我國公共安全保險立法芻議

李芳

［摘要］目前，我國保險領域的基本法主要是《保險法》與《社會保險法》，二者基本不涉及現代社會公共性事件增多日益需要的風險保障類型——公共安全保險。該類保險相關規定目前主要以零星和分散狀態存在于交通安全、食品和環境領域，以及部分部門規章、地方性法規中。這一狀況完全不足以應對風險社會下公共安全問題日益增多并趨于普遍的態勢。完善公共安全保險領域的立法，應明確公共安全保險的基本范圍，加強政府支持保障，明確強制保險和自愿保險的分界，進行整體立法規劃，以期推進我國公共安全問題制度化解決，更好發揮保險這一重要市場化調控手段在公共事件應對中的應有作用。

［關鍵詞］公共安全；保險；公眾責任保險；公共安全綜合保險

［中圖分類號］? F842.6［文獻標識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）03-0131-06

保險作為現代風險社會的重要風險應對和治理手段，其在社會保障、風險分擔和轉移等各個領域發揮著重要作用。目前，我國保險領域的基本法主要是《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）與《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》），前者主要規范以私益為特征的保險，即“合同約定的可能發生的事故因其發生所造成的財產損失”，或者“當被保險人死亡、傷殘、疾病或者達到合同約定的年齡、期限等條件時”保險公司承擔的支付責任；后者側重社會管理角度的“基本養老、醫療、工傷、失業和生育”五大類保險。二者都不屬于公共安全領域亟須由保險介入分擔的風險保障類型——公共安全類保險。2014年，《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發﹝2014﹞29號）（簡稱《國十條》）發布，指出“保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段”，強調要利用保險的風險管理功能來完善社會治理體系，并提出三種類型的保險業務——“商業化運作的保險業務”“具有社會公益性、關系國計民生的保險業務”和“服務經濟提質增效升級但目前基礎薄弱的保險業務”。本文的公共安全類保險是體現后二者需要的保險類型。相對于現行《保險法》和《社會保險法》規定的傳統保險類型，公共安全類保險是更好實現和承擔社會治理責任，并在風險管理、公共事件應對中發揮重要作用的保險類型。深化公共安全保險相關問題的理論研究，推動相關立法完善是對這一關切的應有回應，也是我國公共安全問題制度化解決的關鍵內容之一。

一、文獻述評

公共安全保險相關研究自2005年逐步進入研究者視野以來，保險之于公共安全保障的作用成為學界共識［1］。相關內容大致包括以下幾個方面。

一是關于公共安全領域具體保險類型的研究。相關研究主要基于自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四個方面展開。關于自然災害類型保險，有學者認為，長期以來傳統自然災害救濟嚴重依賴財政，救濟水平不高、財政壓力大，自然災害公眾責任保險成為應對前述問題的新思路［2］，如農業相關保險［3］、地質災害保險［4］、水災保險等成為受到關注的公共安全保險類型［5］。關于事故災難類型保險，學者們主要聚焦電梯事故、消防領域的火災事故［6］以及生產領域安全事故及相關責任保險等。關于公共衛生事件中的保險類型，有研究認為，新冠疫情的醫療保險及國家財政補貼對疫情傳播有顯著的抑制作用［7］。社會安全領域對保險作用的強調大致分為兩個研究角度：一類是從微觀角度在相對具體的層面提出相關保險的架構及建議，如對食品安全責任險的分析［8］、旅游行業中部分相對風險行為責任保險的建議等［9］；另一類是從宏觀角度綜合考慮社會安全總體保險問題，指出社會安全體系作為一個國家或地區的基本保障體系，除了強調預防，還應當通過引入商業保險方式建立起有效的損失補償機制，提高保險業對社會安全體系的貢獻［10］。

