京津冀大氣污染協同治理特征、困境與對策

任丙強 馮琨

［摘要］近年，京津冀地區大氣污染治理的顯著成效印證了縱向“權威型”跨區域協同治理方式的有效性。基于“激勵—結構—行動—反饋”框架的分析表明，京津冀大氣污染協同治理存在政治激勵、中央統籌、運動治理和中央督查反饋等特征，并相應地存在動力差異、結構不合理、缺乏合作以及逃避監督等問題。為進一步優化治理機制，京津冀大氣污染協同治理應建立包容性的激勵機制、多主體參與的跨域環境治理機構、可持續法治化的治理過程和多元化監督途徑，不斷推進京津冀地區經濟社會發展一體化，建立高效可持續的協同治理模式。

［關鍵詞］京津冀大氣污染；協同治理；治理結構；治理過程

［中圖分類號］ D630 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003-7608（2023）02-0065-09

京津冀大氣污染治理是我國環境治理中的重要議題。由于大氣污染的復合性與流動性特征，京津冀大氣污染防治工作不斷加強中央、地方之間的相互合作，探索地方政府間的協同治理，逐步克服屬地化管理的局限，形成了日益完善的大氣污染協同治理體系。京津冀大氣污染協同治理防控范圍日益擴大，防控手段日益嚴格，取得了顯著的協同成效。

2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰。加強污染物協同控制，消除重污染天氣。”［1］黨的二十大報告明確要求加強協同控制，基本消除重污染天氣，這為京津冀大氣污染治理提出了更高的要求。然而，目前大氣污染協同治理模式和效果仍存在一定問題［2］，在“雙碳”目標背景下，大氣污染治理任務依然艱巨。因此，本文主要探討京津冀大氣污染協同治理模式的特征和困境，并從完善大氣污染協同治理制度和運行框架入手，提出切實有效的協同治理路徑，從根本上改善區域空氣質量。

一、文獻回顧

京津冀大氣污染治理的影響因素眾多，央地關系、利益關系、經濟結構、協同動力等因素均影響到京津冀大氣污染協同治理模式及其過程，尤其是京津冀三地在資源稟賦、經濟結構和“政治位勢”等方面的差異，極易導致大氣污染治理行動陷入集體行動困境［3］。

因此，京津冀大氣污染治理的一個顯著特征是中央權威在協同治理過程中扮演重要的推動者、協調者和監督者的角色。中央的監督約束是平衡地區差距、促進合作的穩定性的重要手段，從而克服地方政府的“搭便車”行為，有效促進了京津冀大氣污染治理行動［4］。同時，依賴于中央政府推動的京津冀大氣污染治理具有等級權威治理特征［5］，是基于中央指導下的被動式回應型協同［6］。

然而，以“政治權威”為動力來源的協同模式必然存在地方主動參與意愿不足、機會主義行為、合作缺乏穩定協調等諸多困境［7］，在機構設置和權力配置上協同治理機制設計會影響到合作效果［8］。針對協同治理機制存在的一些問題，學者們提出了一些關鍵性的解決方案。孫靜等強調賦予跨區域污染治理協調機構高度的權威性，并參照央地雙方權責分配結構建立合理的財政分權制度［9］。鎖利銘等總結分析了聯席型、牽頭型及支持型三種類型的協同治理組織，提出改變現有的區域治理體制，增加多元治理主體［10］。針對程序性機制運行中的政策失效問題，諸多學者試圖對其進行結構性優化。司林波等對績效問責模式的設定提供了由制度規則、責任主體、協同執行、結果評估、績效反饋五個要素構成的分析框架［11］。李珒提出建立獨立職權、高于區域內環保治理單位的協同組織，通過污染治理的利益分配來彌補弱勢主體的利益損失［12］。

盡管京津冀大氣污染協同治理取得了突破性的成績［13］，但在生態文明建設持續推進和“雙碳”治理任務的背景下，京津冀合作治理仍需在一定理論指導下，深入分析問題癥結，逐步完善協同治理理念和機制，實現更加良好的跨域協同治理。

