公職人員道德監督立法的理論邏輯和實踐進路

[摘要]監察體制改革以來，監察監督得到不斷強調，其中涵蓋對公職人員道德操守的監督。然而，現行監察法律就道德監督的規定有待完善，道德操守監督在規范層面存在道德規范分散、監督職責法律定位不明確、監督限度不明以及懲罰與獎勵規范失衡的問題。對此，需初步厘定監察監督項下道德監督的基本內涵，分析道德監督立法在哲學、法治和政治三個維度上的理論邏輯，通過法律修訂、法律銜接的方式，完善監督執法依據，從理論和規范兩個軌道上優化公職人員道德監督體系。

[關鍵詞]監察；公職人員；道德監督；理論邏輯

引言

法律制度作為政治統治和社會事務管理的主要手段之一，能夠為人類交往的牢靠底線提供有力的支持。當一起不道德但合法的事件成為輿論焦點時，規范乃至體系本身可能因其未預見而無法適用于社會事務進而遭到指摘，由此賦予了法律介入道德的正當性。本土監察道德監督入法的契合性及特殊性在于，道德監督的對象是具備行使公權力便利的機會主義者，其一般較社會大眾擁有更多的社會資源和話語權，且當道德制約機制仍未與時俱進時，其更容易成為貪污腐敗的重災區。為了維護公權力的健康發展和對社會的積極作用，監察體制改革下監察法治需介入公權力道德領域。

一、公職人員道德監督立法存在的問題

（一）道德監督所依據的立法規范仍較分散，標準模糊。一方面，道德監督在規范層面延續了監察監督“極簡化”規定的問題，立法僅做出了概念性、原則性的規定，實踐操作道德監督需要依據的組織性、程序性、保障性規范處于真空狀態；另一方面，不同公職群體呈現出不同道德標準，進而與監督履職規范抽象性一道從側面擴大監督主體的裁量范圍，提高了裁量恣意性的風險。

（二）道德監督限度缺乏討論。一方面，對于并不處于“行使公權力”狀態的公職人員而言，監察道德監督能夠介入公職人員私德領域并給予政務處分，其正當性需要說明；另一方面，在既有立法規范在道德內容上呈現出公共道德和私人道德兩個領域前提下，“社會公德”“家庭美德”的抽象表述并不足以厘定公共道德和私人道德的行為范圍，譬如在家大聲播放音樂擾亂到鄰居生活、甚或家人生活，其行為是否屬于違反社會公德或家庭美德？

（三）公職人員道德立法規范項下懲罰規范和獎勵規范的比例失衡。一方面，目前公職人員道德規范整體以義務型規范為基礎，通過列舉性規范和概括性規范的方式對諸如賭博、嫖娼一類不道德行為設置法律責任，而對拾金不昧、見義勇為一類屬于社會公德子集的高尚品德行為未作描述；另一方面，相較立法對不道德行為群類型化的法律責任，具有獎勵性質的道德行為群對應的獎勵方式也并未形成規范路徑，在內在激發和外在強制兩種方法上，道德監督體系整體的規范設置有所失衡。

二、公職人員道德監督立法的理論邏輯

（一）公職人員道德監督立法的哲學邏輯

哲學維度下塑造道德的權力主體。哲學邏輯不僅蘊含著公職人員道德監督立法最基礎的原理，也為為何立法、如何立法提供認識論、方法論和科學思維的指導。一方面，監察監督是一種系統性監督，法治國家是一項系統性工程，道德監督以打造道德的權力主體為目的，不僅需要在監察監督項下突出監督重點，其立法還需服務于法治建設的整體謀劃，注重規范間的系統性、整體性、協同性；另一方面，道德監督是針對所有行使公權力的公職人員的普遍監督，既涵蓋普遍的公職身份，也包括普遍的公權力行為，二者呈交叉關系，可能使權力行為受私利侵染的私人道德行為同樣處于監察機關道德監督范圍。道德的權力主體形象形成于對道德行為的累積評價，道德監督活動還需要處理主體、行為和社會效果之間的辯證關系，把握量變質變的基本規律，隨著監督活動的持續展開對形成對公職人員道德水平的綜合評價。