二是關于公共安全保險性質的分類研究。主要分為“公眾責任保險”和“公共安全綜合保險”兩種［11］。二者嚴格說來都屬于“責任保險”類型，即保險人在被保險人依法應對第三者負民事賠償責任，并在被提出賠償要求時，承擔賠償責任的財產保險形式［12］。其中，“公眾責任保險”特指發生于公眾活動或公眾場所的應當由責任人負責的他人人身傷害或者財產損失，一般以某些公共場所的所有者、經營管理者為投保人， 以社會公眾為被保險人，較典型的如“高空拋物”“交通安全”、電梯責任保險等［13］?！肮舶踩C合保險”相對一般的“責任保險”具有更強的公共性，一般由政府或其指定的部門作為投保人和被保險人與保險公司簽訂合同，為發生公共安全事件時處于一定區域范圍內的所有人員的人身意外及其財產提供保障的保險。這類保險目前實踐中已有較大范圍嘗試。“公眾責任保險”的投保人一般以私主體為主，是私主體對其涉及公共安全的責任進行的事前責任風險轉移。“公共安全綜合保險”更側重于對政府管理的支持。二者共性在于都屬于公共安全領域的保險類型，從公、私不同角度較全面地覆蓋了現代社會的公共安全應對需要。

三是關于公共安全類保險的作用研究。整體來說，不同文獻對公共安全保險作用的總結大致都包括經濟補償、社會管理和資金融通三個方面。由于公共安全責任涉及主體眾多，如某些公共場所的經營管理者、電梯所有者和營運者等，其設施由不特定公眾使用，主體責任較大，以其一己之力面對不特定公眾承擔潛在責任往往力所不逮，而且公共安全領域波及面往往相當廣泛，涉及金額巨大，引入公眾責任保險對相關經營管理主體、受損對象等都有積極意義［14］。就社會管理角度而言，公共安全保險除盈利考慮之外，還分擔了相當多的政府公共職能［15］，成為從國家到地方構建公共服務體系的重要內容之一，也是優化國家治理能力和推進國家實現在各個方面規劃目標的重要工具。

四是關于公共安全類保險的發展及可能問題研究。公共安全類保險的發展主要是科技因素的推動。有研究認為，由于疫情原因導致保險公司傳統銷售渠道受阻，保險企業運營模式向數字化升級，倒逼公共安全保險向前述方向發展［16］。存在問題主要集中在道德風險方面，如電梯保險可能導致“企業購買電梯責任保險后認為電梯發生事故會有保險公司兜底，將電梯安全風險完全轉嫁給保險公司，對電梯安全管理放松懈怠”［17］。此外，公共安全保險所面臨的保險事務復雜、涉及范圍廣泛、保險理賠及認定困難等特征，也是阻礙該類保險發展的重要原因。

總之，保險在公共安全領域中的作用日益凸顯，相關研究在類型總結、作用分析及發展等角度已較全面地展開，但整體而言，現有研究和保險實踐的開展相對零散，存在以下不足。一是大多以具體的保險類型為主，如以農業保險、科技保險等為研究對象，這種研究角度對于具體的保險運作具有直接的建議價值，但如果要上升為更宏觀和抽象的立法指引則遠為不夠。二是偏重于地方經驗的總結，如云南野生資源相對豐富，野生動物致害保險的推進與落實更為迫切，也相對較好［18］；寧波市地處東部沿海地區， 臺風、暴雨等自然災害發生頻繁，相關自然災害保險就受到關注［19］。但地方的立法實踐上升到國家立法還需要較長時間，其目前尚不足以為公共安全領域保險的宏觀發展提供智識支持，為更宏觀和抽象的立法指引則遠為不夠。