二、“激勵—結構—行動—反饋”（MSAF）協同治理框架的構建

由于公共管理問題的復雜性，很多管理問題已經超越了行政管轄的邊界和部門界限，甚至也超出了政府單獨決策的界限，因此，西方國家協同治理超越了利益政治和管理主義模式，成為一種新型的治理復雜公共問題的治理模式。然而，協同治理的概念卻紛繁復雜，不同學者強調的重點有所不同。Ansell和Gash等認為，協同治理是一個或多個公共機構吸納非國家利益相關者參與集體決策過程的治理安排，這種集體決策是正式的、以共識為導向的、協商式的，旨在制定或執行公共政策，或管理公共項目與財產［14］，并提出了由初始條件、催化領導、制度設計和協同過程構成的SFIC模型。

在這個模型基礎上，我國學者劉小泉、朱德米提出了由起始條件、協作過程和結果三要素構成的協同治理框架［15］。之后，學者們強調動力機制和制度結構是協同治理的重要要素。司林波等建構了“動力—結構—過程”協同治理分析模型，并應用模型進行了京津冀協作行動問題的研究。魏娜將上述模型修改為“結構—過程—效果”模型，對協同的制度、結構、利益機制、理念進行了重新設計和優化，并根據協同效果探究制度和過程中的治理困境。謝永樂等認為，“協同—績效”機制建設缺位，現有區域大氣污染協同治理“閉環”體系存在斷鏈，忽視了治理效果對行動的反饋作用［16］。因此，學者們逐步完善了協同治理過程中的動力、結構、過程、績效等重要環節，構建了不同的協同治理過程模型。本文試圖對上述模型進行一定優化，突出核心要素，加入重要的反饋環節，構建全流程框架來探討協同治理系統過程。

首先，激勵機制是協同治理的重要動力，是協同治理框架運行的初始條件。在自然存在的協同需求與政府主導的激勵措施共同作用下，協同治理的動機得以形成，并構成協同組織和結構更新與再設計、協同過程運行的重要前提；其次，協同結構是協同治理模式運行的組織基礎，其中的核心部分包括協同組織結構和協同權力分配，在內部需求與外部激勵的共同作用下，協同結構完成組織結構和權力分配的優化，并直接影響到協同過程；再次，協同過程是區域協同治理運行框架中的主體部分，體現了協同行動產生的作用機制和具體邏輯，在多元主體共同參與、共識構建以及協同能力提升的共同作用下，最終產生一系列協同行動；最后，監督機制是協同治理模型運行、修正與達成協同結果的重要保障，監督機制通過績效評估、監督與問責、結果反饋等途徑作用于前置環節，優化整體治理實踐和效果，最終形成“激勵—結構—行動—反饋”（MSAF）協同治理分析框架（見圖1）。

上述分析框架用于分析京津冀跨區域大氣污染的治理實踐具有科學性和可行性。京津冀大氣污染協同治理是一個開放的系統空間，各級政府、環保組織、企業及公民擁有相對開放的政策環境，對政策制定、實施和結果產生復雜的互動和影響；在中央政策壓力和各主體內生動力的雙重影響下逐漸形成有序、協調的治理結構，并產生了各層級之間的復雜集體行動。近年，京津冀大氣污染協同治理實踐不斷發展，在探討深化協同治理效果的過程中，需要加入對效果的考量，以發揮其對結構和過程的反饋作用。因此，本文依據MSAF全流程框架來分析京津冀大氣污染協同治理的特征及其制度改進。

三、基于MSAF框架的京津冀大氣污染協同治理特征與困境分析

（一）基于MSAF框架的京津冀大氣污染協同治理特征分析

我國跨行政區政府間協同治理大多屬于結構性協同體制，分為縱向協同、橫向協同和條塊間協同三種類型，其中，縱向協同體現為以權威為依托的等級制模式［17］。一般而言，權威被認為是某主體使其他主體服從并執行的能力。在京津冀及周邊地區大氣污染的協同治理中，組織結構、組織運行及效能都集中反映出中央權威的縱向協同特點。基于MSAF框架，本文對京津冀大氣污染協同各環節的特征進行具體分析。

