論行政公益訴訟的受案范圍

[摘要]實踐中增長的訴訟需要與行政公益訴訟受案范圍在現行立法上“等”字含義不明確的制度現狀發生了矛盾，是制約其發揮程序價值的關鍵所在。擴大受案范圍從檢察機關的主體地位、保護公共利益的立法目的及擴大解釋的角度進行論證，具有正當性與合理性。為緩解制度供給緊張帶來的不安定性，在合法性、保護優先預防為主、發揮司法能動性與尊重行政規律相結合等原則的前提下擴大受案范圍，將弱勢群體保護和教育公益訴訟納入其范疇。

[關鍵詞]行政訴訟；公益訴訟；受案范圍

引 言

公益訴訟是訴訟法發展的一個重要方向，其客觀訴訟的屬性決定了它承擔起維護大多數社會主體的責任與職能，而與一般人所提起的主觀訴訟產生了分野。隨著我國經濟社會發展的客觀需要，我國的訴訟法治建設愈加完善，以回應社會高質量發展的需求。行政公益訴訟是對行政機關不能正確履行職責導致社會大多數人的權益受損而提起的客觀訴訟，是在新發展形勢下督促行政機關正確履職的外部監督手段，對提高政府效能、促進經濟社會發展具有相當的意義。然而由于現行法律制度供給不足的桎梏，行政公益訴訟在很多問題上陷入了無法可依的困境，包括證明責任、判決履行、管轄權等問題，其中受案范圍過于狹隘的窘境直接制約了行政公益訴訟的應用，成為亟待解決的首要問題。

一、行政公益訴訟受案范圍的現狀

不同的論者從行政法的角度、公益訴訟的角度等不同視角去觀察行政公益訴訟這一新興產物，也有不少學者從整體的層面去把握行政公益訴訟。為充分說明當下行政公益訴訟受案范圍的桎梏，必然要從其司法適用現狀和學術研究現狀兩個維度去認識這一制度，力爭厘清實踐與理論之間的差異，在此基礎上審視行政公益訴訟受案范圍應否擴展這一命題。

（一）受案范圍的實踐現狀

我國現行《行政訴訟法》于2017年修訂，增加了關于公益訴訟的專門內容，為檢察機關等主體開展公益訴訟提供了必要的法律依據。隨著行政公益訴訟的不斷實踐，人們對這一制度工具的運用更加多樣靈活，對其公益屬性的認識更加深入。實踐中產生的主要問題在于受案范圍過于狹隘，難以滿足人們對公益訴訟的期待和實際需要，社會中所大量存在的問題得不到解決，這無疑會引發人們的進一步追問，行政公益訴訟的受案范圍到底應當做何種理解？在法條列舉以外的案由是否可以成為提起行政公益訴訟的根據等等。

從立法技術上考察現行《行政訴訟法》中關于公益訴訟的規定，目前主要采用的是列舉式的法條編寫，在列舉的四項事由后加“等”字處理，即“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”，這是目前立法機關在修訂最新一版的行政訴訟法規時采取的立法技術。

從法律依據的角度來看，當下的法律體系中，在法律層面規定了行政公益訴訟受案范圍的條文只有上述引用的《行政訴訟法》第25條，同時也是當前各級檢察機關開展行政公益訴訟最為直接的法律依據。其次的規范依據主要在司法解釋層面，包括《檢察公益訴訟若干解釋》、2018年檢察系統為內部辦案需要而發布的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》等。在指導案例方面，在2020年和2021年分別就國有財產保護、烈士紀念設施保護等方面發布了兩批次指導案例。共同構成了目前我國行政公益訴訟的法律法規規范體系。

從訴訟實踐上來看，根據2022年最高人民檢察院所做的工作報告，“立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件，比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%”[1]由此可見在公益訴訟領域內檢察機關所辦理的行政公益訴訟案件數量遠多于民事公益訴訟，且較往年提升比例較大，對行政公益訴訟的受案范圍擴大有著切實的需要。在理念上主要強調預防性為主的行政公益訴訟案件辦理思路，無論是法院還是檢察院，更加注重在審前程序解決行政公益糾紛，最高人民法院2022年所做的工作報告中提到，貫徹“保護優先、預防為主”的原則，這同樣應當是認識受案范圍的法意識前提。