當前，公共安全領域保險全局性立法建議的研究相對不足，且多為對現行《保險法》做局部調整來應對這一全局性變革。例如，有建議對《保險法》中的“安全維護義務規則”進行調整以凸顯“保險作為風險規制工具的屬性”［20］。但這種建議沒有意識到公共安全保險的特殊性，以及在現代社會日益進入風險社會的大趨勢下僅僅依靠強化或者所謂“重塑”私主體的安全維護義務規則是無法承擔公共保險要承擔的政府和社會管理職責和要求的。現有本質特征為私法的《保險法》和主要以政府介入調控管理的《社會保險法》都不足以應對當下需要。本文認為，應該構建公共安全領域保險的基本法，與前述傳統保險立法并行，共同發揮保險在現代社會的巨大治理作用。

二、當前公共安全領域保險立法規制狀況及問題

（一）公共安全保險基本法缺失

如前所述，當前法律層面有關保險的綜合性高位階立法主要是《保險法》和《社會保險法》，《保險法》側重私法角度對商業保險的規制，其立法價值并不關注公共安全或者說公共利益；《社會保險法》側重社會管理和公益，與公共安全基本無直接關系?？梢哉f，在基本法層面公共風險領域的保險制度規定尚屬空白。這導致該領域立法發展缺乏原則指引，各地、各部門在立法實踐中各自摸索和嘗試，甚至各自為政，這對于公共安全保險作用的發揮形成較大制約。

（二）現有法律規定普遍呈原則性、零散性

面對公共安全領域的強勢保險需要，我國公共領域部分所做立法回應都體現出典型的部門特征。如《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國防震減災法》都規定了國家要發展保險事業，要建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險的條款?！吨腥A人民共和國食品安全法》規定“國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險”，《中華人民共和國環境保護法》規定“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。整體來說，現有立法呈現兩個特征：一是范圍廣泛，呈零星分布態勢，較為分散、不系統；二是表述方式多為鼓勵式、建議式，以鼓勵性和號召性條款為主，并無強制性或較為明確的可操作性規定，亦無太多的制度細節和配套支持，不足以為該領域的保險提供更為明確和制度化的指引。

（三）相關領域政策性文件多為宏觀性指引

在從傳統社會到風險社會的轉型過程中，公共安全領域問題的增多和解決是大趨勢，傳統法律在這一領域的應對呈現整體不足的態勢，保險業領域也不例外。政策性文件成為這一領域的重要組成部分。目前，全國性或者較大區域的政策性文件或就保險領域的所有范圍和類型提出指導意見，或對未來這一領域的保險業發展提出基本思路，例如《國十條》提出要“強化政府引導、市場運作、立法保障的責任保險發展模式”，盡管對于相關領域的立法指引具有重要的指導意義，但往往偏于宏觀，對公共安全領域保險具體制度構建的專業性指導不足。而公共安全領域的保險具有較強的獨特性，兼具維護私人利益（被保險人等）和社會公共利益（公共安全）的雙重特性和功能，需要社會力量和政府的深度合作，需要配套制度規定。此外，公共安全領域需要保險覆蓋的類型繁多，僅僅靠文件和指示無法替代具體微觀的實際需要。

（四）地方性立法實踐“試行”特征明顯，不足以為基本立法提供指引

在前述宏觀原則的立法基本特征背景下，部門及地方相關實踐也呈現出較強的“試行”特征，且同樣規定比較原則。地方性立法實踐主要呈現兩種形態和模式。一是政策式文件模式。如2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺，2020年中國人民銀行等4部門發布了《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》后，廣東省地方金融監管局等6家機構共同印發了《關于貫徹落實金融支持粵港澳大灣區建設意見的實施方案》，其中有關保險的規定成為地方相關保險立法的前提，進而《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出要“支持深圳建設保險創新發展試驗區”，相關地方立法成為按照綱要要求辦好創新發展試驗區的基本要求和體現之一，相關研究也在這一領域獻計獻策［21］。二是地方立法模式。如《北京市安全生產條例》有關安全生產責任保險制度的規定，江蘇省政府辦公廳專門發文推行電梯責任保險，其形式更類似面向江蘇省各市、縣（區）人民政府等單位有關電梯專有立法意見的指導。這種實踐先行的摸索過程往往囿于其相對具體的地區性和類型局限性，難以對更宏觀的整體立法提供指引。該領域的發展需要地方微觀細致的實踐摸索，也需要相對統一的國家宏觀立法指引。公共安全領域既需要商業運作邏輯，也包含政府介入規制，尤其是后者，政府如何引導、哪些領域應該加強政府支持和介入，普遍性的問題如道德風險如何規避等，都需要地方實踐和中央立法指引的統合。