1. 以自上而下的政治性動員為主的協同激勵機制

京津冀大氣污染聯防聯治及其空氣治理的重大成果如“APEC藍”“兩會藍”等，主要是通過自上而下的政治權威驅動所取得的。從積極引力來看，空氣治理行動的主要推動力在于自上而下的政治理念變革。黨的十八大以來，生態文明建設和綠色發展理念有效地改變了地方政府的行為方式，生態文明建設成為各級政府的重要工作目標和工作內容，生態環保考核納入領導干部綜合考核評價并與晉升等激勵密切聯系起來［18］。中央的高度重視使京津冀三地政府積極組織、籌劃并參與大氣污染的治理行動。因此，基于縱向協調的高度政治權威，是京津冀大氣污染協同治理的根本動力。地方政府執行和完成大氣污染治理任務有利于地方官員的政治評價和職務晉升，政治激勵是地方政府參與協同治理的重要推動力。從壓力來看，中央環保督察對地方所形成的督辦、問責、動員三重約束力，是地方提高環保政策注意力的重要原因［19］。來自國務院、生態環境部的直接考核監管壓力也促使京津冀采取協同治理的方式來改善作為區域公共事務的大氣污染問題。由此可見，來自中央宏觀統籌下的任務分配與監督考核等自上而下的政治激勵共同構成了京津冀地區協同治理的主要動力，使京津冀大氣污染協同治理過程具有集中統一的高度權威性特征，保證了大氣污染治理行動、資源和利益的統一協調。

2. 以中央統籌、地方協同為特征的治理結構

京津冀大氣污染治理具有公共產品特征，面臨著集體行動困境。地方政府合作水平面臨溝通成本高昂、利益分配不均以及機會主義風險等問題，交易成本高昂。縱向關系的嵌入式治理有利于降低交易成本，提高合作收益［20］。京津冀大氣污染治理具備顯著的縱向嵌入的治理結構，充分體現了中央意志和統籌治理特征。2013年，中央統籌成立了“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”（以下簡稱“協作小組”），其組織運作主要通過省級主要領導間專題會議的形式進行。在一些專項大氣污染治理中，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制會議經常由國務院領導出席，并要求各地方政府相互協同，共同承擔大氣污染治理任務。為進一步完善協調、高效的治理結構，黨中央、國務院于2018年決定將“協作小組”調整為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”（以下簡稱“領導小組”），組長由國務院副總理擔任，進一步加強了縱向權力對于協同治理的統籌和引導作用。

地方政府在中央統籌和領導下，在大氣污染治理行動中不斷強化協同行動，嘗試聯合執法，共同強化了大氣污染協同治理的強度和質量。2017年，京津冀三地人大出臺了《京津冀人大立法項目協同辦法》，進一步提升了京津冀大氣污染協同治理的法治化水平。雖然以中央統籌推進為主的縱向治理結構取得了顯著的效益，但在常態化治理過程中由于京津冀三地的“政治位勢”差異明顯，三省市利益訴求不匹配等，使治理效果未得到完全持續鞏固。

3. 以高效率為特征的“運動式”治理過程

“領導小組”在實際工作中以會議制為協同機制，以任務指標化和指標拆解為執行目標［21］。在國務院下達重要大氣污染跨域協同治理任務時，組長定期組織召開專項工作會議，對重點防治行業、協同指標和治理任務等進行協商討論。隨后將政策任務分配給地方政府，各省市參照此模式對本區域內的任務指標進行再分解，確保大氣污染治理任務的落實。以縱向權威為主的協同具有顯著的行政強制性和推動力。

因此，以縱向權威為特征的治理結構在一定程度上決定了協同行動的過程特征。中央政府為了改變地方政府的環保意愿和長期形成的行動方式，必然選擇政治動員和“運動式”治理的方式，通過宣傳教育、組織調整和專項行動等方式落實黨和政府的大政方針。自上而下的強力推動使生態保護和環境治理任務執行模式呈現高效率、嚴標準、穩落實的特征，地方政府暫時放棄各自的地方利益，服從于國家的長遠利益。在壓力型體制下，地方政府的大氣治理動員各種資源，采取多種措施以滿足中央的標準和要求，尤其是隨著層層指標分解，基層政府甚至采用“一刀切”的形式強制關停轄區內污染企業［22］。顯然，治理過程高效與高成本密切聯系在一起，而基層政府在執行政策中的偏差極易造成污染的反彈。

4. 以中央政府主導下的督察與整改為特征的反饋機制

環境督察是政府對下級行政機構的環境政策執行情況進行監督檢查。尤其是在黨的十八大以來，中央環保督察不斷加強，在京津冀大氣污染治理中發揮了重要的監督和反饋整改作用。京津冀大氣污染治理效果的考核一般分為重大任務期間的直接成果檢驗和日常巡查整改兩部分。其中，前者在“領導小組”牽頭下由生態環境部門通過事前檢測、限期整改等方式高效完成，結合環保約談的途徑直接向省、市領導部門反饋，在“任務壓力”和“指標壓力”傳導下，京津冀及周邊地區迅速完成整改，過程呈現出中央主導、地方參與的特征。