（二）受案范圍的研究現狀

關于行政訴訟的受案范圍，不同的論者分別從不同的角度展開論證，一道構成了行政公益訴訟的學術場域。

從整體上來看目前既有的相關研究，主要集中在環境法領域內的公益訴訟上。這一現象的形成首先與目前國內外政策形勢有關，學者對環境法的研究更具熱情，各類環境法課題對環境法訴訟的研究給予了一定的支持，使得以環境法作為研究進路去探究行政公益訴訟的實際效用問題更受關注。其次在于當前的司法實踐中行政公益訴訟的提起也多集中于環境領域，各級各類司法機關在環境公益訴訟領域的經驗往往多于在其他領域的適用經驗，因此實踐基礎同樣決定著公益訴訟受案范圍的研究視野。通過這一視角的研究結論，“現已審結的環境行政公益訴訟案件體現出，受到環境行政訴訟監督的行政行為的性質基本是行政不作為”[2]，由此管窺整個行政公益訴訟受案范圍，可以初步推導出的結論即行政公益訴訟所監督的應當是行政不作為這一性質的行為。

造成目前學術爭議和實踐爭議的焦點在于立法中所采取的“等”的語義爭論。因為立法所采用了列舉加“等”字的表達方式，在一定程度上模糊了受案范圍的理解，即這一“等”字究竟是對《行政訴訟法》第二十五條所列舉的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓這四個領域所做出的收尾性語言字符，還是指沒有窮盡列舉而替以指代的省略性語言字符，存在爭議。盡管有部分研究者認為對擴大公益訴訟的范圍持審慎的態度[3]，但大部分學者還是認為應當做省略性字符的理解，也即“等外”的理解方式，如江必新教授認為：“應當將第 25 條作等外‘等理解，為后續進一步擴大檢察機關提出公益訴訟的范圍留出余地。”[4]

綜上，客觀上增長的對行政公益訴訟的需要和當下行政公益訴訟的受案范圍不明確之間產生了矛盾，大量的案件因不在現行法條列舉當中而無法獲得行政訴訟的司法救濟，使行政公益訴訟運用與發展受到掣肘。

二、擴大受案范圍的正當性

至此應當擴展公益訴訟受案范圍的結論似乎已經可以呼之欲出，但作為一項法律制度的增設改制，應當更加審慎。為什么擴展行政公益訴訟的受案范圍受到廣泛的歡迎，與其社會實踐的需要有著密不可分的聯系，但如果僅從社會實踐需要這一個角度來說明甚至呼吁擴大行政訴訟的受案范圍顯然缺乏理論上的依據。由此來看，擴大行政公益訴訟的受案范圍還應當有其內在正當性的支撐，使之與行政公益訴訟制度相兼容，與整個行政訴訟機制相匹配，實現在程序上的最佳融合。因此這一部分的研究就以擴大受案范圍的正當性為基點，闡述除其外部性因素以外的內在動因，進一步說明和認識這一主張。

（一）從訴訟主體的角度

當前《行政訴訟法》規定的具有提起行政公益訴訟資格的主體是檢察機關。法律授權檢察機關作為唯一適格主體的選擇可以在相當程度上規避訴權的濫用，將濫訴的空間從主體方面著手壓縮到了盡可能安全的范圍。檢察機關作為專門的司法機關，具有憲法和法律賦予的法律監督職責，對違法現象予以關注和處理具有職責上的應然性，且隨著司法責任制改革的推進，檢察機關效能進一步提高，在有限的司法資源范圍內合理分配，有針對性地擴大行政公益訴訟受案范圍是檢察機關充分發揮司法能動性以維護社會公平正義的應有之義。除此之外，目前學界在討論將符合資質的社會組織賦予提起行政公益訴訟的資格，假如這一構想未來可以入法，那么這類主體往往需要較高的條件水平才能提起訴訟，可能還會獲得檢察機關的支持起訴，會受到檢察機關審查和法院審查的雙重檢視，因此其濫訴的可能性也較小。上述主體以其特性表明適當放開對受案范圍的限制并不會帶來太多的制度風險和社會風險，具有主體方面的合理性。

