習近平法治思想中的憲法高質量發展理論研究

譚波 張增輝

［摘要］黨的二十大報告強調“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。社會主義現代化建設的高質量發展需要法治理論的高質量發展，更需要憲法的高質量發展。新時代背景下，經濟、政治、文化、社會、生態文明等方面的高質量發展都要依托憲法的高質量發展，這也是習近平法治思想對憲法發展的新要求。習近平法治思想指引下的憲法高質量發展體現在宏觀層面的堅持依憲治國、依憲執政，中觀層面的憲法指導下法治體系的統一和微觀層面的合憲性審查的推進。

［關鍵詞］習近平法治思想；新發展；憲法高質量發展；憲法實踐

［中圖分類號］ D920.0?［文獻標識碼］ A?［文章編號］1003-7608（2023）02-0120-10

黨的十八大以來，關于憲法的理論創新與實踐發展水平持續攀升。習近平強調：“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”［1］新時代，不斷更新的憲法理論指導憲法實踐，高質量的觀念憲法推進現實憲法和成文憲法的完善。習近平法治思想中關于憲法的重要論述，客觀上反映憲法理論、實踐高質量發展的重大創新，也為我們深化憲法的理論性、理解憲法的實踐性確立了新的范式，為憲法學研究提出并闡釋憲法變遷框架內的憲法高質量發展提供了科學的研究路徑。憲法高質量發展是全面推進依法治國尤其是堅持依憲治國、依憲執政的出發點與立足點。2022年12月，習近平在紀念現行憲法頒布實施40周年時提出，“必須堅持與時俱進完善和發展憲法”，這為憲法高質量發展的理論和實踐提出了新的要求。

一、憲法發展的理論和實踐表征

（一）憲法發展的理論表征

發展是人類社會的永恒主題。發展是指事物由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級不斷演變的過程，即在現有事物狀態基礎上不斷優化和完善的趨勢。從理論上看，發展并不純粹指經濟現象，也包含一個國家經濟、政治、文化、社會、生態等制度機制的重組和優化。“我們必須把發展看成是涉及社會結構、人的態度和國家制度以及加速經濟增長、減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面過程”［2］。

憲法發展則可以理解為憲法的進步態勢，是在原有憲法規范基礎上的進一步優化。憲法學界對“憲法發展”這一概念存在著不同的認知。林來梵在其著述中提到憲法發展就是“憲法成為人民之甲胄”，中國憲法發展的趨勢是憲法慢慢地從國家政權合法性的認定書逐漸地發展成為人民權利的保障書［3］。他認為，憲法發展的內涵是憲法的功能逐漸為普通民眾所使用，并用來保障自身的合法權益。有的學者則認為，憲法發展特指朝著特定方向、遵循一定規律但又有人為干預的憲法變動，并從實質主義和形式主義憲法觀剖析憲法發展，認為實質主義憲法觀塑造了“憲法發展”概念［4］。有些學者只將憲法修改納入憲法發展的框架，并且認為憲法發展就是憲法修改［5］。有些學者將憲法的指導思想、基本制度、公民基本權利以及憲法立法模式都歸為憲法發展［6］。還有學者認為，憲法發展囊括了新中國成立以來所有的憲法變動。新中國憲法的發展跌宕起伏，數度經歷大變更，其命運可謂顛沛流離，直至“八二憲法”之后的近三十年才逐漸平穩［7］。更有學者總結憲法發展的路徑，認為合法憲法解釋即符合憲法的法律解釋是憲法發展的路徑之一［8］。還有學者認為，憲法發展是一個動態化過程，從政治性、法律性，再到憲法發展的高級形態——憲法的社會性［9］。有的學者則突破了憲法本身的束縛，認為通過立法發展憲法，有利于超額、長足地發揮憲法發展之功用，更多地觸及憲法發展途徑的邊界［10］。綜合上述學者的不同觀點，我們可以將憲法發展分為狹義的憲法發展和廣義的憲法發展。狹義的憲法發展注重憲法文本的規范意義或者文本上最直觀的變動，或為修改，或為解釋，也可以稱為“文本主義的憲法發展”。文本主義的憲法發展，很自然地將憲法文本之外的因素排除在外，不考慮憲法的社會、政治、經濟、道德等因素。而廣義的憲法發展則包含憲法本身的發展。綜合來講，廣義的憲法發展強調憲法的綜合價值，既有憲法的指導思想、憲法的原則、憲法的精神本身之外的發展變化，也有憲法內部構成要素（憲法規范、憲法結構、憲法規定的根本制度）的發展變化。可見，憲法發展囊括了憲法制度和憲法價值的發展和實現，既有憲法文本的完善、憲法結構的重置，也有憲法精神、憲法原則的拓展與優化。例如，在1993年的憲法修改中，就把“堅持改革開放”這一原則置于憲法序言部分的四項基本原則之后，這是現行中國憲法精神的一個重要發展［11］。2018年憲法修改時的社會主義核心價值觀入憲以及為回應2017年黨的十九大報告中的“合憲性審查”表述而進行的組織機構和制度調整等都是憲法精神的具體化。憲法精神也成為2019年《法規、司法解釋備案審查工作辦法》中對備案審查標準的明示規定。憲法發展離不開憲法文本。憲法文本本身就是一種價值與規范體系，其存在形式表現為文本之上、文本之下、文本之內、文本之外，構成完整的價值與規則體系［12］。