日常中央環保監督主要通過中央督察組進駐的形式展開，通過省市多輪各級提前自查、現場督辦和后期反饋，督促各級地方政府限期整改。中央督察組落實環保主體責任，直接向下跨級“追責問責”，實質上發揮了重要的協同治理結果的評估和反饋功能。中央政府在政治理念上的注意力調整，強化了環境監督檢查，為提升跨區域間的大氣污染治理績效提供了重要保障。從反饋機制角度來看，縱向權威主導下的協同治理與橫向協同治理在反饋機制方面存在一定差別。橫向權力協同治理反饋更加強調合作各方共同對合作效果進行評估，而不存在自上而下的評估。例如，長三角城市合作是在確保參與合作城市平等決策權之下，建立了專題性的評價體系，把評價結果和專題資助相結合，推進落實合作事務［23］。

（二）縱向“權威型”協同治理模式的困境及原因探析

1. 協同治理的內在驅動力存在顯著差異

高效的協同治理強調各主體主動、平等地參與到協商之中，爭取實現區域利益的最大化。長期依靠自上而下的中央權威推動的區域協同并不能夠充分發揮各區域的積極性和內在動力，其長期協同治理成效將會下降。只有在合作各方治理意愿一致時，才能驅動復雜的環境監管各子系統恪盡職守，積極合作，形成強大的治理合力［24］。而因為屬地治理理念、“政治位勢”差異、產業結構差異帶來的經濟利益失衡等原因，京津冀地區大氣污染協同治理意愿存在差異，這種內在驅動力差異將影響到協同治理效果。

屬地治理思維仍未打破。京津冀區域大氣污染協同治理的成功實踐主要源于自上而下的危機應對和完成政治任務的壓力，而協同治理的觀念和科學的運行機制并沒有完全建立起來。我國行政區劃的條塊分割及權力分配現狀容易加劇區域環境中的信息不對稱，造成地方政府的轄區化控制，阻礙資源要素在區域內部自由流動［25］。地方政府都著眼于自身利益，加之缺乏有效的交流、協商機制，在政策制定時，往往無法從國家全局角度出發，只停留在屬地本位利益層面，直接帶來治理過程和結果的碎片化，阻礙區域間協同治理信任的形成。

地方政府存在顯著的“政治位勢”差異。京津冀三地不同的政治目標和區域定位是造成這種差異的主要原因。北京作為全國的政治中心以及中央政府所在地，直接受到中央政府決策壓力的影響，在區域聯合治理中處于政策和資源上的主導地位，而天津和河北卻在治理任務中承擔了更多責任和困難。這種差異化的“位勢”導致天津和河北因資源吸引力較弱、面臨更多阻力和嚴峻困難，而使推進協同治理的積極性弱化，損害了兩地推動常態化協同的積極性。

產業結構差異導致了治理背后的經濟利益失衡。產業、能源和運輸結構是京津冀地區減碳治污的重要內容，均與產業結構密切相關，顯然第二產業占GDP比重較高的天津和河北兩地轉型壓力大、成本高。在對“兩高”項目堅決遏制的過程中對于兩地GDP造成極大影響，倒逼其產業快速進行轉型和升級。反觀收益角度，北京在大氣污染治理過程中付出成本相對較低，而能收獲大氣質量提高更加明顯的收益；而天津和河北雖然也享有大氣質量提高的收益，但產業結構調整和優化所付出的成本遠遠高于北京。利益補償機制的缺乏削弱了利益受損地區和企業的協同動力。

2. 協同組織的結構不夠合理

京津冀地區大氣污染協同治理從組織架構到各協同主體之間進行的溝通、交流、合作、幫扶等行為多由中央政府主導，區域內部協同組織的結構設置規范性不足，無法有效發揮組織本身的結構性功能。協同組織是促進合作領域內各行動者進行溝通協調、利益分配和監督評估的重要組織行為體。在橫向協同結構中，正式的協同組織結構是由跨域合作者共同推動成立并且是達成共識和推動政策執行的重要機構。然而，京津冀大氣污染治理的協同組織并沒有充分發揮地方政府、企業和社會組織的協同作用。組織結構的權責分配主要集中和體現在中央政府和地方各級政府的權力和責任劃分上，企業、社會組織并沒有真正地成為大氣污染治理的權責主體，這也導致治理過程呈現單向度的命令執行特征。這種結構性特征也決定了協同過程缺乏相關主體的協商和共識達成。