（二）公職人員道德監督立法的法治邏輯

法治維度下推進國家監察權的法治化構建。監察法治以監察職權、職責法定為基礎，規范與約束權力是法治化的主要面向，監察程序正當化和法秩序統一是法治化要求。基于治權和法治化的雙重目的，監察道德監督立法遵循兩個方面的法治邏輯：一方面，依法治國首先是依憲治國，憲法通過第27條第1款和第14條規定了公職人員以“提高效率”為價值目標的工作責任制[1]，并在第27條第2款規定了對公職人員履職行為進行監督，公職人員在共同體中扮演的“行權者”角色決定了其權力行為的道德性需要受到監督約束；另一方面，在加強憲法實施和規范權力的方向上，監察法以基本法的形式賦予監察機關對公職人員道德進行監督，同時規定了對監察機關的監督。

（三）公職人員道德監督立法的政治邏輯

政治維度下構建黨領導下的公權力組織道德共治。監察法具有一定的政治面向，監察權是在深入反腐的過程中應運而生。道德選擇的法定性以及監督界限的深入，其正當性來自權力主體對黨的領導的堅定擁護。“我國公務員隊伍中黨員隊伍超過百分之八十，縣處級以上領導干部中黨員比例超過百分之九十五。”[2]黨的領導是中國特色社會主義社會最本質的特征，既包含對監察主體的領導，也有對監察對象的領導。追求高效是我國政府的底層邏輯之一，在黨的集中統一領導下較其他社會主體有巨大的話語優勢，對權力進行有效地制約和監督，就要求監察權能夠有效、積極行使。開展道德監督工作，構建以思想道德制約權力的機制，是健全權力運行制約和監督體系的重要一環；此外，黨的人民性決定了國家權力建構的基礎邏輯是權力的高效率運行。堅持黨對國家監察工作的領導，就是要構建黨領導下的“有為監察”。[3]在面對掌握巨大權力的“有為政府”時，要確保道德監督職能全過程有效發揮，就需要在公職人員集體道德水準的層面提供有力支撐，將道德義務規范化。

三、監察法治視域下公職人員道德監督的實踐進路

（一）制定公職人員道德操守法

公職人員道德治理需要深化法治邏輯，完善監督權力道德的規范架構。對于道德條款分散、道德標準不一、道德監督主體不明的情況，首先要在立法上對既有規范進行整合優化，出臺《公職人員道德法》，進一步明確公職人員道德操守監督的模式、機制，整合道德標準并分類，對公職人員在法律層面違反道德規范的情形、程度規定相應法律責任；其次在“主體—行為—社會效果”的傳導模型下，優化公職人員道德治理應圍繞主體篩選和行為規制，規范類別上分為公職道德資格和公職道德行為，內容上分為公職人員的底線道德和愿望道德，責任追究上分為一般責任和違法責任。通過排除和例外列舉的規范形式，“參與賭博”“拒不承擔贍養、撫養、撫養義務的”等其他在程度上達到嚴重、在性質上違反家庭美德和社會公德的行為，劃定“不可為”的行為種群；在行為人群以外，公職人員的行為屬于“自然人”身份下的自然權利，權力監督不作干涉。

公職道德資格針對入職前自然人的道德形象，對自然人是否符合具備公職的道德水平做出判斷，是對不道德權力主體的第一道防線，也是對不道德權力行為的預防。這個階段的道德監督主體多元化，以監督對象所屬機關牽頭，群眾監督、社會監督協同監督為機制，通過對監督對象既有的行為道德性的社會評價，判斷其是否具備公職道德資格。公職道德行為是針對公職人員的權力行為，包括了立法權、司法權、行政權以及監察權本身的權力運用，共同點在于行為的“權力性”。由此，脫離于一般人行為的家庭美德與社會公德，公職道德立法的細化需著眼于公職職業道德的最大公約數。另外，與《審計法》中的經濟責任類似，權力行為的道德性、公職人員的道德責任同樣追求權力行為的社會效果，權力行為的預防和監督需結合群眾監督和社會監督的監督方法，將公職人員道德評價、舉報機制同監察監督工作對接，對公職人員道德滑坡乃至腐敗風險實現閉環管理。