憲法是迄今為止人類法治文明發展的最高成就，濃縮著法治的核心要義與基本精神。作為制憲時凝聚著國民意志、彰顯共識的成文憲法一經制定便已成為不易修改的樣態［13］。而國民意志會在經濟、社會等各種因素影響下不斷發展變化，作為一國法律秩序的基礎與最高依據的憲法，必須對社會現實的發展變化作出相應的調整和回應。這也可以理解為憲法規范與社會現實發生了沖突，在憲法的運行過程中出現規范與現實的沖突是正常的現象，而且沖突是絕對的［14］。憲法學者們將這種舊的憲法規范的原有含義與現實的沖突稱為“憲法變遷”。“憲法變遷”一詞是由德國公法學者耶林內克在1906年撰寫的《憲法修改與憲法變遷》一文中首次提出的。耶林內克認為，憲法變遷是憲法條文未修改而現實上憲法規范的內涵發生了變化。實際上，耶林內克所說的憲法變遷不同于憲法修改，因為憲法修改是通過有意志的行為而實現憲法條文的變更，而在憲法變遷過程中，憲法條文在形式上沒有發生變化，但其內容在沒有意圖、沒有意識的情況下基于事態變化而發生了變更。根據德國學界的通說，憲法變遷是憲法修改的先行程序。換言之，憲法變遷的極限便是憲法修改［15］。憲法變遷正是在憲法的穩定性和適應性之間努力達到的一個平衡點。

如前所述，憲法發展是在憲法文本基礎之上進行的憲法制度與憲法價值的發展，而憲法變遷的前提是在規范與現實之間存在張力。憲法發展正是諸多憲法變遷中契合民族性和時代性的一種特殊表現。

（二）憲法發展的實踐表征

憲法發展定義的開放性決定了其實踐表征眾多，加之憲法本身就是一個綜合體，既是價值的綜合，也是制度的匯集。在憲法價值層面，民主、法治、社會秩序是憲法政治得以維持和發展的基本前提。一國的憲法制度和民主機制的確立，有利于解決社會發展中權力與權利、社會與國家之間可能存在的沖突，從而保障社會的穩定和發展。但有時也會存在一些特殊情況，比如，基于憲法變遷帶來的憲法規范與社會現實之間的沖突可能仍未得到根本解決，因此，終極解決方法就歸結為直接修改憲法或進行憲法相關法“從無到有”的創制，以期解決經濟社會發展面向憲法所帶來的張力問題。