從組織機構來看，目前，領導小組是京津冀大氣污染的協同組織，發揮了重要的權力協調、責任分配和政策執行等功能，該協同機構以專項重點任務為主要工作，再通過集中會議上傳下達工作條目完成目標。然而，此平臺缺少責任主體之間的談判、溝通以及在此基礎上的協議、權利義務關系等，沒有明確規定協同過程中的權力、協同責任等制度安排。另外，這種機構模式不利于協同治理的常規化和日常化。

3. 協同過程的合作困境

由于大氣污染的協同治理過程是在中央政府強力推動下而展開，地方政府在強大政治壓力和績效壓力下，直接通過任務的逐級下發與層層分解來保證良好的治理效果。在長期行為慣性、環境問題的復雜性、資源有限以及短期目標的條件約束下，地方政府往往采取動員各種力量、集中突擊的“運動式”治理模式。在這個過程中，中央政府和地方政府僅在權力壓力下形成治理目標的簡單共識，而社會團體和污染企業等都缺乏對于大氣污染的治理共識，從而導致高度動員式的治理模式形成，并產生一系列治理問題。

“運動式”治理的突出問題在于其效果的短期化。京津冀大氣污染治理落實到基層，也具有顯著的“運動式”治理特征，呈現臨時性、間斷性以及目標單一性［26］。地方政府由于缺乏大氣污染協同治理動機和目標共識，其行動主要將滿足中央政府的目標為根本目的。一旦中央政府的壓力下降或者短期目標實現，那么地方政府便實現了治理達標。因此，這種狀況不利于形成基于協同主體共同認同的制度規范和行動機制。

大氣污染治理的運動化顯著提高了經濟和社會成本。為了盡快落實政策，基層政府往往采取關停并轉、限產停產等強制性手段盡快達到治理目標。這種措施一方面能夠起到立竿見影的效果，也能在一定程度上不斷調整產業結構，使地方經濟向綠色節能方向發展；另一方面由于產業轉型和經濟結構調整是一個長期過程，短時間內的強制關停或停產等措施，會對當地經濟、就業、收入等各方面產生嚴重影響，提高治理的社會經濟成本；同時，在治理過程中，地方政府投入大量人力、物力和財力等進行大氣治理，但由于效果的短期性使得污染治理陷入惡性循環，造成行政資源的大量浪費和政府治理成本不斷提高。

另外，單向度的治理過程易形成企業的逃避和對立情緒。簡單的威懾方法未能解決結構性問題以及企業等政策對象并未參與到協同治理過程等問題。因此，基層政府雖然努力執法，企業卻質疑執法標準和執法方式。污染企業選擇逃避檢查和執法，甚至產生對立情緒，在治理主體與治理對象間形成了“突擊檢查”與“靈活應對”的行為模式，不但降低了污染治理效果，而且還會降低政府的公信力［27］。

4. 協同監督反饋缺乏常態化和精準度

目前，京津冀大氣污染協同治理監督反饋機制呈現自上而下的特征，在短期內達到了一定監督效果，但從長期來看，反映出監督反饋缺乏常態化和精準度的問題，沒有建立制度健全、權責清晰的常態化、精準化監督反饋機制。首先，以“自上而下”為主的監督機制導致京津冀各地方政府、企業均面臨較大壓力，尤其是以重工業為主的河北省，其在協同治理主體中處于較弱勢地位，面臨的評估、督查壓力顯著增加，由此引發地方政府和污染企業避責行為甚至數據造假行為，嚴重阻礙了監督反饋機制的有效運行。其次，協同主體之間的數據和信息交流不足，中央與地方間也存在信息不對稱的問題，導致中央無法對京津冀協同治理過程和效果做出常態化和準確監督，巡查監督的流動性導致各級地方政府將注意力集中于整改時段，而常態化的污染排放監督失位，甚至掩蓋創造經濟利益的污染企業。

除此之外，現有監督機制還存在監督主體單一的問題，成為制約京津冀協同治理模式發揮效用的困境之一。“自上而下”的監督機制導致只有中央政府及其相關部門成為監督者，地方政府、各地基層政府和污染企業等其他主體都只作為被監督者，橫向監督機制缺失，難以形成京津冀三地在共識基礎之上的互相評估，導致橫向評估難以施行，進一步阻礙了常態化、精準化監督的實現，甚至導致部分地區出現了地方政府與污染企業合謀以應對中央督查的情況。監督主體單一還導致了制度性的權責不清，實際監督問責過程中權責不對等、責任目標與執行行為存在不一致等現象時有發生，模糊與動態監督致使跨區域污染協同治理績效問責效果不佳。