（二）立法目的角度

關于行政公益訴訟的問題，在2014年修訂行政訴訟法法規時已經有所爭議，那時的行政公益訴訟方興未艾，配套制度和實踐經驗缺乏，未能在立法上達成意見一致，因此沒有寫入成文法條中，而是繼續以實踐考察的形式觀察行政公益訴訟的運行。至2017年修訂《行政訴訟法》時，采取了前文說明的列舉式加“等”字的立法表述，將行政公益訴訟明確寫入法律當中。2019年黨的十九屆四中全會明確提出要擴大行政公益訴訟的應用范圍，探索更多事項適用行政公益訴訟維護社會公共利益。以上的立法過程說明我國的頂層設計中，對行政公益訴訟的適用范圍采取的是一種循序漸進的、開放的態度，即通過小范圍內的司法實驗和試點后，總結相關經驗再加以推廣。因此我國《行政訴訟法》第25條所規定的“等”字就應當做一種開放式理解，即論者所稱的等外的意涵，是符合我國立法領導者和立法機關的本意的。

（三）法律解釋學的角度

用解釋的方法發展法律可以使既定的法律在一定程度上滿足社會發展的需要，避免了采用頻繁修訂法律的方式去發展法律，維護了法的安定性和法秩序的穩定性。對行政公益訴訟受案范圍的擴張性理解建立在既有的《行政訴訟法》第25條的基礎上即可以實現擴大受案范圍的目的，開放式的立法選擇本就為法律解釋與法律應用留下了靈活裁量的空間。這樣的解釋在學理上系屬于擴大解釋而非類推解釋，不違反合法性原則的要求，因此在法律解釋學的角度上同樣可以提供擴大受案范圍的正當性事由。

三、擴大受案范圍的原則與路徑

要優化行政公益訴訟的應用，就要進一步解決當下制度設計中的矛盾性因素，緩解訴訟程序緊張而帶來的不安定性。上文已經從三個角度證明了行政公益訴訟受案范圍的擴展具有內在的正當性與合理性，可在現行法律制度框架下提高程序容量，實現效率與公正相統一。以下部分將指出擴展受案范圍這一動態過程中應遵循的原則、具體說明將來司法實踐潛在的進路選擇，為嘗試構建起一個具有中國法治特色的行政公益訴訟體系做出理論的鋪墊。

（一）擴大受案范圍的原則

在行政訴訟框架內擴大公益訴訟受案范圍，首先需要明確其基本原則。這些原則性問題對于指導如何擴大受案范圍具有最根本的意義，是維系行政公益訴訟生命力的源頭活水，對正確適用行政公益訴訟制度和進一步完善行政公益訴訟受案范圍的進路具有指導作用。

首先是合法性原則。現代行政法自發端以來，其思想核心即在于控制公權力，以保護市民的私權利不受侵犯，簡言之，行政法脈絡下的基底思想即在于控權，使行政行為在法治軌道上運行。行政訴訟法是使行政法能夠真正落地的程序保障，二者之間是程序法與實體法的關系，因此行政訴訟更要遵循合法性原則，且應當為首要的價值遵循，這是合法性原則之于行政公益訴訟的法哲學基礎。從提起行政公益訴訟的主體上來講，現行法律規范規定了檢察機關作為行政公益訴訟的主體，具有提起這一訴訟的資格。檢察機關更為重要的身份在于它是法律監督機關，除了擁有起訴權外，還具有民事行政檢察監督的資格，可以以檢察建議或抗訴的形式監督法院裁判。這樣的雙重職能集合于一身，更需要合法性原則來規制受案范圍可能潛在的不合理擴張的風險，避免源頭違法行為的出現而導致其他程序被架空。

其次是保護優先、預防為主的原則。這一原則并非像合法性原則那樣具有天然的道義上的正當性，而是司法機關、行政機關在具體的司法活動和行政管理中總結出來的有益經驗。正如前文所述，這一原則已經出現在2022年最高人民法院的工作報告當中，作為人民法院對行政公益訴訟的審判工作的成果總結，同樣也是檢察機關在開展民事公益檢察時所遵循的一項原則。這可以從檢察機關的工作方式上得到印證，即先向潛在的被訴行政機關發出檢察建議，仍然不履行職責的才提起訴訟。實踐的經驗證明這一原則得到了司法機關的廣泛認可，未來需要以法律或司法解釋的形式予以制度化和明確化，從而有益于受案范圍的謙抑性擴張，更加符合司法規律。