我國現行憲法沿襲了“五四憲法”的基本原則、體例和結構，在頒布實施之后，確立了社會主義憲法制度指導下的民主和法制相結合的機制，曾有效破解改革開放初期的相應困境。但是，隨著改革開放的深入，憲法的價值和功能發揮很快就遭到來自社會發展的法治提升需求。在非公有制經濟、土地制度和市場體制等領域，出現了與憲法規范不一致的改革舉措。有學者針對這種情況提出了“良性違憲論”［16］，認為“良性違憲”的基礎就是法律一經制定便具有滯后性的先天性條件，改革開放屬于摸著石頭過河，如何進行改革和哪些方面需要改革都是無法預知的，故而，改革涉及的方方面面不可避免要與憲法規范發生沖突。有學者認為，“良性違憲”實質上是主張可以有條件地故意違憲，這在理論上是錯誤且有害的，付諸實踐則必然阻滯我國走向法治社會的進程［17］。從本質上講，所有違反憲法的行為都將對法治造成不可逆的損傷，都將危害國家、社會、個人的發展利益，應從理論和實踐上特別注重遏止“良性違憲”。也有學者從綜合角度出發，認為社會轉型時期類似這樣的合憲性沖突屬于“正常的沖突”，而所謂的“違憲”現象實際上只是一種由于規范的滯后性而引起的沖突，從其性質與表現形式上看并不屬于違憲的范疇，同樣也不會損害憲法的權威［18］，針對現實中一些事實與規范不一致的情況，可通過憲法解釋加以解決。當憲法解釋運用到極限時，才能運用憲法修改的方式，使社會變革具備合憲性。這些問題的實質在于，我國沒有憲法變遷或憲法發展的系統理論，而從憲法發展的實踐表征來看，也缺少基于憲法精神的宏觀憲法判斷機制，沒有充分運用憲法解釋權，最終只能留待采取憲法修改的方式來解決此類沖突。20世紀80年代以來的諸次憲法修正案中增加的有關內容，在很大程度上就是對憲法規范語義包容空間的一種詮釋與回應，其目的是為了實現規范與現實在價值意義上的統一。有學者從形式意義的憲法穩定觀和實質意義的憲法穩定觀出發，認為形式意義的憲法穩定觀追求的憲法形式上的穩定并不一定是憲法的真正穩定。從形式意義的憲法穩定觀看，多次的憲法修改或多或少對憲法的穩定性和權威性產生影響；而從實質意義的憲法穩定觀出發，認為憲法的穩定與憲法是否進行部分修改或較大修改并無聯系，只要憲法規范能夠與社會的發展變化具有協調性、適應性，憲法就具備穩定性［19］。例如，1988年憲法修正案中增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的內容；1993年憲法修正案規定了“國家實行社會主義市場經濟”；1999年憲法修正案將非公有制經濟確定為“社會主義市場經濟的重要組成部分”。這些具有定調式的憲法權利性或確認性規范，實際上正是長期社會實踐與現行憲法條文之間博弈后果的最終體現。我們不能苛責作為根本法的憲法本身時時刻刻與社會現實保持一致，但也不能過分追求形式意義的憲法穩定而對社會現實的變遷置于不管不顧的境地。這些觀點實際上也是對我國憲法發展理念的一種理性呼喚。正如有學者所指出的，除去憲法規則之外，憲法規范還包括憲法原則和憲法政策［20］。習近平指出：“保證憲法確立的制度、原則、規則得到全面實施。”［21］雖然憲法規則沒有及時得到修改，但憲法政策一直在更新。就憲法淵源和憲法表現形式的關系而言，作為憲法表現形式的憲法典雖然沒有通過憲法修正案的方式及時調整，但作為執政黨全會文件的憲法淵源一直在持續踐行“發展”，因此憲法也在實現著高質量發展。畢竟，我國當下憲法修改的原則是“對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現和規范、非改不可的”，才進行必要的、適當的修改，而憲法解釋機制還需要進一步完善和落實。

二、習近平法治思想對憲法高質量發展的內在要求

（一）從發展到高質量發展

黨的十六大提出了“發展是我們黨執政興國的第一要務”，黨的十八屆五中全會首次提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。“發展是我們黨執政興國的第一要務”中重點突出了五個方面的發展，包含“完善黨領導經濟社會發展工作體制機制”的黨的建設發展、“加強經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協商”的經濟社會發展、“最大限度凝聚全社會推進改革發展、維護社會和諧穩定的共識和力量”的改革發展、“運用法治思維和法治方式推動發展”的法治發展和“牢固樹立安全發展觀念”的國家安全發展。這一時期的“發展”主要強調經濟技術的創新發展、中國特色社會主義事業的協調發展、節約資源和保護環境的綠色發展、經濟深度融入世界經濟開放戰略的開放發展、朝著共同富裕方向前進的共享發展。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代引領新發展，此時發展的內涵和對發展的理解也達到了全新的高度。這些“發展”主要涵蓋了“堅持新發展理念”“堅持中國特色社會主義政治發展道路”“推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展”“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”“實施區域協調發展戰略”“實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”，以及“增強科學發展本領，善于貫徹新發展理念，不斷開創發展新局面”等［22］。可見，“發展”一詞涉及經濟、政治、文化、社會民生、法治理論、國家安全、生態文明、軍事、外交和黨的建設等方方面面。