四、完善京津冀大氣污染協同治理的建議

京津冀地區跨區域大氣污染協同治理的實踐取得了顯著的成績，印證了縱向“權威型”協同治理具有鮮明的區域特色性與現實有效性。但是“權威型”協同仍舊面臨著不可忽視的困境。因此，要想切實推進京津冀地區空氣質量的常態化持續向好發展，需要不斷完善京津冀大氣污染協同治理的路徑，創新具有約束力和持久性的協同機制，具體包含以下幾方面建議。

（一）增強協同治理動力機制：完善協同治理理念和激勵機制

首先，京津冀大氣污染協同治理應推進京津冀地區經濟社會發展一體化，打造協商視角下的協同環境與共同體意識。一是進一步貫徹落實新時代生態文明建設的要求，提高對中央政府縱向協調重要性的認識。充分發揮集中統一領導的制度優勢，在大氣污染立法過程中強化京津冀區域整體責任意識和共治理念，通過建立集體責任制度促使地方政府在處理跨區域的治污問題時主動與周邊行政區進行合作。二是強化京津冀及周邊政府橫向協同的意識。京津冀地區大氣污染協同治理應充分依托“京津冀協同發展戰略”，實現京津冀及周邊地區從單方面援助向多主體共贏思維的轉變，加強地方政府橫向間的聯系和合作。三是增強企業、社會組織等多元主體共同參與大氣污染防治的意識。大氣污染治理包含了企業、行業組織、環保組織、民眾等多元行為主體，依托行業聯盟等民間權威促進大氣污染治理共同體意識的形成至關重要，要通過主動溝通營造共同發展的協商環境，最終實現統一行動。

其次，以制度化的激勵機制增強地方政府以及其他各行為體的協同動力。建構和優化中央縱向支付為主、京津冀地區政府間橫向利益補償機制為輔的激勵相容機制。充分發揮財政性政策工具作用，健全以“受益者支付”為核心的利益協調與補償機制。在京津冀協同發展戰略的引導下，明晰央地財政權責分配和地方財政可支配范圍，加大中央污染治理財政支持，賦予地方政府足夠的利益空間，尤其是對欠發達地區在產業升級過程中額外的成本與損失進行利益平衡與補償。同時逐步建立區域內財政轉移支付機制，由發達地區橫向承擔欠發達省市因治理任務加劇而產生的治理成本，激發欠發達省市的治污積極性，防止“搭便車”現象的發生。

（二）完善協同治理結構：優化網格化權責分配基礎上的獨立協同治理機構

塑造網格化的大氣污染協同治理權責分配。一是明晰央地政府在大氣污染協同治理過程中的權責分配。京津冀協同治理的成功實踐經驗表明，中央政府要持續發揮宏觀統籌作用和監督管理職能，在權責細化與匹配的基礎上，將環保督察、監督幫扶常規化，確保協同治理的長期有效。同時，通過法律法規的制定，賦予省級政府在協同過程中的自主決策權和自由執行權，在制度層面營造有利于政府間增進認同、跨越邊界和約束的政策環境。二是全面提高企業、社會組織等主體在大氣污染協同治理過程中的話語權。盡管大氣污染協同治理的責任主體是省級政府，但環境治理的流動性和區域性決定了企業、行業組織、環保組織等多元行為主體的參與是至關重要的。需要通過主動溝通營造共同治理的協商環境，在政策制定、防治規劃、統一行動等方面拓寬行業聯盟等民間權威廣泛參與治理的渠道。

逐步建立獨立運行、權責明晰的跨區域協同治理機構。目前的協同治理組織仍需要不斷完善，尤其要逐步建立獨立、常設的跨區域性治理機構。該機構應負責協同治理目標的制定、政策協商和治理行動的監督執行等，將分散的地方政府權力聯系起來，通過系統的權責分配、有效的溝通協調破除協同壁壘，強化地方政府間的通暢性和凝聚力，引導其在大氣污染治理領域進行常態化的合作。同時進一步擴大大氣污染防治專家委員會的權威性與話語權，定期邀請學界和業界人員共同參與區域內大氣污染的協同治理的商討過程。

