目運營管理的懈怠，且導致盲目舉債動機滋生。因此，在專項債券的實際發行時，要關注到發行期限的合理性和科學性，統籌安排專項債的發行期限，減少由于發行期限過長導致的潛在風險和隱性問題出現。

（三）完善地方發行機制

就地方政府債券的發行機制而言，發行制度的差異化和個性化程度是值得關注的問題，直接關系到發行機制的內化動力。地方債券發行應以滿足地方發展和建設的資金需求為目的。當前，地方政府債券的發行模式主要采取審批發行制度。同級政府之間的實際情況存在一定的差異，因此省級政府作為發債單位對下級政府的統籌和兼顧是影響地方債發展的重要因素，影響著地方政府債券規劃、預算和發行的行政效率。完善發行機制可以通過提高對地方政府給予的相關激勵實現，提高地方政府對當地財政狀況的改良、模式進行創新的內驅力。不僅如此，通過發行機制體現不同地區所存在的發行規模的實際差別也是需要關注的。

（四）豐富債券類型

對于地方政府債券發展，豐富的債券類型能夠更好滿足市場的需求。面向金融市場和群眾發放的債券類型可以更為豐富和細化。因此，地方政府在發行債券時可以對債券發行的品種充分考慮，合理完善已有類型、創新和豐富新類型、新品種。地方政府債券在一般債券和專項債券的大分類下，主要以新增債券、再融資債券以及置換債券等傳統類型為主。在當前的環境和發展需求下，應當合理利用債券發行模式幫助防范和化解隱性債務，面對隱性債務問題可設置專門債券類型以供選擇，結合政策要求，進一步豐富地方政府債券發行類型。

五、結語

綜上所述，地方政府債券發布和管理是幫助地方財政實現有效管理和發展的重要舉措，在當前的市場和金融環境下，針對地方政府債券所取得的突破和現有體系進行研究，優化舉債模式、創新債券類型，促進地方政府債券科學、有效管理，防范化解隱性風險，具有重要意義。

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