在黨的二十大報告中，“發展”也貫穿全文，除基本延續黨的十九大報告對“發展”的表述范圍，更加強調“發展”的“高質量”。黨的二十大報告在開篇提到“完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力推動高質量發展，主動構建新發展格局”；在第三部分“新時代新征程中國共產黨的使命任務”中提到“實現高質量發展”是中國式現代化的本質要求之一；第四部分“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中提出“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”［23］。如同鄉村振興不僅僅是經濟領域振興的道理一樣，高質量發展也日益體現不局限于經濟領域的綜合性目標本色。

從黨的十八屆五中全會提出的新發展理念，到黨的十九大報告中的“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”的發展范圍全覆蓋，再到黨的二十大報告全面倡導的“高質量發展”，“發展”的內涵隨著時代演進逐漸擴容，由最初的經濟發展擴展到國家治理等諸多方面。以“高質量發展”為主題，就需要有“全面依法治國”保駕護航，其中，“憲法全面實施”更是其題中應有之義，黨的二十大報告再次強調“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施和監督”［24］是其具體體現。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，需要發揮憲法的統合力量，這更離不開憲法本身的高質量發展。

（二）習近平法治思想對憲法高質量發展的新布局

習近平指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。這個新時代“是承前啟后、繼往開來、在新的歷史條件下繼續奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代，是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代”［25］。其中，以全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨為主要內容的“四個全面”戰略布局逐漸明確，尤其是2021年全面建成小康社會和2022年黨章的修改，都使這種布局更加聚焦當前黨和國家的主要任務。在黨章修改已經完成的情況下，憲法的高質量發展就更顯必要。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，而全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的二十大報告提出共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，這是對“全面依法治國”這一堅持和發展中國特色社會主義本質要求和重要保障的擴充，需要在經濟領域和法治領域尋求交集，其中，最集中的交叉領域就是憲法在經濟制度方面的總體設定。“全面推進依法治國”的總目標意在“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”，這必須經由憲法。1999年，建設社會主義法治國家就已經被寫入憲法，而中國特色社會主義法治體系的首要前提是（以憲法為核心的）完備的法律規范體系，而法治實施、法治監督、法治保障等要素都需要統合于憲法的全面實施。這種全面實施本身也是憲法高質量發展的一種形式。就“全面從嚴治黨”而言，其實際上是作為執政主體的中國共產黨在憲法這種最高法度的框架下的“依法執政”，而“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，黨帶領全國人民科學修憲，保證憲法的高質量修改，從而又貫徹和維護2018年憲法修改時加入的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”之憲法精神。

憲法作為治國理政的總依據，也決定了“四個全面”戰略布局與憲法規定的國家根本經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度、生態文明制度等遙相呼應。對憲法而言，憲法規范中的制度和價值高質量發展，也離不開“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的具體實施。這也是黨的二十大報告在“對新時代黨和國家事業發展作出科學完整的戰略部署”中再次重點強調的。