（三）構建可持續、法治化協同治理過程：挖掘多元主體力量和大數據治理功能

京津冀大氣污染協同治理中治理過程的優化，需要推動治理過程向法治化、常態化方向轉變，并在治理過程中充分挖掘大數據治理的功能與多元主體共同參與的力量。

一是通過強化協同治理組織與地方政府職責，提高京津冀日常性、常態化協同治理的能力。各協同組織需要定期召開專項會議，總結階段性工作成果及問題，部署下一步工作重點和任務，確立協同治理行動的目標，各地政府需要協調本地治理與跨域協同治理的關系，切實履行協同治理要求。

二是以共同價值為導向，推動法治化協同治理過程。具體來說，一方面要推動京津冀大氣污染治理立法工作的協同，通過建立明確的協同立法流程，實現立法規劃、立法計劃與立法行為的整體協同合作和標準統一，從協同立法的角度規避大氣污染治理相關法規規章與條例等的不一致甚至沖突。另一方面要在跨區域執法的過程中強調聯合、協同執法的重要性，建立科學、合理的執法標準，并注重保障執法主體與執法權限的優化協同，促進京津冀各地方政府在法治化治理中的步調統一。

三是大氣污染協同治理應逐漸走向以政府為中心的多主體參與式協同，進一步整合、優化市場和社會資源，吸納社會元素進入協同治理實踐。協同治理本質上要求社會組織、企業等主體的參與，因此，要充分發揮社會環保組織、行業協會的作用，根據地方實際靈活賦權、信息共享，充分利用社會團體的行業優勢與專業特長，打造便于社會團體參與的政策環境。另外，還要調動公民、企業等多元主體共同參與大氣污染治理的積極性，增強公民對各地交通、取暖等環保政策的支持力度，拓寬多元主體參與渠道。

四是充分發揮新興技術與大數據治理的先進優勢，推動京津冀大氣污染協同治理過程中的信息共享與協同。首先，打破大數據共享困境。整合現有相關信息共享平臺，建立京津冀統一的信息與數據共享平臺，打破“數據鴻溝”限制。其次，加強大數據的協同應用。通過對京津冀大氣污染與治理相關信息的獲取、處理與分析，推動下一步協同決策或調整等過程的進一步精準化、科學化。

（四）完善多元監督途徑：擴大橫向監督，完善評估與問責機制

完善京津冀大氣污染協同治理的多元監督途徑，需要通過擴大橫向及常態化監督以及完善評估與問責機制來實現。

一是擴大橫向監督與常態化監督。破除內部監督與縱向監督的局限性，通過建立社會團體、新聞媒體及公眾共同監督的渠道，增強監督機制的實時性、全面性和有效性。具體來說，可以創建京津冀大氣污染協同治理社會監督評價平臺，為多元主體隨時隨地參與大氣污染治理監督提供渠道和保障。還可以吸納社會團體代表、專家及公眾代表建立社會監督委員會，定期形成社會評價結果，推動多主體共同參與監督過程的正規化、程序化進程。

二是完善大氣污染協同治理績效評估機制，創新評估與監督手段。首先，增強京津冀大氣污染協同治理的內部橫向評估。目前，治理績效評估基本上是建立在中央對于地方的評估上，存在評估效果不佳的問題。而建立在協同共識基礎上的各地方政府應進行內部的相互評估，形成治理成員內部的相互監督。其次，區別于地方政府治理，區域協同治理績效評估應適當擴大評估范圍，考慮各地政府在大氣污染協同治理中發揮的作用與表現，建立更加全面、科學且細化的指標評價體系，為進一步的責任劃分提供依據。再次，積極引入高新技術手段，優化大氣污染相關指標的動態監測過程，不斷更新績效評估方法，借助技術手段提高評估機制的效率與科學性。

三是健全大氣污染協同治理的問責機制。問責制的目標是對政府組織及官員的行動、行為形成責任約束。一方面，要加強大氣污染協同治理監督問責的過程規范性，在明確因果關系與權責關系的基礎上進行問責，并將問責過程和結果及時向社會公布，保障程序規范性和公眾知情權；另一方面，要進一步細化和量化問責事由，建立明確、統一的問責標準，維護問責公平，并適當保留必要限度內的容錯機制，在強化責任的同時避免問責制度過于嚴苛。

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［責任編輯：薛瑞漢］