最后是注意發揮司法能動性與尊重行政規律相結合原則。從社會管理的角度來講，行政機關應當是實現社會管理的最優選擇，行政機關具有管理相關事務的專門知識和豐富資源，對于更好實現社會資源的合理配置有著重要作用。因此司法機關要充分尊重行政機關對社會事務的專門管理，不應當憑借司法監督的權力侵蝕正常行使的行政權力，而要正確地發揮司法能動性，實現制度的良好應用。

（二）擴大受案范圍的進路

行政公益訴訟的合理擴張存在不同的選擇，除了現有的四項已經明確規定在行政訴訟法法條當中的受案事項，當下檢察機關還在烈士名譽保護等領域開拓了行政公益訴訟的應用并得到了社會的肯定。但隨著社會的發展，經濟交往的增多和人員流動進一步加大，需要調控的事項更為復雜和多樣，行政機關圄于制度涉及、資源配置或其工作作風等問題難以處理或不愿處理的事務隨之增加，現有的行政公益訴訟難以滿足社會發展的需求，需要擴展其應用領域。

第一應當擴展至老年人、婦女兒童等弱勢群體的權益保護。近年來，我國侵犯老年人、婦女兒童權益的案件層出不窮，有些案件持續時間長、影響范圍大，其程度超乎想象，長期以來行政機關的不作為是導致這類案件出現的重要誘因。江蘇豐縣鐵鏈女案件，長達近二十年的人身權益侵犯，持續的人身控制和強奸行為嚴重損害被囚禁婦女的合法權益。當地民政部門、轄區公安機關和婦女兒童保護組織都沒有出面干預，存在嚴重的失職，使社會成員普遍感到不安，引發了一定范圍內的社會輿論。本文中無意討論拐賣婦女兒童罪的治理，誠然存在社會學上、犯罪學上等多種因素共同造成了這一現狀，但各類行政主體不履職不履責是客觀存在的，對國家機關的形象造成了不可逆的損害，破壞了政府的公信力，因此應當受到司法的監督，接受行政公益訴訟的追責。

第二應當拓展至教育公益訴訟。“教育公益訴訟，是指有關機關、組織或公民個人對教育領域內違反教育法律法規、侵犯公民受教育權等行為，即使與自己無法律上的利害關系，也可依法提起訴訟，進而達到維護教育公共利益之目的的制度”[5]。受教育權是公民接受教育提升自我的合法權利，是寫入憲法保護的公民基本權利，尤其是義務階段的受教育權更應當得到有關機關的重點保護。近年來，一批與受教育權相關的案例引起社會的關注與深思，從“田永訴北京科技大學案”開始到“劉燕文訴北京大學案”都是由公民受教育權被侵犯而引起的案件。2022年受到廣泛關注的某省高一學生因其父母違反疫情防控規定而被教育局決定開除學籍的事件，不禁引發追問，如果沒有輿論的發酵而引起公眾關注，是否該生就要喪失學籍，行政機關濫用行政權力的行為誰來監督？毫無疑問，熟悉本區域內社情民情的司法機關以行政公益訴訟的形式監督行政機關正確履職成為保護公民受教育權、防止權力主體濫用行政權力的最優解。

結語

法彥云“程序是法治和恣意的分水嶺”，行政公益訴訟在行政機關不法作為或不作為而使公共利益遭受侵害時發揮維護公益的作用。隨著我國經濟社會的持續發展，完善行政公益訴訟程序，適當擴張受案范圍是實現其公權監督與權利救濟之功能的必然要求，進而實現保護社會公共利益的目的，為推動行政法治的中國式現代化添磚加瓦。

參考文獻：

[1]張軍.最高人民檢察院工作報告——2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2022（02）.

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[3]孫瑜蓓.行政公益訴訟受案范圍[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2008（03）.

[4]江必新.法律規范體系化背景下的行政訴訟制度的完善[J]，中國法學，2022（03）.

[5]桂萍.論教育行政訴訟制度的完善[J].遼寧教育行政學院學報，2013（02）.

作者簡介：路安遠（1998.11-），男，漢族，寧夏石嘴山人，碩士研究生，研究方向：訴訟法與司法制度。