具體來說，憲法高質量發展的新布局體現在以下幾個方面。第一，政治憲法的高質量發展。政治的發展離不開憲法指導思想的建設。習近平新時代中國特色社會主義思想強化思想建黨的基礎性作用，持續推進黨的理論創新，筑牢信仰之基，為推進黨的建設高質量發展奠定堅實思想基礎［26］。在制度建設創新方面，以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系還兼及完善的黨內法規體系。2012年，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》出臺，其在第一條就明確黨內法規和規范性文件同憲法和法律相一致的要求。2019年該規定得以修訂，在黨內法規和規范性文件面臨的四大審查中，“合法合規性審查”的首要要求也是“是否同憲法和法律相一致”，“違反憲法和法律的”，審查機關不予備案通過，并要求報備機關糾正。而這背后，是“憲法授權黨通過制定黨規等方式去具體規范領導權”這一法理事實的支撐［27］。第二，經濟憲法的高質量發展。新發展理念等被寫入憲法修正案，目的就是為了強調在經濟發展領域重大改革于法有據，并體現將改革進行到底的決心。2020年《中華人民共和國民法典》的通過，實際上是“按照黨中央提出的完善產權保護制度，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的要求”［28］。2022年的黨章修改，也加進了經濟發展戰略的相關內容，使黨章在經濟憲法的影響下逐漸展示其“經濟黨章”的屬性，這也是為了更好體現憲法的經濟功能。第三，文化憲法的高質量發展。除了前文提及的“國家倡導社會主義核心價值觀”入憲，憲法在國家文化制度方面的規定也被激活，并且逐漸形成了以“中華優秀傳統文化—革命文化—社會主義先進文化”為表征的外在表現體系，以電影產業促進法、公共文化服務保障法、公共圖書館法等為代表的系列立法是對這類文化表現體系的法治支撐。第四，社會憲法的高質量發展。近十年，雖然在現行有效法律中新通過的社會法占比較少，但以新出臺的反家庭暴力法、家庭教育促進法和修訂后的未成年人保護法等為代表的家庭治理立法成為當前社會治理乃至國家治理體系的重要部分。第五，生態文明憲法的高質量發展。2018年，憲法修正案將“生態文明”寫入憲法序言，同時在憲法的指引下，修改多部生態文明領域的污染防治法，制定了長江保護法、黃河保護法、濕地保護法、黑土地保護法等法律，并推動環境法典的編纂，促進生態文明思想的貫徹落實。

三、習近平法治思想指引下的憲法高質量發展

2020年召開的中央全面依法治國工作會議正式提出了“習近平法治思想”，并確立了其在全面依法治國、建設法治中國中的指導地位［29］。習近平法治思想高度重視憲法在治國理政中的重要作用，圍繞憲法理論和憲法實踐提出了一系列重大論斷，作出了一系列重大部署。在習近平法治思想指引下，我國現行憲法得到了前所未有的高質量發展，重點體現在宏觀層面要堅持依憲治國、依憲執政，中觀層面則是憲法指引下的法治體系的統一，微觀層面是合憲性審查的推進。

（一）堅持依憲治國、依憲執政

憲法的高質量發展的宏觀層面體現在要堅持依憲治國、依憲執政。在紀念現行憲法公布實施30周年大會上，習近平指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。”［30］這深刻體現了以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法作為根本法在治國理政中的核心作用的新理念新思想新戰略。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又重申了“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。

在中國特色社會主義法律體系中，憲法居于統帥地位，也是國家的根本大法和治國安邦的總章程。堅持依憲治國、依憲執政作為習近平法治思想中的“十一個堅持”之一，構成了中國憲法學自主知識體系的制度規范體系來源［31］。我國的現行憲法是在全民共識的基礎之上誕生的，是一部通過理性協商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，是凝聚全民意志的“最大公約數”，并具有最強的穩定性和權威性［32］。“堅持依憲治國、依憲執政”的這種宣示性表達，正是執政黨對憲法知識、憲法理論乃至全民憲法意識高質量發展持續推進的抓手。

在習近平法治思想中，有關依憲治國的重要表述充滿著觀念提升和實踐智慧，不僅對憲法的根本性屬性有著深刻認識，而且不斷鞏固這一屬性在我國法治建設中的地位［33］，強調了憲法實施的必要性。習近平指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。”［34］隨后，國家憲法日的設立、憲法宣誓制度的建立、憲法和法律委員會的更名，都有力支撐了憲法的全面有效實施，并且為推進法治國家、法治政府、法治社會的一體建設和高質量發展形成保障。從國家的根本大法到治國安邦的總章程再到治國理政的總依據，這種表述本身的變化可能帶來的是國家工作人員在憲法觀念上的升級，而伴隨著憲法修正案以及相關決定的全面實施，又可能會將這種憲法觀念深深地烙進執政群體所遵循的“觀念憲法”里。這是目前憲法高質量發展最典型的表現。