三、我國公共安全保險立法完善路徑

公共安全保險需要的配套安排和制度設置相當復雜，需要國家立法機關進行全面的調研和考察，大體而言，應該從如下幾個方面予以完善。

（一）構建基本法，明確公共安全領域基本保險范圍

公共安全領域保險無論在立法層面，還是在各地、各領域實踐層面都開始嘗試。在當前相關名稱、做法和實踐各不相同的背景下，應構建公共安全領域的基本法，為前述狀況提供一個整體的發展和指引。

首先，確定該領域基本險的類型名稱，將之與我國當前《保險法》規定的商業保險、《社會保險法》規定的“基本養老、醫療、工傷、失業和生育”險等區別開來。公共安全保險作為新時期的綜合性保險類型，成為當下保險立法領域的應有回應。在現有研究基礎上，“公眾責任保險”和“公共安全綜合保險”兩種分類可供參考。“公眾責任保險”分擔了私人應該負責的公共風險類型，彌補了個體責任在應對公共安全問題時的不足和局限；“公共安全綜合保險”則主要指政府投保的類型，是政府以市場手段介入社會管理的有益方式，同時可以利用政府資金相對雄厚、投保側重社會公共利益等積極優勢。二者有機結合可以有效構建公共安全領域的保險應對機制。

其次，參考《中華人民共和國民法典》合同編中“典型合同”類型的列舉方式，對具有代表性的保險類型進行規范。公共安全類問題和領域范圍廣泛，但目前實踐中很多類型尚未入法，如巨災保險［22］、社會治安綜合保險、見義勇為救助保險、科技保險、存款保險、農業保險、電梯保險、火災公眾責任保險、礦山開采業安全生產責任強制險［23］等。有的已經在有關法律法規中有了比較準確的名稱，但尚缺乏具體規范，如巨災風險保險、地震災害保險、食品安全責任險、環境污染責任保險等，無論是否已經被納入立法，此類名目繁多的保險類型都反映了風險社會背景下的現實需要。未來立法應該對類似多元的保險類型進行分類清理，根據行業重要性和社會管理的急迫性、可操作性等多個方面進行分則規定。具體方式可以參考我國民法典合同編的“總則+分則”式立法模式。

（二）加強政府支持，保障公益性并避免道德風險

不同于普通商業保險的私權自治和我國當前社會保險法中側重對勞動關系等基本社會保障以政府監管為主，公共安全領域的保險類型兼具前二者特點，同時也兼具二者不足。以野生動物公眾責任險為例，云南亞洲象北遷事件凸顯了該險別的積極意義，但該險種的社會意義未必體現為保險公司的利潤價值，野生動物往往存在于偏僻地區或偏遠山區，保險公司定損困難，且偏遠地區農戶往往保險意識不強，經濟狀況較差，投保積極性不高。從生態保護角度，類似保險不能單純作為商業保險由市場決定，而需要政府的較大投入和支持。當然，政府的支持和投入并不意味著政府是最后付款人，公共風險范圍類型廣泛，僅僅依靠政府財政支持并不現實。這也是公共安全領域需要引入保險的原因之一。政府可以做最后保障人的角色，從稅收、信貸財政政策、基金支持等角度予以保障。再如公共保險中的道德風險問題。以電梯保險為例，電梯保險存在投保后風險轉移、電梯廠家疏于檢修的可能性等在保險行業中普遍存在的問題，這些問題同樣可以在未來的公共安全領域保險立法中予以規定。當然，立法還需要平衡投保人、被保險人和保險公司之間的利益分配，過分強調道德風險規避，加重前者負擔，最終將影響其投保意愿，損害保險行業整體利益和保險設立的初衷；過分側重保險公司利益，同樣有害于保險市場的正常運行，類似問題需要相當的立法調研和對各方意見的征詢，切實保證立法過程中的民主性和合理性。