（二）挖掘《監察法》與《民法典》道德條款的銜接空間

針對公職人員道德監督進入私人道德范疇監督限度不明的問題，可從公職人員的雙重身份展開。《民法典》作為概括抽象立法技術的集大成者，在私法領域對自然人道德行為的法律評價較權力道德的法律評價更成系統性和體系性。一方面，圍繞“公序良俗”規范表述的社會效果認定，《民法典》沿用“民事活動尊重社會公德、不得損害社會公共利益”的表述，雖然字面上表達為公共秩序和善良風俗，但延續了“社會公德”的屬性，司法實踐中也常解釋為誠實信用等品德；[4]另一方面 ，《民法典》在總則編確立“平等、自愿、公平、誠信、守法、綠色”的理念導向，能夠為“公訴良俗”本身模糊的概念進行一定價值填補。在公私法價值融合的通道上，《民法典》道德體系具有法內評價的價值要素，違反“公序良俗”和違反“強制性規定”的區分也阻擋了公法對私法自治的肆意干涉，從而限定了權力干預權利的范圍，契合監察體制改革法治化的需求。

在適用方面注重類推適用。王利明教授將嚴重違反社會公共道德的行為分類為危害婚姻、損害正常的家庭關系秩序的行為；違反有關收養關系的規定等[5]，對評價自然人的行為道德性具有參考價值。自然人觸及類型所含行為，消極的社會效果跨身份至公職項下，由此監察機關的道德監督方向更具針對性。社會主義核心價值觀的旗幟下，銜接適用《民法典》道德規范，填補道德監督中存在的價值空白，避免道德監督范圍的無限度擴張，在規范層面，通過部門法間的協調對接促進了法秩序統一；在社會效果層面，于道德文化具有深厚的土壤和傳統的現實基礎上，以道德共識傳遞道德合作信號，更鮮明地體現公職人員與群眾在道德行為上的共通處與卓越處。

（三）提高獎勵規范占比

在通過立法引領道德方面，需注重法律的外在價值，其對個體的影響應當更多地表現為作為行為道德的法律顧問、道德行為的法律獎勵，而非一種強制行為模式的手段。道德性事項是轉化為義務還是權利，前者關注公職人員是否能勝任這項義務，后者關注公職人員必不必要行使這項權利，因而在道德立法時，義務表現為“應當”之道德行為，權利則表現為“可以”之道德行為。對于義務型的底線道德，公職人員無法滿足應當受到懲罰；對于權利型的高尚品德，公職人員的行使應當受到褒獎激勵。行為道德與否所對應的懲罰與獎勵，體現了公職人員需履行的道德義務和享有的道德權利。在細化公職人員道德規范的方向上，立法應提高對值得獎勵行為的設置和相應獎勵方式的關注，執法結合內在激發和外在強制的監督手段，推動公職人員道德治理的科學化。

四、結語

公職人員道德操守監督是一項系統性工程，屬于職務違法以外的違法行為，其實踐活動的開展始于對公職人員道德行為的約束，深至對權力腐敗行為的預防；由內影響公職人員個體的道德素養，由外影響到權力的道德形象。道德監督立法需要面對規范分散、監督限度和內容設置等問題，只有通過規范層面的完善優化，才能將公職人員道德活動更進一步、監督機制更為暢通。

參考文獻：

[1]屠凱.《公職人員雙規懲戒制度的憲法基礎》[J]，《法學家》，2022，01：2.

[2]習近平.《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》[N]，《人民日報》，2016-05-03（2）.

[3]戴曉軍.《中國特色監察體制的內在三重邏輯》[J]，《陜西青年職業學院學報》，2021，03：80.

[4]參見（2021）最高法民申4416號裁定書.

[5]王利明.《論無效合同的判斷標準》[J].《法律適用》，2012（7）：2.

基金項目：2022年江蘇省研究生科研創新計劃項目。項目名稱：道德監督入法的理論邏輯和實踐進路（項目編號：KYCX22_2138）

作者簡介：張浩鍇（1997.10-），男，漢族，江蘇無錫人，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。