依憲執政的含義可以理解為執政黨的國家管理活動必須依照憲法活動，按照憲法行使執政權。在西方國家權力運行結構中，掌握國家政權的政黨只有通過選舉才能進入國家權力中心，行使國家的執政權力。而在我國，中國共產黨的執政地位則是由歷史選擇和憲法肯認的。中國共產黨先于中華人民共和國而存在，黨的領導地位是在歷史維度下依靠長期的革命、建設與改革而取得的［35］。依憲執政要求執政黨的權力活動必須依據憲法、維護憲法，明確執政的權力邊界，通過法治的方式建立健全權力運行的合法秩序。黨要在憲法和法律規定的范圍內進行活動，這不僅是黨章的要求，也是憲法序言的精神實質。2018年，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”被寫入憲法，是從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行的定性式的規定。以憲法為核心，統合國法與黨規，使治國和執政兩方面都能集中于國家的高質量發展這個統一目標。而依憲執政的要求，既可以從憲法方面來規范執政黨的執政活動，做到權力監督的全覆蓋，又能從憲法統領之下的黨內法規角度來彌補國法無法觸及的領域，這樣才更利于保質保量推進全面依法治國事業穩步前行，更能確保黨的各項重大方針政策在憲法和法律范圍內有序開展。這實際上也是在塑造中國式法治現代化的民族性、時代性，是憲法高質量發展所帶來的深刻印記，為實現憲法所規定的“建設社會主義法治國家”提供最穩定的憲法基礎。

（二）憲法指導下法治體系的統一

憲法高質量發展的中觀層面表現為憲法指導下法治體系的統一。憲法對法治體系的指導功能既體現在憲法規定上，更體現在憲法原則和憲法精神之中。良法善治首先需要的是“良憲”，作為價值體系匯聚的綜合體，憲法在價值取向上的“契合國情”“體恤民情”實際上也是憲法民族性、時代性的反映，凝聚了民族精神、國家文化，對于憲法的全面實施及其深入人心有著直接的促進功能，也是保證整個中國特色社會主義法治體系系統運作的前提。習近平在紀念現行憲法公布施行40周年時指出：“健全保證憲法全面實施的制度體系，必須堅持憲法規定、憲法原則、憲法精神全面貫徹。”［36］憲法作為凝聚全體社會成員最大范圍的基本共識，其主要匯聚于憲法文本中的憲法規定。在憲法規定外，其所體現的憲法原則以及憲法精神都能最大限度為黨領導人民治國理政提供正確的方向指引。憲法原則一般都凝結在憲法的明文規定之上，寄寓于概括性條款之中［37］，而憲法精神的基礎仍是憲法文本，而文本外因素（憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務等）是輔助的［38］。憲法規定、憲法原則、憲法精神之間的關系層層遞進，憲法精神補強了憲法規定和憲法原則。“五四憲法”是一部民主憲法，體現了民主和科學的精神，現行憲法是對“五四憲法”（精神）的充分繼承和發展，擴大了民眾參與憲法修改的方式和范圍，使現行憲法具有廣泛的群眾基礎［39］。同時，憲法也是公民權利與國家權力博弈的一種形式。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五條的表述可知，該條款既有維護社會主義法治的統一和尊嚴的功能，又明確了法規內部位階秩序，宣定了憲法本身的至上地位，同時規定違反憲法和法律的行為必須予以追究，應該說，這些正是法治主義的核心精神［40］。總結起來，憲法精神在法治體系的統合或其全面實施上可涵蓋科學、民主與依法三大精神。憲法指導下的法治體系，實質上表現為科學、民主、依法精神指導下法治體系的統一。這種精神是社會發展規律的最高體現，其背后追求的目標也必然是社會發展的高質量。

黨的十八大之后，習近平對“建設中國特色社會主義法律體系”進行了創新與發展，提出了具有原創性、時代性的概念和理論，即“建設中國特色社會主義法治體系”［41］。從“法律體系”到“法治體系”，其轉變不僅是一字之差，而是有質的飛躍。法治體系不僅僅指整個法律規范體系，還包括執法、司法、守法等法律實施和法治保障，表明法治在整個治國理政中的規范運行與操作［42］，包括對執政黨（權力）的規范要求。憲法指導下的中國特色社會主義法治體系，實質上表現為在憲法精神指導下的“立法—法治實施—法治監督—法治保障”乃至執政行為的統一，當下“科學立法、民法立法、依法立法”的聲音言猶在耳，而黨的二十大報告又將“科學—民主—依法”的要求拓展于決策甚至執政領域。在憲法精神指導下的法治體系中，科學、民主發揮著統領協調的作用，而依法保障科學、民主的有效實現。