（三）合理規劃和區別自愿保險和強制保險

合理規劃和區別自愿保險和強制保險是未來公共安全領域保險立法應當明確的問題。首先，強制保險具有合同訂立上的強制性、高度的公益性、非營利性以及受公私法共同調整等特性［24］。實質上，當前我國《環境保護法》《食品安全法》等立法中涉及的鼓勵性保險除不具備合同訂立上的強制性外，其余三個特征均不同程度具備。因此，類似保險自愿和強制的界定需要結合政府層面對社會管理需要的宏觀了解而確定，僅僅靠自愿保險和強制保險的本身區別和法律特征是無法做出準確區分的。其次，強制本身即是雙刃劍式的管理模式，具有侵犯財產權、涉嫌圖利保險公司、誘發道德風險等弊病，尤其是對財產權的侵犯，會加大企業經營成本，加重投保人義務等，這都需要立法的考慮和衡量。在整體經濟形勢低迷背景下，基本趨勢應該是限制強制保險范圍，適當減輕企業負擔，尊重企業選擇自主權，這也是目前我國相關立法的共性特點。再次，對公共領域強制性保險應持謹慎態度。目前，除了交強險由于在認定和管理等方面相對便捷而受到普遍推廣，其他領域的強制險較少。公共領域保險在認定核算等方面的復雜性使得在該領域強制性推行更存在障礙。例如，2018年5月，生態環境部原則上通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，試圖對環境污染強制責任保險制度進行系統規定，但由于諸多原因難以落實。其中，技術性困難如環境污染損害的長期性、緩慢性和多元性，環境損害鑒定困難等進而導致的法律上的障礙［25］。因此，從某種程度上來說，盡管類似保險具有相當的必要性，但對強制性保險的推行還是應該秉持謹慎的態度。

（四）吸收地方已有經驗，制定整體立法規劃

一直以來，針對不同領域的公共安全保險立法動議不斷提出。例如，早在十屆全國人大三次會議上就有代表提出應“建立新的火災保險機制， 提高火災預防和救助能力，降低行政成本，保障公共安全”［26］，這反映了公共安全領域保險需求的多元化。同時，隨著社會公共安全問題的增多，需要從國家層面整體立法來對相關領域保險進行規制。但是保險作為一種深入社會、深入市場的行為和運行機制，最終需要特定領域、地域甚至行業的微觀支持，因此，宏觀立法必須以已有的不同領域、不同地區保險嘗試為前提，尊重已有的先期立法成果。當然，不同險種、不同行業及不同地方的巨大差異有可能導致相關立法進度緩慢。加之公共安全領域保險涉及主體、范圍、賠償金額等都與傳統保險有較大不同，且更為復雜，因此該領域立法整體是一個長期、謹慎和緩慢的過程。

四、結語

公共安全保險是國務院《國十條》提出的既具有社會公益性、關系國計民生，又服務經濟、提質增效的保險類型。當前，我國保險業仍處于初級發展階段，公共安全領域的風險保障屬于現代保險服務業亟待補足的重要方面。而對于公共安全保險的規范，我國當前缺乏基本法層面的整體性規定和立法指引，亟須國家立法對這一領域的問題作出基本回應。同時，由于該領域公共安全問題類型多元復雜、責任認定及損害鑒定困難、各地情形差異巨大等多種原因，公共安全領域立法相較傳統保險立法具有相當的復雜性和長期性，需要持續深入的理論研究和各地公共安全實務部門的持續試錯及實踐。

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［責任編輯：向長艷］