在執政、立法、決策前加上“科學”二字，體現了黨的執政、立法和決策要尊重客觀實際，要用科學的思想和理論、科學的制度和方法提高執政能力、提高立法的質量與效率、提升政府的決策能力。加強黨的領導就是完善黨的執政能力建設，而黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。全過程人民民主的實現也離不開黨的領導，堅持黨的領導是實現全過程人民民主的根本保證，必須依靠最廣泛人民群眾的根本支持。“只有在黨的領導下依法治國、 厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進”［43］。在民主決策和立法方面，全國人大及其常委會堅持全過程人民民主，同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議。黨的十八大以來，全國人大共有187件次以上法律草案向社會征求意見，超過110萬人次提出了300多萬條意見建議［44］。

而依法執政、依法立法、依法決策體現了法治的重要性，要求把黨政機關的執政行為、立法行為、決策行為統統納入法治軌道。分析科學、民主、依法三者的關系，可以發現，“科學”更多強調的是內容，“民主”強調的是過程，而“依法”則是科學與民主的保障。依法執政、依法立法、依法決策更要以遵守憲法為第一要務，發揮憲法在治國理政中的重要作用。黨的執政行為符合憲法，是依憲執政的要求，立法行為和決策行為符合憲法契合了依憲治國的要求，而這兩者之間又經由黨內法規實現了貫通，完善的黨內法規體系與中國特色社會主義法治體系之間保持著密切的關聯，其共同回應國家經濟社會高質量發展的需要，同時貫徹和反饋憲法的高質量發展。中國憲法指導下統一的中國特色社會主義法治體系，是聯結堅持依憲治國、依憲執政以及合憲性審查的重要橋梁。

（三）合憲性審查的推進

憲法的高質量發展離不開合憲性審查的縱深發展。如果說堅持依憲治國、依憲執政事關宏旨與方向，憲法指導下的法治體系統一事關規劃與布局，合憲性審查的推進就成為事關憲法高質量發展的制度抓手。黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”，根本目的在于通過合憲性審查，發現和糾正法律法規和行為中與憲法不一致的現象，以此來確保憲法的根本法地位，維護憲法權威。隨后，全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并賦予其“推進合憲性審查”新的工作職責，由此明確了實施憲法監督的專門機構。此后，無論是在規范層面，還是在制度機制層面，合憲性審查都有章可循，為實現憲法高質量發展奠定了堅實基礎。

作為憲法高質量發展的微觀層面，合憲性審查的縱深發展更加注重保障憲法實施，發揮憲法的根本法作用。最能體現合憲性審查發展態勢的就是備案審查工作。有學者將備案審查工作稱為合憲性審查的“后端”［45］，并且認為作為“后端”機制的備案審查工作是合憲性審查的重點。自2017年全國人大常委會審議備案審查工作報告始至今已有6年。在2017年、2018年的備案審查工作報告中，主要涉及合法性審查，并沒有提及合憲性、涉憲性問題。自2019年起，年度備案審查工作報告中開始提到有關規定與憲法的沖突，如2019年備案審查工作報告提到地方性法規中的有些規定違背了保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神，而保護公民通信自由和通信秘密是《憲法》第四十條明文規定的內容；2020年的備案審查工作報告直接將合憲性、涉憲性問題進行單列，一并列舉了3個案例進行說明；2021年的備案審查工作報告直接披露了不符合憲法規定的2個案例，且合憲性審查意見均已得到落實。2022年的備案審查工作報告并沒有采用2021年報告中將合憲性審查納入“有錯必糾”的框架，而是沿用了2020年備案審查報告的體例，將合憲性問題進行直陳、單列，不僅對前幾次的合憲性審查進行總結歸納，而且還增加了“對有爭議問題的研究”“與有關機關協同聯動”等表述，這是合憲性審查的新拓展。從2017年至今，合憲性審查工作正在穩步邁入規范化、制度化階段，中國特色社會主義法治建設正在走進合憲性審查時代。這也使憲法高質量發展更有制度抓手和依托。

黨的二十大報告強調，“加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威”［46］。加強憲法實施和監督，有利于提升立法效益和立法質量，助推全面依法治國進程。憲法實施與監督，需要有一套完整的、科學完備的制度機制來保障其良性運行。合憲性審查是監督憲法是否全面有效實施的基本方式，而判斷規范性文件的合憲性則需要進一步明確其所依據的憲法規范的含義，即憲法解釋。所以，對規范性文件進行合憲性審查離不開憲法解釋，而憲法解釋則有利于推動合憲性審查工作的深度開展，合憲性審查與憲法解釋便成為彼此交織、無法分離的兩個范疇。例如，2019年，全國人大及其常委會審議《中華人民共和國外商投資法（草案）》過程中開展的合憲性問題研究就涉及憲法解釋。全國人大及其常委會認為《憲法》第十八條規定的含義已發生演進和延伸，并已成為普遍適用的法治原則，改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實施的內在要求和重要體現，符合憲法規定和精神。2021年，全國人大常委會審議《中華人民共和國人口與計劃生育（修正草案）》過程中，同樣開展了修法合憲性問題研究。憲法和法律委員會在關于修正草案的審議結果報告中提出，修改人口與計劃生育法，落實優化生育政策、促進人口長期均衡發展的決策部署，是與時俱進理解和把握憲法規定和精神的具體體現，也是與時俱進通過立法推動和保證憲法實施的生動實踐，符合憲法規定和精神。上述兩個案例都是對憲法相關條文進行的廣義解釋，是最具代表性和權威性的。隨著合憲性審查工作的深入開展，憲法解釋的有效運用能夠平衡規范與現實之間發生的沖突，不僅可以及時解決社會中出現的重要問題，還可以最大限度凝聚社會共識，增強憲法權威。

在合憲性審查中，既要注重對抽象行為的審查，也要注重對具體行為進行審查。合憲性審查的行為特征有四個，分別是審查主體、審查對象、審查依據和審查行為，其中，審查對象是指審查主體進行審查的具體指向物［47］。審查對象影響著合憲性審查的工作范圍。合憲性審查能否實現縱深發展，能否推動憲法高質量發展，在絕大多數情況下還是由審查對象決定的。將一個具體指向物納入合憲性審查對象，有利于拓寬合憲性審查的審查范圍，提高合憲性審查的影響力。合憲性審查的審查對象包括兩類：第一類是指由國家立法機關進行立法時所制定的法律法規，對法律法規進行審查，對其是否合憲作出判斷，可以稱為對抽象行為的合憲性審查。根據《中華人民共和國立法法》第九十九條、《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第二十條的規定，對抽象行為進行合憲性審查的有各類法規、司法解釋及其他有關規范性文件，而根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，有關“合法合規性審查”，首要標準就是黨內法規和規范性文件“是否同憲法和法律相一致”。第二類審查對象是國家機關按照法律法規的規定履行相應職責的行為，也可以稱為對具體行為的合憲性審查。國家機關依法履行的職責行為包括在黨的執政活動中的執政行為、立法機關實施的立法行為和政府部門的決策行為。為了使依憲治國、依憲執政落到實處，在執政行為、立法行為和決策行為前面加上“依法”，更加強調執政行為、立法行為和決策行為不得與憲法、法律相違背。《憲法》第五條第四款規定的“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，意味著所有的違法行為都可納入合憲性審查的對象范圍。但在實踐中，需要將納入合憲性審查對象范圍的行為加以細分，將那些依據憲法行使公權力的行為進行合憲性審查，一般的違法行為則由部門法進行規制。從一般行為主體來看，黨政機關及其公職人員履行公務行為應當納入合憲性審查的范圍［48］。將黨政機關的公務行為與憲法保持一致，更能提高國家治理現代化能力，更好以憲法高質量發展帶動各類國家行為的高質量發展，為經濟社會的高質量發展提供憲法依據和法治保障。

四、結語

發展是人類社會進步的關鍵因素。中國憲法發展表現為在習近平法治思想指引下現行憲法制度與價值、規范與原則的高質量發展。習近平法治思想中的憲法高質量發展理論，蘊含了對憲法文本的尊重與維護以及對憲法精神、憲法價值、憲法原則的提倡，也體現了法治現代化對共性元素與民族精神的追求。在全面依法治國的當下，貫徹落實習近平法治思想中的憲法高質量發展理論，保障憲法全面實施，實際上是對中國法治歷程的“總結式”回歸。唯有如此，中國特色社會主義法治國家才是飽含民族文化與時代價值的法治國家。

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［責任編輯：向長艷］